韩国在中期力量外交中的后2015年发展议程

金泰均是韩国首尔国立大学国际研究生院教授。他同时也是联合国人权理事会和联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR）的专家组成员，以及联合国教科文组织驻泰国曼谷亚洲及太平洋地区教育局的顾问。

国际发展努力正处于十字路口。千年发展目标（MDGs）时代将于2015年结束，而全球制定2015年后发展议程的努力正趋于形成可持续发展目标（SDGs）。2015年9月15日开幕的联合国大会第七十届会议，是宣布未来十五年新转型发展议程的关键节点。

自2012年以来，可持续发展目标（SDGs）已通过一系列复杂的共识建立过程形成，这些过程是通过里约+20会议成果、2015年后发展议题高级别小组、可持续发展高级别政治论坛以及联合国发展合作论坛（UNDCF）等达成的。可持续发展目标（SDGs）包含2015年后发展议程的三个要素：“多维度性”，涵盖包容性经济增长、社会发展和可持续发展；“多方参与性”，邀请非国家行为体与政府一同参与；以及“普遍性”，意味着可持续发展目标（SDGs）应根据共同但有区别的责任（CBDR）原则适用于所有国家。韩国作为一个从受援国转变为援助国的国家，占据着重要的中间地带。它可以为解决各国如何改革、增长并最好地利用可持续发展目标（SDGs）所设想的援助资金的全球发展进程提供见解。

韩国于2010年加入经合组织发展援助委员会（DAC）成员国行列，最近已成为一个新兴的中等强国。韩国在广泛的重要发展议题领域发挥着重要作用，通过拓宽发展中国家与传统捐助国一同表达观点的中间地带，支持发展合作领域的自由国际秩序。韩国视官方发展援助（ODA）为其外交政策和公共外交的主要支柱之一，并努力改善其政策执行的国家架构和对外援助的质量，尽管存在一些障碍和波动。

韩国政府通过定期发布官方发展援助（ODA）推进计划，试图提高其援助项目的开发有效性，并将其ODA政策的总体方向调整到千年发展目标（MDGs）和可持续发展目标（SDGs）的全球规范范式。反映国家战略利益和人道主义目标，韩国的ODA政府机构于2015年4月选定了24个发展中国家作为目标受援国，这些国家将获得包括赠款和贷款项目在内的双边ODA总预算约70%。这一选择和集中政策是韩国战略考量下的必然结果，旨在不仅提高ODA质量，而且将ODA作为实现其国家利益和可持续发展目标（SDGs）关键议程的有效工具。

全球伙伴关系的新时代

主要捐助国经济的长期停滞阻碍了它们增加官方发展援助（ODA）规模的努力。传统捐助国——经合组织发展援助委员会（OECD DAC）成员国——在援助领域逐渐失去优势，而私营公司、民间社会组织（CSOs）和慈善基金会等新兴发展行为体则作为发展合作的替代伙伴受到关注。在国际发展格局变化带来的诸多挑战中，主要是金砖国家（BRICS）等新捐助国的出现，它们正在开展一种新的发展项目形式。金砖国家捐助者通过强调南南合作的重要性以及项目实施的互利、无附加条件和不干涉受援国内政等原则，提出了发展合作的替代性方法。所有这些变化都促使人们呼吁建立一个拥抱多个利益攸关方共同努力实现2015年后发展议程的新全球伙伴关系。在此背景下，韩国作为DAC捐助国的出现，以其在弥合全球北方和全球南方之间鸿沟方面的优势为基础，开启了新一轮的全球伙伴关系。

韩国是少数几个在相对较短时间内成功从净受援国转变为净援助国的国家之一。这一记录使其能够在2010年G20首尔峰会和2011年釜山援助有效性问题高级别论坛（HLF）等国际场合中，在制定2015年后发展议程方面发挥重要作用。特别是，在釜山主办援助有效性问题高级别论坛（HLF）使韩国能够与发展中国家分享其自身的发展经验，这引起了捐助国和受援国相当大的关注。此外，韩国通过在援助有效性向发展有效性的范式转变中发挥主导作用，最大限度地利用了釜山高级别论坛（HLF）。事实上，即将到来的2015年后发展时代将为韩国充当捐助者和受援者之间政策对话的中间人提供机会。

韩国作为中等强国调解者

韩国对外援助政策的核心在于其作为中等强国，将发展问题与其外交考量联系起来的战略利益。官方发展援助（ODA）的有效分配和在全球论坛上的积极参与，有助于韩国提升软实力，这在充当传统捐助国、发展中国家和新兴的非经合组织DAC捐助国之间的中介时非常有用。鉴于在2015年后发展时代，发展合作的行为体、维度和部门日益多样化，超出了传统的南北合作模式，将韩国定位为中等强国调解者，使其能够巩固其在弥合新老发展伙伴之间日益扩大的差距方面的桥梁作用。此外，这样的中等强国调解者将是关于如何更具战略性地利用其有限的官方发展援助（ODA）预算的最佳解决方案。事实上，韩国已成功提出了发展有效性等替代性发展规范，并通过知识共享计划（KSP）率先为发展中国家构建了最佳实践。

