La diplomatie de puissance moyenne de la Corée du Sud sur l'agenda de développement post-2015

Taekyoon Kim est Professeur à la Graduate School of International Studies, Seoul National University à Séoul, Corée du Sud. Il est également membre du Panel du Conseil des droits de l'homme des Nations Unies et du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme (HCDH), et Consultant pour le Bureau régional de l'UNESCO pour l'Asie et le Pacifique, situé à Bangkok, Thaïlande.

Les efforts de développement international sont à la croisée des chemins. L'ère des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) touche à sa fin en 2015, tandis que les efforts mondiaux pour former un agenda de développement post-2015 culminent désormais dans les Objectifs de développement durable (ODD). La 70e session de l'Assemblée générale des Nations Unies, qui s'est ouverte le 15 septembre 2015, a été un moment décisif pour déclarer un nouvel agenda de développement transformateur pour les quinze prochaines années.

Depuis 2012, les ODD ont été construits par une série de blocs complexes de consensus obtenus via les résultats de la conférence Rio+20, le Groupe d'experts de haut niveau sur l'agenda de développement post-2015, le Forum politique de haut niveau pour le développement durable, et le Forum des Nations Unies sur la coopération pour le développement (FNUCD). Les ODD comportent trois éléments de l'agenda de développement post-2015 : la « multidimensionnalité » couvrant la croissance économique inclusive, le développement social et le développement durable ; le « multi-partenariat » invitant les acteurs non étatiques dans l'arène aux côtés des gouvernements ; et l'« universalité » impliquant que les ODD devraient s'appliquer à toutes les nations en utilisant le principe des responsabilités communes mais différenciées (RCD). La Corée du Sud occupe une position intermédiaire importante en tant que pays en développement qui s'est transformé de récipiendaire d'aide en donateur d'aide. Elle peut apporter des éclaircissements sur le processus de développement mondial qui traite de la manière dont les pays peuvent se réformer, croître et mieux capitaliser sur les flux d'aide envisagés dans le cadre des ODD.

La Corée du Sud, qui a récemment rejoint le club des donateurs par son adhésion au Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE en 2010, est devenue une nouvelle puissance moyenne. Jouant un rôle important dans un large éventail de domaines de développement importants, la Corée du Sud soutient l'ordre international libéral dans le domaine de la coopération au développement en élargissant le terrain d'entente où les pays en développement projettent leurs propres points de vue aux côtés de ceux des donateurs traditionnels. La Corée du Sud considère l'aide publique au développement (APD) comme l'un des principaux piliers de sa politique étrangère et de sa diplomatie publique, et s'est efforcée d'améliorer son architecture nationale de mise en œuvre des politiques et la qualité de l'aide étrangère, malgré certains obstacles et oscillations.

En publiant régulièrement des Plans d'avancement de l'APD, le gouvernement sud-coréen a tenté d'améliorer l'efficacité de ses projets d'aide et d'adapter sa direction générale des politiques d'APD aux paradigmes normatifs mondiaux des OMD et des ODD. Reflétant les intérêts nationaux stratégiques et les objectifs humanitaires, les agences gouvernementales d'APD de la Corée ont sélectionné en avril 2015 24 pays en développement comme récipiendaires ciblés qui recevront environ 70 % du budget total de l'APD bilatérale, y compris les projets basés sur des dons et des prêts. Cette politique de sélection et de concentration est une conséquence logique de la considération stratégique de la Corée du Sud, non seulement pour améliorer la qualité de l'APD, mais aussi pour utiliser l'APD comme un outil efficace pour répondre à ses intérêts nationaux et aux agendas clés des ODD.

