Diplomacia de Corea del Sur como Potencia Media en la Agenda de Desarrollo Post-2015

Taekyoon Kim es Profesor en la Escuela de Posgrado de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl en Seúl, Corea del Sur. También se desempeña como Panelista en el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), y como Consultor para la Oficina Regional de la UNESCO para Asia y el Pacífico de Educación, ubicada en Bangkok, Tailandia.

Los esfuerzos de desarrollo internacional se encuentran en una encrucijada. La era de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) está llegando a su fin en 2015, mientras que los esfuerzos globales para formar una agenda de desarrollo post-2015 están culminando ahora en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La 70ª Sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que se inauguró el 15 de septiembre de 2015, fue un punto de inflexión crítico para declarar una nueva agenda de desarrollo transformadora para los próximos quince años.

Desde 2012, los ODS se han construido a través de una serie de complejos bloques de creación de consenso llevados a cabo mediante los resultados de la conferencia Rio+20, el Panel de Alto Nivel sobre la Agenda de Desarrollo Post-2015, el Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible y el Foro de Cooperación para el Desarrollo de la ONU (UNDCF). Los ODS presentan tres elementos de la agenda de desarrollo post-2015: “multidimensionalidad” que abarca el crecimiento económico inclusivo, el desarrollo social y el desarrollo sostenible; “multisectorialidad” que invita a actores no estatales a la arena junto con los gobiernos; y “universalidad” que implica que los ODS deben aplicarse a todas las naciones utilizando el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas (CBDR). Corea del Sur ocupa un importante punto intermedio como país en desarrollo que se ha transformado de receptor de ayuda a donante de ayuda. Puede aportar ideas al proceso de desarrollo global que aborden cómo los países pueden reformarse, crecer y capitalizar mejor los flujos de ayuda previstos en los ODS.

Corea del Sur, que recientemente se unió al club de donantes a través de su membresía en el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE en 2010, ha emergido como una nueva potencia media. Desempeñando un papel significativo en una amplia gama de importantes áreas temáticas de desarrollo, Corea del Sur apoya el orden internacional liberal en el campo de la cooperación para el desarrollo al ampliar el terreno común donde los países en desarrollo proyectan sus propias opiniones junto con las de los donantes tradicionales. Corea del Sur considera la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) como uno de los pilares principales de su política exterior y diplomacia pública, y ha trabajado para mejorar su arquitectura nacional de implementación de políticas y la calidad de la ayuda exterior, a pesar de algunos obstáculos y oscilaciones.

Mediante la publicación periódica de Planes de Avance para la AOD, el gobierno de Corea del Sur ha intentado mejorar la efectividad del desarrollo de sus proyectos de ayuda y ajustar su dirección general de las políticas de AOD a los paradigmas normativos globales de los ODM y los ODS. Reflejando intereses nacionales estratégicos y objetivos humanitarios, las agencias gubernamentales de AOD de Corea seleccionaron en abril de 2015 a 24 países en desarrollo como receptores objetivo que recibirán aproximadamente el 70% del presupuesto total de AOD bilateral, incluidos proyectos basados en donaciones y préstamos. Esta política de selección y concentración es un resultado lógico de la consideración estratégica de Corea del Sur no solo para mejorar la calidad de la AOD, sino también para utilizar la AOD como una herramienta eficaz para satisfacer sus intereses nacionales y las agendas clave de los ODS.

Una Nueva Era de Asociación Global

El prolongado estancamiento económico en los principales países donantes ha obstaculizado sus esfuerzos para aumentar el volumen de AOD. Los donantes tradicionales —miembros del CAD de la OCDE— han ido perdiendo terreno gradualmente en la industria de la ayuda, mientras que nuevos actores del desarrollo como empresas privadas, organizaciones de la sociedad civil (OSC) y fundaciones filantrópicas han sido puestos de relieve como socios alternativos para la cooperación al desarrollo. Entre los muchos desafíos que surgen del cambiante panorama del desarrollo internacional se encuentra la aparición de nuevos donantes, principalmente los BRICS, que llevan a cabo una nueva formalidad de proyectos de desarrollo. Los donantes BRICS abordan el enfoque alternativo de la cooperación al desarrollo destacando la importancia de la cooperación Sur-Sur y el intercambio de beneficios mutuos, sin condiciones y sin intervención en la política interna de los países receptores como principios principales de implementación de sus proyectos. Todos estos cambios han impulsado llamados a una nueva asociación global que abarque a múltiples partes interesadas que trabajen juntas en la agenda de desarrollo post-2015. En este contexto, el debut de Corea del Sur como donante del CAD ha impulsado una nueva ronda de asociaciones globales sobre la base de las fortalezas propias del país para tender un puente entre el Norte y el Sur Global.

