Дипломатия Южной Кореи как страны со средним уровнем развития в контексте повестки дня в области развития на период после 2015 года

Тхэкюун Ким является профессором Высшей школы международных исследований Сеульского национального университета в Сеуле, Южная Корея. Он также является членом Группы экспертов Совета по правам человека ООН и Управления Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ), а также консультантом Регионального бюро ЮНЕСКО по вопросам образования в Азиатско-Тихоокеанском регионе, расположенного в Бангкоке, Таиланд.

Международные усилия в области развития находятся на перепутье. Эпоха Целей развития тысячелетия (ЦРТ) подходит к концу в 2015 году, в то время как глобальные усилия по формированию повестки дня в области развития на период после 2015 года в настоящее время завершаются разработкой Целей устойчивого развития (ЦУР). 70-я сессия Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, открывшаяся 15 сентября 2015 года, стала критическим моментом для провозглашения новой трансформационной повестки дня в области развития на следующие пятнадцать лет.

С 2012 года ЦУР формировались посредством ряда сложных процессов выработки консенсуса, предпринятых по итогам конференции Рио+20, Группы высокого уровня по повестке дня в области развития на период после 2015 года, Политического форума высокого уровня по устойчивому развитию и Форума по вопросам сотрудничества в целях развития (ФСЦР) ООН. ЦУР включают три элемента повестки дня в области развития на период после 2015 года: «многомерность», охватывающую инклюзивный экономический рост, социальное развитие и устойчивое развитие; «многосторонность», приглашающую негосударственных субъектов наряду с правительствами; и «универсальность», подразумевающую, что ЦУР должны применяться ко всем странам на основе принципа общей, но дифференцированной ответственности (ОБДР). Южная Корея занимает важную промежуточную позицию как развивающаяся страна, которая превратилась из получателя помощи в донора помощи. Она может внести свой вклад в глобальный процесс развития, демонстрируя, как страны могут реформироваться, расти и наилучшим образом использовать потоки помощи, предусмотренные ЦУР.

Южная Корея, недавно присоединившаяся к клубу доноров, войдя в Комитет содействия развитию (КСР) ОЭСР в 2010 году, стала новой страной со средним уровнем развития. Играя значительную роль в широком спектре важных областей развития, Южная Корея поддерживает либеральный международный порядок в области сотрудничества в целях развития, расширяя сферу для развивающихся стран, чтобы они могли высказывать свои взгляды наряду с традиционными донорами. Южная Корея рассматривает официальную помощь в целях развития (ОПР) как один из основных столпов своей внешней политики и публичной дипломатии и работает над улучшением своей национальной архитектуры реализации политики и качества внешней помощи, несмотря на некоторые препятствия и колебания.

Регулярно публикуя Планы развития ОПР, правительство Южной Кореи стремилось повысить эффективность своих проектов помощи в целях развития и согласовать общее направление своей политики ОПР с глобальными нормативными парадигмами ЦРТ и ЦУР. Отражая стратегические национальные интересы и гуманитарные цели, правительственные учреждения Южной Кореи, занимающиеся ОПР, в апреле 2015 года выбрали 24 развивающиеся страны в качестве целевых получателей, которые получат около 70% общего бюджета двусторонней ОПР, включая грантовые и кредитные проекты. Эта политика выбора и концентрации является логическим следствием стратегических соображений Южной Кореи, направленных не только на повышение качества ОПР, но и на использование ОПР в качестве эффективного инструмента для достижения национальных интересов и ключевых задач ЦУР.

Новая эра глобального партнерства

Затяжная экономическая стагнация в ведущих странах-донорах препятствовала их усилиям по увеличению объема ОПР. Традиционные доноры — члены КСР ОЭСР — постепенно теряли позиции в сфере помощи, в то время как новые субъекты развития, такие как частные фирмы, организации гражданского общества (ОГО) и филантропические фонды, привлекали внимание как альтернативные партнеры для сотрудничества в целях развития. Среди многочисленных проблем, возникающих в связи с меняющимся ландшафтом международного развития, выделяется появление новых доноров, в основном БРИКС, которые реализуют новую форму проектов развития. Доноры БРИКС предлагают альтернативный подход к сотрудничеству в целях развития, подчеркивая важность сотрудничества Юг-Юг и обмена взаимной выгодой, без каких-либо условий и невмешательства во внутреннюю политику стран-получателей в качестве основных принципов реализации своих проектов. Все эти изменения вызвали призывы к новому глобальному партнерству, которое объединит множество заинтересованных сторон, работающих вместе над повесткой дня в области развития на период после 2015 года. В этом контексте появление Южной Кореи в качестве донора КСР стимулировало новый раунд глобальных партнерств на основе сильных сторон страны в преодолении разрыва между Глобальным Севером и Глобальным Югом.

