South Korea’s Middle-Power Diplomacy on the Post-2015 Development Agenda

Taekyoon Kimは、韓国ソウルにあるソウル大学国際大学院の教授です。また、国連人権理事会および国連人権高等弁務官事務所（OHCHR）のパネリスト、タイ・バンコクにあるユネスコ・アジア太平洋地域教育局のコンサルタントも務めています。

国際開発の取り組みは岐路に立っています。ミレニアム開発目標（MDGs）の時代は2015年に終焉を迎え、ポスト2015年開発アジェンダ形成に向けた世界的努力は、持続可能な開発目標（SDGs）へと集約されつつあります。2015年9月15日に開会された第70回国連総会は、今後15年間の新たな変革的開発アジェンダを宣言するための重要な転換点となりました。

2012年以降、SDGsは、リオ+20会議の成果、ポスト2015年開発アジェンダに関するハイレベルパネル、持続可能な開発に関するハイレベル政治フォーラム、国連開発協力フォーラム（UNDCF）などを通じて行われた一連の複雑なコンセンサス形成プロセスを経て構築されてきました。SDGsは、ポスト2015年開発アジェンダの3つの要素、「包摂的な経済成長、社会開発、持続可能な開発を網羅する多次元性」、「政府とともに非国家アクターを分野に招き入れるマルチステークホルダー主義」、「共通だが差異ある責任（CBDR）の原則を用いてSDGsをすべての国に適用することを意味する普遍性」を特徴としています。韓国は、援助受給国から援助供与国へと自らを転換させた開発途上国として、重要な中間的立場を占めています。SDGsの下で構想されている援助の流れをいかに改革し、成長させ、最大限に活用できるかという開発プロセスに洞察を提供できます。

2010年にOECD開発援助委員会（DAC）に加盟し、最近になってドナー・クラブに加わった韓国は、新たな中堅国として台頭しました。韓国は、開発協力分野における広範な重要課題において重要な役割を果たしており、伝統的なドナーの見解とともに開発途上国自身の見解を提示する中間地帯を拡大することにより、開発協力分野における自由主義的な国際秩序を支持しています。韓国は政府開発援助（ODA）を外交政策と広報外交の主要な柱の一つとみなし、いくつかの障害や変動にもかかわらず、政策実施の国家的枠組みと外国援助の質を向上させるために努力してきました。

韓国政府は、ODAに関する進捗計画を定期的に発行することにより、援助プロジェクトの開発効果を高め、MDGsおよびSDGsの世界的な規範的パラダイムにODA政策の全体的な方向性を調整しようと試みてきました。戦略的な国益と人道的な目標を反映し、韓国のODA政府機関は2015年4月に24の開発途上国を対象国として選定し、これらには贈与および融資プロジェクトを含む総二国間ODA予算の約70％が配分される予定です。この選定・集中政策は、ODAの質を向上させるだけでなく、国益とSDGsの主要なアジェンダを満たすための効果的な手段としてODAを活用するという韓国の戦略的考慮から論理的に導き出されたものです。

A New Era of Global Partnership

主要な援助供与国の長期にわたる経済停滞は、ODAの増額努力を妨げてきました。OECD DAC加盟国といった伝統的なドナーは、援助業界で徐々にその地位を失いつつある一方、民間企業、市民社会組織（CSO）、慈善財団などの新たな開発アクターが、開発協力の代替的パートナーとして注目を集めています。国際開発の変容する状況から生じる多くの課題の中でも、主にBRICS諸国といった新たなドナーの出現は、開発プロジェクトの新たな形式を推進しています。BRICSドナーは、南南協力の重要性を強調し、相互利益、無条件、および受入国の国内政治への不干渉をプロジェクト実施の主要原則として掲げることで、開発協力への代替的アプローチを提示しています。これらの変化すべてが、ポスト2015年開発アジェンダにおいて協力して取り組む複数のステークホルダーを包含する新たな世界的パートナーシップへの呼びかけを促しています。このような文脈において、DACドナーとしての韓国のデビューは、同国が持つグローバル・ノースとグローバル・サウスの間の隔たりを埋めるという強みに基づいた、新たな世界的パートナーシップのラウンドを刺激しました。