Corea del Sur es uno de los pocos países que han logrado la transición de receptor neto de ayuda a donante neto de ayuda en un período de tiempo relativamente corto. Este historial le permite desempeñar un papel importante en el establecimiento de una agenda de desarrollo post-2015 en foros internacionales como la Cumbre del G20 de Seúl de 2010 y el Foro de Alto Nivel (FAN) de Busan sobre Eficacia de la Ayuda de 2011. En particular, al albergar el FAN en Busan, Corea del Sur compartió su propia experiencia de desarrollo con los países en desarrollo, lo que atrajo una considerable atención tanto de los países donantes como de los receptores de ayuda. Además, Corea del Sur aprovechó al máximo el FAN de Busan tomando la iniciativa de cambiar el paradigma de desarrollo de la eficacia de la ayuda a la efectividad del desarrollo. De hecho, la próxima era de desarrollo post-2015 servirá como una oportunidad para que Corea del Sur actúe como intermediario facilitando diálogos políticos entre donantes y receptores.

Corea del Sur como Mediador de Potencia Media

En el centro de la política de ayuda exterior de Corea del Sur se encuentra su interés estratégico en vincular los temas de desarrollo con su deliberación diplomática como potencia media. El desembolso efectivo de la AOD y la participación proactiva en foros globales pueden ayudar a Corea del Sur a proyectar poder blando, lo cual es útil para servir como intermediario para donantes tradicionales, países en desarrollo y nuevos donantes emergentes no pertenecientes al CAD de la OCDE. Dado que los actores, las dimensiones y los sectores de la cooperación al desarrollo se están diversificando cada vez más más allá de la forma tradicional de cooperación Norte-Sur en la era de desarrollo post-2015, la identificación de Corea del Sur como mediador de potencia media le permite consolidar su papel de puente para llenar el vacío dejado por las crecientes brechas entre socios de desarrollo antiguos y nuevos. Además, dicho mediador de potencia media sería la solución óptima de cómo utilizar su escala limitada de presupuestos de AOD de manera más estratégica. De hecho, Corea del Sur ha propuesto con éxito normas de desarrollo alternativas como la efectividad del desarrollo, y ha tomado la iniciativa en la construcción de sus mejores prácticas para países en desarrollo a través del Programa de Intercambio de Conocimientos (KSP).

Este papel de puente se ha presentado en múltiples niveles. En primer lugar, Corea del Sur tomó la iniciativa de declarar el Consenso de Seúl para el Crecimiento Compartido, que fue respaldado por los líderes de las naciones del G20 en la Cumbre del G20 de Seúl de 2010. En contraste con el anterior Consenso de Washington, el Consenso de Seúl permitió un mayor papel de la intervención estatal en el mercado y proporcionó un conjunto de principios que guían a los países del G20 y a otros actores globales para lograr los ODM, con planes de acción para la entrega de resultados tangibles. En segundo lugar, el FAN de Busan culminó en la reunión de múltiples partes interesadas del desarrollo —incluidos ministros de naciones desarrolladas y en desarrollo, economías emergentes, OSC y representantes del sector privado— que se convirtieron en signatarios de la Asociación Global de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (GPEDC). La importancia de las asociaciones multisectoriales profundizó aún más la influencia de la GPEDC en la cooperación Sur-Sur y triangular. Además, la GPEDC marcó un punto de inflexión crítico en el sentido de que esta asociación estableció por primera vez un marco acordado para la cooperación al desarrollo que abarcó a los BRICS y a los cooperadores Sur-Sur junto con los donantes tradicionales. Los legados de Busan siguen vivos en el intento diplomático de Seúl de forjar MIKTA (México, Indonesia, Corea del Sur, Turquía y Australia) como una plataforma de potencia media que promueva la cooperación al desarrollo. Corea del Sur también se ofreció a presidir la Red de Evaluación del Desempeño de las Organizaciones Multilaterales (MOPAN) en 2016, asumiendo la Presidencia de MOPAN de 2015 (EE. UU.). Corea del Sur se afirmará aún más en el escenario mundial en temas de desarrollo al asumir la Presidencia de MOPAN en 2016, que es una red de 19 países donantes con un interés común en evaluar la efectividad organizacional de las principales organizaciones multilaterales que financian.

Ampliando el Terreno Común para la Era de Desarrollo Post-2015

El concepto de diplomacia de potencia media continúa dando forma a las perspectivas de Corea del Sur sobre la agenda de desarrollo post-2015. El FAN de Busan, en el que Corea del Sur tuvo un gran interés, fue asumido por la GPEDC a finales de junio de 2012. Corea del Sur conservó su influencia política y mantuvo su papel de puente al reemplazar el FAN por la GPEDC. Como uno de los miembros del Comité Directivo de la GPEDC, Corea del Sur enfatiza la importancia duradera de la eficacia del desarrollo y los medios de implementación (MOI) como los componentes esenciales de la misión principal de la GPEDC en la preparación para la era de desarrollo post-2015.