Южная Корея — одна из немногих стран, успешно перешедших от статуса чистого получателя помощи к статусу чистого донора помощи за относительно короткий период времени. Этот опыт позволяет ей играть важную роль в формировании повестки дня в области развития на период после 2015 года на международных форумах, таких как Саммит G20 в Сеуле в 2010 году и Форум высокого уровня по повышению эффективности помощи (ФВУП) в Пусане в 2011 году. В частности, проведение ФВУП в Пусане позволило Южной Корее поделиться своим опытом развития с развивающимися странами, что привлекло значительное внимание как стран-доноров, так и стран-получателей помощи. Кроме того, Южная Корея максимально использовала ФВУП в Пусане, взяв на себя инициативу по смещению парадигмы развития от эффективности помощи к эффективности развития. Действительно, предстоящая эпоха развития после 2015 года послужит возможностью для Южной Кореи выступить в качестве посредника, способствующего диалогу по вопросам политики между донорами и получателями.

Южная Корея как посредник со средним уровнем развития

В центре политики Южной Кореи в области внешней помощи лежит ее стратегический интерес к увязке вопросов развития с дипломатическими переговорами в качестве страны со средним уровнем развития. Эффективное распределение ОПР и активное участие в глобальных форумах могут помочь Южной Корее проецировать «мягкую силу», что полезно при выполнении роли посредника для традиционных доноров, развивающихся стран и новых доноров, не входящих в КСР ОЭСР. Учитывая, что субъекты, измерения и секторы сотрудничества в целях развития становятся все более разнообразными, выходя за рамки традиционного сотрудничества Север-Юг в эпоху развития после 2015 года, идентификация Южной Кореи как посредника со средним уровнем развития позволяет ей укрепить свою роль связующего звена в заполнении вакуума, оставленного растущими разрывами между старыми и новыми партнерами по развитию. Кроме того, такой посредник со средним уровнем развития стал бы оптимальным решением для более стратегического использования ограниченных бюджетов ОПР. Действительно, Южная Корея успешно предложила альтернативные нормы развития, такие как эффективность развития, и взяла на себя инициативу по созданию основы из лучших практик для развивающихся стран в рамках Программы обмена знаниями (ПОЗ).

Эта связующая роль была представлена на нескольких уровнях. Прежде всего, Южная Корея выступила инициатором принятия Сеульского консенсуса в области развития для общего роста, который был одобрен лидерами стран G20 на Саммите G20 в Сеуле в 2010 году. В отличие от предыдущего Вашингтонского консенсуса, Сеульский консенсус в области развития допускал более значимую роль государственного вмешательства в рынок и предусматривал набор принципов, которыми должны руководствоваться страны G20 и другие глобальные субъекты для достижения ЦРТ, с планами действий по достижению ощутимых результатов. Во-вторых, Форум высокого уровня в Пусане завершился сбором множества заинтересованных сторон в области развития — включая министров развитых и развивающихся стран, стран с формирующейся экономикой, ОГО и представителей частного сектора — которые стали подписантами Пусанского глобального партнерства по эффективному сотрудничеству в целях развития (ГПЭСР). Значение многосторонних партнерств еще больше усилило влияние ГПЭСР на сотрудничество Юг-Юг и трехстороннее сотрудничество. Более того, ГПЭСР ознаменовал критический поворотный момент в том смысле, что это партнерство впервые установило согласованную основу для сотрудничества в целях развития, которая объединила БРИКС и субъектов сотрудничества Юг-Юг вместе с традиционными донорами. Наследие Пусана остается живым в дипломатических усилиях Сеула по созданию МИКTA (Мексика, Индонезия, Южная Корея, Турция и Австралия) как платформы стран со средним уровнем развития, которая способствует сотрудничеству в целях развития. Южная Корея также предложила председательствовать в Сети оценки эффективности многосторонних организаций (MOPAN) в 2016 году, приняв председательство в MOPAN (США) в 2015 году. Южная Корея будет еще больше утверждать себя на мировой арене по вопросам развития, заняв пост председателя MOPAN в 2016 году, которая представляет собой сеть из 19 стран-доноров, заинтересованных в оценке организационной эффективности основных многосторонних организаций, которые они финансируют.

Расширение сферы для эпохи развития после 2015 года

Концепция дипломатии стран со средним уровнем развития продолжает формировать взгляды Южной Кореи на повестку дня в области развития на период после 2015 года. Форум высокого уровня в Пусане, в котором Южная Корея играла значительную роль, был передан ГПЭСР в конце июня 2012 года. Южная Корея сохранила свое политическое влияние и продолжила свою связующую роль, заменив ФВУП на ГПЭСР. Являясь одним из членов Руководящего комитета ГПЭСР, Южная Корея подчеркивает неизменную важность эффективности развития и средств осуществления (СО) как неотъемлемых компонентов основной миссии ГПЭСР при подготовке к эпохе развития после 2015 года.

Глобальное партнерство по эффективному сотрудничеству в целях развития действительно воспринимается как общая платформа, где рамки сотрудничества Южной Кореи в целях развития могут быть согласованы с общей тенденцией ЦУР. Это просто потому, что ГПЭСР подчеркивает гибкие, многосторонние, ориентированные на действия подходы, которые могут сыграть полезную роль в реализации повестки дня в области развития на период после 2015 года. Оно также может служить глобальной платформой, где заинтересованные стороны собираются для обмена знаниями и опытом — включая лучшие практики, особенно в отношении того, как работать с различными партнерами — и переносят эту информацию в дискуссии по повестке дня в области развития на период после 2015 года. Действительно, ГПЭСР будет стимулировать усилия на международном уровне по повышению качества сотрудничества и принципов эффективности развития в повестке дня в области развития на период после 2015 года, а на страновом уровне — способствовать обучению и обмену опытом в достижении результатов устойчивого развития.