韓国は、比較的短期間で純粋な援助受給国から純粋な援助供与国へと移行することに成功した数少ない国の一つです。この実績により、2010年のG20ソウル・サミットや2011年の第2回釜山ハイレベルフォーラム（HLF）といった国際フォーラムで、ポスト2015年開発アジェンダを確立する上で重要な役割を果たすことができます。特に、釜山でのHLFの開催は、韓国が自国の開発経験を開発途上国と共有することを可能にし、援助供与国と援助受給国の両方から多大な関心を集めました。また、韓国は釜山HLFを最大限に活用し、援助効果から開発効果へと開発パラダイムを転換させる主導権を握りました。実際、今後のポスト2015年開発時代は、韓国がドナーと受給国との間の政策対話を促進する仲介者としての機会を提供するでしょう。

South Korea as a Middle-Power Mediator

韓国の外国援助政策の中心には、中堅国としての外交的検討と開発問題を結びつけるという戦略的利益があります。ODAの効果的な配分とグローバルフォーラムへの積極的な参加は、伝統的なドナー、開発途上国、および新たに台頭する非OECD DACドナーとの間の仲介者としての役割を果たす上で有用なソフトパワーを韓国が発揮するのに役立ちます。ポスト2015年開発時代において、開発協力の主体、次元、分野が伝統的な南北協力の枠を超えてますます多様化していることを考えると、中堅国仲介者としての韓国のアイデンティティは、旧来のパートナーと新たなパートナーとの間の広がるギャップによって生じた空白を埋めるという、その架け橋としての役割を強化することを可能にします。また、そのような中堅国仲介者は、限られた規模のODA予算をより戦略的に活用する方法に対する最適な解決策となるでしょう。実際、韓国は開発効果といった代替的な開発規範を成功裏に提案し、知識共有プログラム（KSP）を通じて開発途上国のためのベストプラクティスの構築ブロックを積み重ねる上で主導的な役割を果たしてきました。

この架け橋としての役割は、複数のレベルで提示されてきました。まず、韓国は2010年のG20ソウル・サミットでG20諸国の首脳によって採択された「持続可能な成長のためのソウル開発コンセンサス」の宣言を主導しました。古いワシントン・コンセンサスとは異なり、ソウル開発コンセンサスは市場への国家介入により大きな役割を認め、G20諸国およびその他のグローバル・アクターがMDGsを達成するための指針となる原則と、具体的な成果を達成するための行動計画を提供しました。第二に、釜山HLFは、先進国および開発途上国の閣僚、新興経済国、CSO、民間セクター代表者を含む複数の開発ステークホルダーが集まり、効果的な開発協力のための釜山グローバル・パートナーシップ（GPEDC）の署名者となった集会を頂点としました。マルチステークホルダー・パートナーシップの重要性は、GPEDCの南南協力および三角協力に対する影響力をさらに深めました。さらに、GPEDCは、このパートナーシップが初めて、BRICS諸国および南南協力国を伝統的なドナーとともに包含する開発協力のための合意された枠組みを確立したという点で、重要な転換点となりました。釜山の遺産は、中堅国プラットフォームとして開発協力を推進するMIKTA（メキシコ、インドネシア、韓国、トルコ、オーストラリア）を形成しようとするソウルの外交努力の中で生き続けています。韓国はまた、2015年のMOPAN議長国（米国）を引き継ぎ、2016年の多国間組織パフォーマンス評価ネットワーク（MOPAN）の議長国を務めることを申し出ました。韓国は、主要な多国間組織の組織的有効性を評価することに共通の関心を持つ19のドナー国からなるネットワークであるMOPANの2016年の議長国を務めることで、開発問題に関するグローバル・ステージでさらに自己主張していくでしょう。

Broadening the Middle Ground for the Post-2015 Development Era

中堅国外交の概念は、韓国のポスト2015年開発アジェンダに対する見方に引き続き影響を与えています。韓国が大きな利害を持っていた釜山HLFは、2012年6月末にGPEDCに引き継がれました。韓国は、HLFをGPEDCに置き換えることで、政治的影響力を維持し、その架け橋としての役割を継続しました。GPEDC運営委員会のメンバーとして、韓国は、ポスト2015年開発時代に備えるGPEDCの主要な使命の不可欠な要素として、開発効果と実施手段（MOIs）の永続的な重要性を強調しています。

効果的な開発協力のためのグローバル・パートナーシップ（GPEDC）は、まさに韓国の開発協力の枠組みがSDGsの全体的な動向と整合させられる中間地帯として認識されています。これは、GPEDCが柔軟で、マルチステークホルダー的で、行動志向のアプローチを強調しており、ポスト2015年開発アジェンダの実施を支援する上で有用な役割を果たすことができるからです。また、アクターが集まって知識や専門知識、特に多様なパートナーとの協力方法に関するベストプラクティスを共有し、その情報をポスト2015年開発議論に持ち込むためのグローバル・プラットフォームとしても機能します。実際、GPEDCは、ポスト2015年開発アジェンダにおける協力の質と開発効果の原則を強化するための国際レベルでの努力を推進し、国レベルでは持続可能な開発成果の達成における学習と経験共有を促進するでしょう。