Une nouvelle ère de partenariat mondial

La stagnation économique prolongée dans les pays donateurs leaders a entravé leurs efforts pour augmenter le volume de l'APD. Les donateurs traditionnels – membres du CAD de l'OCDE – ont progressivement perdu du terrain dans le secteur de l'aide, tandis que de nouveaux acteurs du développement comme les entreprises privées, les organisations de la société civile (OSC) et les fondations philanthropiques ont été mis en lumière comme partenaires alternatifs pour la coopération au développement. Parmi les nombreux défis découlant du paysage changeant du développement international figure l'émergence de nouveaux donateurs, principalement les BRICS, qui mènent une nouvelle formalité de projets de développement. Les donateurs des BRICS abordent l'approche alternative de la coopération au développement en soulignant l'importance de la coopération Sud-Sud et du partage des bénéfices mutuels, sans conditions, et de la non-ingérence dans la politique intérieure des pays récipiendaires comme principes principaux de la mise en œuvre de leurs projets. Tous ces changements ont suscité des appels à un nouveau partenariat mondial qui englobe de multiples parties prenantes travaillant ensemble sur l'agenda de développement post-2015. Dans ce contexte, les débuts de la Corée du Sud en tant que donateur du CAD ont stimulé une nouvelle série de partenariats mondiaux sur la base des propres forces du pays pour combler le fossé entre le Nord et le Sud mondiaux.

La Corée du Sud est l'un des rares pays à avoir réussi la transition d'un récipiendaire net d'aide à un donateur net d'aide dans une période relativement courte. Ce bilan lui permet de jouer un rôle important dans l'établissement d'un agenda de développement post-2015 dans des forums internationaux tels que le Sommet du G20 de Séoul en 2010 et le Forum de haut niveau (FHN) sur l'efficacité de l'aide à Busan en 2011. En particulier, l'accueil du FHN à Busan a conduit la Corée du Sud à partager sa propre expérience de développement avec les pays en développement, ce qui a suscité un intérêt considérable de la part des pays donateurs et des récipiendaires d'aide. De plus, la Corée du Sud a tiré le meilleur parti du FHN de Busan en prenant l'initiative de faire passer le paradigme du développement de l'efficacité de l'aide à l'efficacité du développement. En effet, la prochaine ère de développement post-2015 servira d'occasion pour la Corée du Sud de servir d'intermédiaire facilitant les dialogues politiques entre donateurs et récipiendaires.

La Corée du Sud en tant que médiateur de puissance moyenne

Au centre de la politique étrangère d'aide de la Corée du Sud se trouve son intérêt stratégique à lier les questions de développement à ses délibérations diplomatiques en tant que puissance moyenne. La diffusion efficace de l'APD et la participation proactive aux forums mondiaux peuvent aider la Corée du Sud à projeter sa puissance douce, ce qui est utile lorsqu'elle sert d'intermédiaire pour les donateurs traditionnels, les pays en développement et les nouveaux donateurs émergents non membres du CAD de l'OCDE. Étant donné que les acteurs, les dimensions et les secteurs de la coopération au développement sont de plus en plus diversifiés au-delà de la coopération Nord-Sud traditionnelle à l'ère du développement post-2015, l'identification de la Corée du Sud comme médiateur de puissance moyenne lui permet de consolider son rôle de pont pour combler le vide laissé par les écarts croissants entre les anciens et les nouveaux partenaires de développement. De plus, un tel médiateur de puissance moyenne serait la solution optimale pour utiliser son échelle limitée de budgets d'APD de manière plus stratégique. En effet, la Corée du Sud a proposé avec succès des normes de développement alternatives telles que l'efficacité du développement, et a pris la tête de la construction de ses meilleures pratiques pour les pays en développement tout au long du Programme de partage des connaissances (KSP).