La Asociación Mundial para la Cooperación Eficaz al Desarrollo es, en efecto, percibida como un punto intermedio donde el marco de cooperación al desarrollo de Corea del Sur puede alinearse con la tendencia general de los ODS. Esto se debe simplemente a que la GPEDC subraya enfoques flexibles, multiactor y orientados a la acción, que pueden desempeñar un papel útil para ayudar a implementar la agenda de desarrollo post-2015. También puede servir como una plataforma global donde los actores se unen para compartir conocimientos y experiencia —incluidas las mejores prácticas, particularmente en relación con cómo trabajar con una variedad de socios— y aportar esta información a las discusiones de desarrollo post-2015. De hecho, la GPEDC impulsará los esfuerzos a nivel internacional para mejorar la calidad de los principios de cooperación y eficacia del desarrollo en la agenda de desarrollo post-2015, y a nivel de país para fomentar el aprendizaje y el intercambio de experiencias en la consecución de resultados de desarrollo sostenible.

Corea del Sur promueve estratégicamente la GPEDC como una parte importante de los mecanismos de implementación y los marcos de seguimiento, diseñados para lograr los ODS en la era de desarrollo post-2015. Junto con la GPEDC, Corea del Sur apoya el principio de “no dejar a ningún país atrás”, propuesto como el primero de los cinco principios fundamentales para la agenda de desarrollo post-2015, así como el principio CBDR, adaptado a favor de las demandas de los países en desarrollo para modificar el concepto de responsabilidad mutua. Además, el gobierno coreano pone en marcha sus propios objetivos nacionales estrechamente vinculados con los ODS: educación para la ciudadanía global, crecimiento económico inclusivo y reducción de la desigualdad a través de la creación de empleo, la expansión del Saemaul Undong (Nuevo Movimiento de Aldeas) y cuestiones transversales como la igualdad de género, el cambio climático, el estado de derecho y la buena gobernanza. El gobierno coreano continúa participando plenamente en los foros de negociación, incluso organizando el Simposio de Alto Nivel de Incheon del UNDCF en abril de 2015, que incluyó la preparación para la Tercera Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo en Addis Abeba en julio de 2015.

Conectando Plataformas Globales para la Implementación de los ODS

La pregunta más crítica sobre la agenda de desarrollo post-2015 no es qué deberían ser los ODS, sino cómo se pueden implementar. Dado que el UNDCF es un foro político global multisectorial en preparación para la Cumbre de las Naciones Unidas de 2015, tiene legitimidad para construir bloques a partir del progreso de los MOI y los marcos de seguimiento. Sin embargo, la gran superposición entre la GPEDC y el UNDCF genera plataformas globales competidoras para la cooperación al desarrollo y proporciona a algunos socios incentivos perversos para la elección de foros. Sin una consulta cercana, cada plataforma ha realizado encuestas globales a países en desarrollo con contenidos superpuestos pero de diferentes maneras, lo que les impone la carga de informar sobre diferentes conjuntos de encuestas con confusión. La continuación de plataformas paralelas obstaculiza que los desafíos actuales se aborden adecuadamente en la era de desarrollo post-2015.

Para evitar una falta de cohesión entre las dos plataformas globales, las partes interesadas en la GPEDC y el UNDCF deben delimitar sus diferentes fortalezas y debilidades. Mientras que la GPEDC, como hija de la OCDE, es fuerte en enfoques orientados a la acción (particularmente en relación con sus marcos de seguimiento y mecanismos de rendición de cuentas), el UNDCF, como órgano oficial de la ONU, tiene una legitimidad genuina con un mandato claro de la ONU para coordinar ambas plataformas hacia la implementación de la agenda post-2015. La creación de una plataforma para todos debería incluir una integración constructiva de ambas plataformas sobre la base de fortalezas comparativas para consolidar las discusiones en torno a la implementación efectiva de la cooperación al desarrollo. Con respecto a esta misión, Corea del Sur puede promover la fusión o incluso la colaboración parcial entre las dos plataformas, dado que actualmente participa en ambas. Durante el período de la agenda post-2015, la conexión de las dos plataformas globales será uno de los principales objetivos estratégicos de Corea del Sur para impulsar la cooperación al desarrollo.

Las Tareas Pendientes

Como recién llegado al CAD, Corea del Sur todavía enfrenta varios desafíos en el frente interno que obstaculizan su plena búsqueda de políticas de desarrollo de potencia media. En primer lugar, no cumplió su promesa de que el gobierno aumentaría el volumen de AOD del 0,12 por ciento del ingreso nacional bruto en 2010 al 0,25 por ciento para 2015. El volumen real de AOD en 2015 se mantiene en torno al 0,17 por ciento, aproximadamente equivalente a 2 mil millones de USD. En segundo lugar, no existe una visión nacional clara para la política de AOD de Corea. El Libro Blanco de la AOD, publicado por primera vez en 2013, no logra presentar un argumento convincente de por qué el pueblo coreano debería compartir una parte de sus impuestos con los países en desarrollo. Por último, pero no menos importante, la estructura fragmentada de su aparato de políticas entre el Ministerio de Asuntos Exteriores (MOFA) y el Ministerio de Estrategia y Finanzas (MOSF) continúa obstaculizando los esfuerzos de Corea del Sur para mejorar la efectividad del desarrollo. La integración de los proyectos de donación bajo el MOFA y los proyectos de préstamo bajo el MOFA será una de las prescripciones fundamentales para rectificar su fragmentación interna y fortalecer su diplomacia externa de potencia media en la agenda de desarrollo post-2015. ■

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