这种桥梁作用体现在多个层面。首先，韩国率先提出了“共同增长的首尔发展共识”，并得到了2010年G20首尔峰会上G20国家领导人的认可。与早期的“华盛顿共识”不同，“首尔发展共识”允许国家干预市场发挥更大的作用，并为G20国家和其他全球行为体实现千年发展目标（MDGs）提供了一套指导原则，并制定了实现切实成果的行动计划。其次，釜山高级别论坛（HLF）促成了多个发展利益攸关方——包括发达国家和发展中国家部长、新兴经济体、民间社会组织（CSOs）和私营部门代表——的聚集，他们签署了《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）。多方伙伴关系的重要性进一步深化了《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）对南南合作和三角合作的影响。此外，《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）标志着一个关键转折点，因为它首次建立了一个被各方接受的发展合作框架，该框架将金砖国家和南南合作者与传统捐助者一同纳入其中。釜山的遗产在韩国为建立中等强国平台MIKTA（墨西哥、印度尼西亚、韩国、土耳其和澳大利亚）以推进发展合作的外交努力中得以延续。韩国还提议在2016年担任多边组织绩效评估网络（MOPAN）主席，接替2015年的美国。通过担任多边组织绩效评估网络（MOPAN）2016年主席，韩国将在全球发展问题舞台上进一步发挥作用，该网络由19个捐助国组成，它们在评估其资助的主要多边组织的组织有效性方面拥有共同利益。

拓宽2015年后发展时代的中坚力量

中等强国外交的概念继续塑造韩国对2015年后发展议程的看法。韩国在其中发挥重要作用的釜山高级别论坛（HLF）于2012年6月底被《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）接管。韩国通过用《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）取代高级别论坛（HLF），保持了其政治影响力并维持了其桥梁作用。作为《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）指导委员会的成员之一，韩国强调发展效力和实施手段（MOIs）作为《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）为准备2015年后发展时代而制定的主要任务的必要组成部分。

《关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）确实被视为一个中立地带，韩国的发展合作框架可以与可持续发展目标（SDGs）的总体趋势保持一致。这仅仅是因为《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）强调灵活、多方参与、以行动为导向的方法，这在帮助实施2015年后发展议程方面可以发挥有益作用。它还可以作为一个全球平台，各方可以在此分享知识和专业知识——包括最佳实践，特别是关于如何与各种伙伴合作——并将这些信息纳入2015年后发展议程的讨论中。事实上，《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）将推动国际层面为加强2015年后发展议程中的合作质量和发展有效性原则而做出的努力，并在国家层面促进学习和经验分享，以实现可持续发展成果。

韩国战略性地推动《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）成为旨在实现2015年后发展时代可持续发展目标（SDGs）的主要实施机制和监测框架。与《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）一起，韩国支持“不让任何国家掉队”原则，该原则被提议作为2015年后发展议程的五项核心原则之一，以及有利于发展中国家修改共同问责制概念要求的共同但有区别的责任（CBDR）原则。此外，韩国政府正在制定与可持续发展目标（SDGs）密切相关的国家目标：全球公民教育、包容性经济增长、通过创造就业减少不平等、推广新村运动（Saemaul Undong），以及性别平等、气候变化、法治和善治等交叉问题。韩国政府继续全面参与谈判论坛，包括于2015年4月主办了联合国发展合作论坛（UNDCF）仁川高级别研讨会，该研讨会是2015年7月在亚的斯亚贝巴举行的第三次发展筹资问题国际会议的前奏。

连接全球平台以实施可持续发展目标（SDGs）

关于2015年后发展议程，更关键的问题不是可持续发展目标（SDGs）应该是什么，而是如何实施它们。鉴于联合国发展合作论坛（UNDCF）是为2015年联合国峰会做准备的全球多方利益攸关者政策论坛，它在巩固实施手段（MOIs）和监测框架进展方面具有合法性。然而，《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）和联合国发展合作论坛（UNDCF）之间巨大的重叠产生了相互竞争的发展合作全球平台，并为一些伙伴提供了寻求有利论坛的不当激励。在没有密切协商的情况下，每个平台都以不同的方式对发展中国家进行了内容重叠的全球调查，从而使它们负担了报告不同调查集的混乱。平行平台的持续存在阻碍了在2015年后发展时代充分解决当前挑战。

为避免两个全球平台之间缺乏凝聚力，《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）和联合国发展合作论坛（UNDCF）的利益攸关者需要明确各自的优势和劣势。虽然《釜山关于有效发展合作的全球伙伴关系》（GPEDC）作为经合组织（OECD）的附属机构，在以行动为导向的方法方面（特别是在其监测框架和问责机制方面）具有优势，但联合国发展合作论坛（UNDCF）作为联合国的一个正式机构，在协调两个平台以实施2015年后议程方面具有明确的联合国授权和合法性。创建一个所有人的平台应包括在比较优势的基础上建设性地整合两个平台，以巩固围绕有效实施发展合作的讨论。在这项任务上，韩国可以促进两个平台之间的合并甚至部分合作，因为它目前参与了这两个平台。在2015年后议程期间，连接这两个全球平台将是韩国在促进发展合作方面的主要战略目标之一。

未来的任务

作为DAC的新成员，韩国在国内方面仍面临一些挑战，阻碍了其充分推行中等强国发展政策。首先，它未能兑现政府承诺，即到2015年将官方发展援助（ODA）占国民总收入（GNI）的比例从2010年的0.12%提高到0.25%。2015年实际ODA规模仍约为0.17%，约合20亿美元。其次，韩国的ODA政策缺乏明确的国家愿景。《ODA白皮书》于2013年首次发布，但未能令人信服地说明韩国人民为何应与发展中国家分享部分税收。最后但同样重要的是，外交部（MOFA）和企划财政部（MOSF）之间碎片化的政策体系继续阻碍韩国提高发展有效性的努力。将赠款项目整合到外交部（MOFA）和贷款项目整合到企划财政部（MOSF）将是纠正国内碎片化和加强其在2015年后发展议程上的对外中等强国外交的基本处方之一。■

东亚研究所对政策问题不持机构立场，也与韩国政府没有任何隶属关系。其出版物中所有事实陈述和观点表达均由作者本人承担全部责任。