Ce rôle de pont a été présenté à plusieurs niveaux. Tout d'abord, la Corée du Sud a pris l'initiative de déclarer le Consensus de Séoul pour la croissance partagée, qui a été approuvé par les dirigeants des nations du G20 lors du Sommet du G20 de Séoul en 2010. Contrairement à l'ancien Consensus de Washington, le Consensus de Séoul a permis un rôle plus important de l'intervention de l'État dans le marché, et a fourni un ensemble de principes guidant les pays du G20 et d'autres acteurs mondiaux pour atteindre les OMD, avec des plans d'action pour la livraison de résultats tangibles. Deuxièmement, le FHN de Busan a abouti au rassemblement de multiples parties prenantes du développement – y compris des ministres de pays développés et en développement, des économies émergentes, des OSC et des représentants du secteur privé – qui sont devenus signataires du Partenariat mondial de Busan pour un développement efficace (GPEDC). L'importance des partenariats multipartites a encore renforcé l'influence du GPEDC sur la coopération Sud-Sud et triangulaire. De plus, le GPEDC a marqué un tournant critique en ce sens que ce partenariat a établi pour la première fois un cadre convenu pour la coopération au développement qui englobait les BRICS et les coopérateurs Sud-Sud aux côtés des donateurs traditionnels. Les legs de Busan restent vivants dans la tentative diplomatique de Séoul de forger MIKTA (Mexique, Indonésie, Corée du Sud, Turquie et Australie) en tant que plateforme de puissance moyenne qui fait progresser la coopération au développement. La Corée du Sud a également proposé de présider le Réseau d'évaluation de la performance des organisations multilatérales (MOPAN) en 2016, reprenant la présidence 2015 du MOPAN (États-Unis). La Corée du Sud s'affirmera davantage sur la scène mondiale en matière de développement en assumant la présidence 2016 du MOPAN, qui est un réseau de 19 pays donateurs ayant un intérêt commun à évaluer l'efficacité organisationnelle des principales organisations multilatérales qu'ils financent.

Élargir le terrain d'entente pour l'ère du développement post-2015

Le concept de diplomatie de puissance moyenne continue de façonner les perspectives de la Corée du Sud sur l'agenda de développement post-2015. Le FHN de Busan, dans lequel la Corée du Sud avait un intérêt majeur, a été repris par le GPEDC à la fin de juin 2012. La Corée du Sud a conservé son influence politique et a maintenu son rôle de pont en remplaçant le FHN par le GPEDC. En tant que membre du Comité directeur du GPEDC, la Corée du Sud souligne l'importance durable de l'efficacité du développement et des moyens de mise en œuvre (MM) comme éléments essentiels de la mission principale du GPEDC dans la préparation de l'ère du développement post-2015.

Le Partenariat mondial pour un développement efficace est en effet perçu comme un terrain d'entente où le cadre de coopération au développement de la Corée du Sud peut être aligné sur la tendance générale des ODD. Ceci est simplement dû au fait que le GPEDC souligne des approches flexibles, multipartites et axées sur l'action, qui peuvent jouer un rôle utile pour aider à mettre en œuvre l'agenda de développement post-2015. Il peut également servir de plateforme mondiale où les acteurs se réunissent pour partager des connaissances et une expertise – y compris les meilleures pratiques, en particulier sur la manière de travailler avec une gamme de partenaires – et apporter ces informations aux discussions sur le développement post-2015. En effet, le GPEDC stimulera les efforts au niveau international pour améliorer la qualité de la coopération et les principes d'efficacité du développement dans l'agenda de développement post-2015, et au niveau national pour favoriser l'apprentissage et le partage d'expériences dans la réalisation de résultats de développement durable.

La Corée du Sud promeut stratégiquement le GPEDC comme une partie importante des mécanismes de mise en œuvre et des cadres de suivi, conçus pour atteindre les ODD dans l'ère du développement post-2015. Parallèlement au GPEDC, la Corée du Sud soutient le principe « ne laisser personne de côté », proposé comme premier des cinq principes fondamentaux de l'agenda de développement post-2015, ainsi que le principe des RCD, adapté en faveur des demandes des pays en développement pour modifier le concept de responsabilité mutuelle. De plus, le gouvernement coréen met en place ses propres objectifs nationaux étroitement liés aux ODD : éducation à la citoyenneté mondiale, croissance économique inclusive et réduction des inégalités par la création d'emplois, l'expansion du Saemaul Undong (Mouvement du nouveau village) et des questions transversales telles que l'égalité des genres, le changement climatique, l'état de droit et la bonne gouvernance. Le gouvernement coréen continue de s'engager pleinement dans les forums de négociation, notamment en accueillant le Symposium de haut niveau du FNUCD à Incheon en avril 2015, qui s'inscrivait dans la préparation de la Troisième Conférence internationale sur le financement du développement à Addis-Abeba en juillet 2015.