Южная Корея стратегически продвигает ГПЭСР как важную часть механизмов реализации и систем мониторинга, предназначенных для достижения ЦУР в эпоху развития после 2015 года. Наряду с ГПЭСР, Южная Корея поддерживает принцип «не оставлять никого позади», предложенный как первый из пяти основных принципов повестки дня в области развития на период после 2015 года, а также принцип ОБДР, адаптированный в пользу требований развивающихся стран по изменению концепции взаимной подотчетности. Кроме того, корейское правительство устанавливает свои собственные национальные цели, тесно связанные с ЦУР: образование в духе глобальной гражданственности, инклюзивный экономический рост и сокращение неравенства посредством создания рабочих мест, расширения движения Семаыль Ундон (Новое сельское движение) и решения сквозных вопросов, таких как гендерное равенство, изменение климата, верховенство права и надлежащее управление. Корейское правительство продолжает полностью участвовать в переговорных форумах, в том числе путем проведения Симпозиума высокого уровня по вопросам сотрудничества в целях развития ООН в Инчхоне в апреле 2015 года, который предшествовал Третьей международной конференции по финансированию развития в Аддис-Абебе в июле 2015 года.

Связывание глобальных платформ для реализации ЦУР

Более важный вопрос, касающийся повестки дня в области развития на период после 2015 года, заключается не в том, какими должны быть ЦУР, а в том, как они могут быть реализованы. Учитывая, что ФСЦР является глобальным многосторонним форумом по выработке политики в рамках подготовки к Саммиту ООН 2015 года, он имеет легитимность в построении основ, основанных на прогрессе СО и системах мониторинга. Тем не менее, огромное совпадение между ГПЭСР и ФСЦР создает конкурирующие глобальные платформы для сотрудничества в целях развития и предоставляет некоторым партнерам извращенные стимулы для выбора форума. Без тесного консультации каждая платформа проводила глобальные опросы развивающихся стран с пересекающимся содержанием, но по-разному, тем самым обременяя их необходимостью сообщать о различных наборах данных с путаницей. Продолжение параллельных платформ препятствует достаточному решению текущих проблем в эпоху развития после 2015 года.

Чтобы избежать отсутствия согласованности между двумя глобальными платформами, заинтересованные стороны в ГПЭСР и ФСЦР должны определить свои различные сильные и слабые стороны. В то время как ГПЭСР, как детище ОЭСР, силен в ориентированных на действия подходах (особенно в отношении своих систем мониторинга и механизмов подотчетности), ФСЦР, как официальный орган ООН, обладает подлинной легитимностью с четким мандатом ООН по координации обеих платформ для реализации повестки дня на период после 2015 года. Создание единой платформы для всех должно включать конструктивную интеграцию обеих платформ на основе сравнительных преимуществ для консолидации дискуссий вокруг эффективной реализации сотрудничества в целях развития. В связи с этой миссией Южная Корея может способствовать слиянию или даже частичному сотрудничеству между двумя платформами, учитывая, что она в настоящее время участвует в обеих платформах. В период действия повестки дня на период после 2015 года связь двух глобальных платформ будет одной из основных стратегических целей Южной Кореи по наращиванию сотрудничества в целях развития.

Предстоящие задачи

Будучи новичком в КСР, Южная Корея по-прежнему сталкивается с рядом проблем на внутреннем фронте, которые препятствуют полному осуществлению ее политики развития как страны со средним уровнем развития. Во-первых, она не выполнила свое обещание увеличить объем ОПР с 0,12 процента валового национального дохода в 2010 году до 0,25 процента к 2015 году. Фактический объем ОПР в 2015 году остается на уровне около 0,17 процента, что примерно эквивалентно 2 миллиардам долларов США. Во-вторых, отсутствует четкое национальное видение политики ОПР Кореи. Белая книга по ОПР, впервые опубликованная в 2013 году, не может убедительно обосновать, почему корейский народ должен делиться частью своих налогов с развивающимися странами. И последнее, но не менее важное: фрагментированная структура ее аппарата политики между Министерством иностранных дел (МИД) и Министерством стратегии и финансов (МСФ) продолжает препятствовать усилиям Южной Кореи по повышению эффективности развития. Интеграция грантовых проектов под эгидой МИД и кредитных проектов под эгидой МСФ станет одним из фундаментальных предписаний для исправления ее внутренней фрагментации и укрепления ее внешней дипломатии как страны со средним уровнем развития в рамках повестки дня в области развития на период после 2015 года. ■

Институт Восточной Азии не занимает институциональной позиции по вопросам политики и не имеет отношения к правительству Кореи. Все изложенные факты и выраженные мнения в его публикациях являются исключительной ответственностью автора или авторов.