韓国は、ポスト2015年開発時代におけるSDGs達成のために設計された実施メカニズムと監視フレームワークの主要部分として、GPEDCを戦略的に推進しています。GPEDCとともに、韓国は、ポスト2015年開発アジェンダの5つのコア原則の最初として提案された「いかなる国も取り残さない」原則、および開発途上国の相互説明責任の概念の修正要求に合わせたCBDR原則を支持しています。さらに、韓国政府は、グローバル・シティズンシップ教育、包摂的な経済成長、雇用創出を通じた不平等の削減、セマウル運動（新しい村運動）の拡大、ジェンダー平等、気候変動、法の支配、グーガバナンスといった横断的な課題など、SDGsに密接に関連する独自の国家目標を設定しています。韓国政府は、2015年4月に開催されたUNDCF仁川ハイレベルシンポジウムの開催を含む交渉フォーラムに引き続き全面的に関与しており、これは2015年7月にアディスアベバで開催された第3回開発資金調達国際会議への準備段階にも含まれていました。

Connecting Global Platforms for Implementing SDGs

ポスト2015年開発アジェンダに関するより重要な問いは、SDGsが何であるべきかではなく、どのように実施されるべきかということです。UNDCFは2015年国連サミットに向けたグローバルなマルチステークホルダー・ポリシーフォーラムであるという事実を考慮すると、MOIsと監視フレームワークからの進捗状況に基づいて構築されたブロックを積み重ねる正当性を持っています。しかし、GPEDCとUNDCFの間に存在する大きな重複は、開発協力のための競合するグローバル・プラットフォームを生み出し、一部のパートナーにフォーラム・ショッピングという逆インセンティブを与えています。緊密な協議なしに、各プラットフォームは重複した内容で開発途上国を対象としたグローバル調査を実施し、それによって混乱を招きながら異なる調査セットへの報告を強いることになりました。並行するプラットフォームの継続は、ポスト2015年開発時代において現在の課題が十分に addresses されることを妨げています。

2つのグローバル・プラットフォーム間の連携不足を避けるために、GPEDCとUNDCFのステークホルダーは、それぞれの長所と短所を明確にする必要があります。GPEDCは、OECDの子会社として、行動志向のアプローチ（特に監視フレームワークと説明責任メカニズムに関して）に強みを持っていますが、国連の公式機関であるUNDCFは、ポスト2015年アジェンダの実施に向けて両プラットフォームを調整するという明確な国連のマンデートを持ち、真の正当性を持っています。すべての人々のための1つのプラットフォームを作成するには、開発協力の効果的な実施を中心に議論を統合するために、比較優位に基づいた両プラットフォームの建設的な統合を含める必要があります。この使命に関して、韓国は、現在両方のプラットフォームに関与していることを考えると、2つのプラットフォームの統合、あるいは部分的な協力さえも促進することができます。ポスト2015年アジェンダの期間中、この2つのグローバル・プラットフォームの連携は、開発協力を促進する韓国の主要な戦略目標の1つとなるでしょう。

The Tasks Ahead

DACへの新規参入者として、韓国は中堅国開発政策の完全な追求を妨げる国内的な課題にいくつか直面しています。第一に、政府が2010年の国民総所得（GNI）の0.12％であったODAの量を2015年までに0.25％に増やすという公約を果たすことができませんでした。2015年の実際のODA量は約0.17％にとどまり、約20億米ドルに相当します。第二に、韓国のODA政策に関する明確な国家ビジョンがありません。2013年に初めて発行されたODA白書は、なぜ韓国国民が開発途上国に税金の一部を分かち合うべきなのかを説得力をもって説明できていません。そして最後に、外交部（MOFA）と企画財政部（MOSF）間の政策機関の断片化された構造が、開発効果を高めるための韓国の努力を妨げ続けています。MOFAの下にある贈与プロジェクトと、MOFAの下にある融資プロジェクトの統合は、国内の断片化を是正し、ポスト2015年開発アジェンダにおける外部の中堅国外交を強化するための根本的な処方箋の1つとなるでしょう。■

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