Connecter les plateformes mondiales pour la mise en œuvre des ODD

La question la plus critique concernant l'agenda de développement post-2015 n'est pas ce que devraient être les ODD, mais comment ils peuvent être mis en œuvre. Étant donné que le FNUCD est un forum politique mondial multipartite en préparation du Sommet des Nations Unies de 2015, il a la légitimité de construire des blocs à partir des progrès des MM et des cadres de suivi. Pourtant, le chevauchement énorme entre le GPEDC et le FNUCD génère des plateformes mondiales concurrentes pour la coopération au développement et offre à certains partenaires des incitations perverses au choix de forum. Sans consultation étroite, chaque plateforme a mené des enquêtes mondiales auprès des pays en développement avec des contenus superposés mais de différentes manières, les obligeant ainsi à rendre compte de différents ensembles d'enquêtes avec confusion. La continuation des plateformes parallèles entrave la résolution suffisante des défis actuels à l'ère du développement post-2015.

Pour éviter un manque de cohésion entre les deux plateformes mondiales, les parties prenantes du GPEDC et du FNUCD doivent délimiter leurs forces et leurs faiblesses différentes. Alors que le GPEDC, enfant de l'OCDE, est fort dans les approches axées sur l'action (en particulier en ce qui concerne ses cadres de suivi et ses mécanismes de responsabilité), le FNUCD, en tant qu'organe officiel de l'ONU, a une légitimité authentique avec un mandat clair de l'ONU pour coordonner les deux plateformes en vue de la mise en œuvre de l'agenda post-2015. La création d'une plateforme unique devrait inclure une intégration constructive des deux plateformes sur la base des forces comparatives pour consolider les discussions autour de la mise en œuvre efficace de la coopération au développement. À cet égard, la Corée du Sud peut promouvoir la fusion ou même une collaboration partielle entre les deux plateformes, étant donné qu'elle est actuellement engagée dans les deux plateformes. Pendant la période de l'agenda post-2015, la connexion des deux plateformes mondiales sera l'une des principales cibles stratégiques de la Corée du Sud pour stimuler la coopération au développement.

Les tâches à venir

En tant que nouveau membre du CAD, la Corée du Sud est encore confrontée à plusieurs défis sur le front intérieur qui entravent sa pleine poursuite des politiques de développement de puissance moyenne. Premièrement, elle n'a pas tenu sa promesse selon laquelle le gouvernement augmenterait le volume de l'APD de 0,12 % du revenu national brut en 2010 à 0,25 % d'ici 2015. Le volume réel de l'APD en 2015 reste autour de 0,17 %, soit environ 2 milliards USD. Deuxièmement, il n'y a pas de vision nationale claire pour la politique d'APD de la Corée. Le Livre blanc sur l'APD, publié pour la première fois en 2013, n'est pas en mesure de justifier de manière convaincante pourquoi le peuple coréen devrait partager une partie de ses impôts avec les pays en développement. Enfin, la structure fragmentée de son appareil politique entre le ministère des Affaires étrangères (MOFA) et le ministère de la Stratégie et des Finances (MOSF) continue d'entraver les efforts de la Corée du Sud pour améliorer l'efficacité du développement. L'intégration des projets de dons sous le MOFA et des projets de prêts sous le MOFA sera l'une des prescriptions fondamentales pour rectifier sa fragmentation intérieure et renforcer sa diplomatie extérieure de puissance moyenne sur l'agenda de développement post-2015. ■

L'East Asia Institute n'a aucune position institutionnelle sur les questions politiques et n'a aucune affiliation avec le gouvernement coréen. Toutes les déclarations de faits et les expressions d'opinion contenues dans ses publications sont de la seule responsabilité de l'auteur ou des auteurs.