2015年或之后：战时作战指挥权移交、大韩民国国格与建立信任进程

郑炅永（Kyung-young Chung）是东亚国际战略研究所所长，曾在韩国国防大学和韩国天主教大学教授国家安全课程。

战时作战指挥权（OPCON）从联合司令部（CFC）移交给韩国联合参谋本部（JCS）将是韩美同盟演变的一个划时代转折点。2013年6月初，韩国政府请求在2015年12月1日前审查战时作战指挥权的移交。韩国政府提出此请求的原因包括：朝鲜第三次核试验及其远程导弹发射加剧了威胁，可能导致误判，以及韩国军队尚未做好充分准备。

朝鲜的第三次核试验和远程导弹的进一步发展，对朴槿惠政府因威胁认知变化而再次推迟作战指挥权移交的政策制定过程产生了巨大影响。假设战时作战指挥权移交将于2015年12月1日实施，如果届时韩国尚未完全准备好，朝鲜可能会误判并发动战争。因此，朴槿惠政府对在其任期内可能发生的任何可怕的战争悲剧都非常敏感。

国防的职责是保护国家主权和领土，保卫其公民的生命和财产。维护韩国的国家尊严既高尚又有价值，如果韩国继续将国防的主导作用委托给美国，那么韩国的依赖性将是不可取的。

朴槿惠政府再次请求美国在韩国国防中发挥领导作用，这与其作为世界第15大经济体的地位、国际声望以及在韩美同盟和韩国人民不懈努力下增强的国家安全感不符。韩国应该保卫自己的国家，并能够依靠自身力量实现国家安全。战时作战指挥权再次推迟不应符合韩美相互协议的承诺之一。国际社会以及朝鲜将如何看待韩国在保卫国家方面的信心不足？

本文将首先回顾作战指挥权的演变历史。然后，将讨论朴槿惠政府请求的背景以及美国需要考虑的因素。接下来，将阐述选择2015年作为战时作战指挥权移交年份的原因。最后，本文将提出政策建议。

作战指挥权的历史回顾

1950年6月25日，朝鲜沿三八线发动了大规模入侵。朝鲜人民军（KPA）用了三天时间占领了汉城。美国杜鲁门政府迅速采取果断行动，参与朝鲜战争。1950年7月初，特遣部队史密斯被部署到朝鲜战场。7月14日，李承晚总统致信联合国军司令道格拉斯·麦克阿瑟将军，将朝鲜武装部队的指挥权委托给联合国军，只要朝鲜的敌对状态持续存在。联合国军可以通过统一指挥来阻止共产主义扩张。然而，停战协定之后，作战指挥权本应归还给韩国政府。

韩国政府不得不通过签署1953年10月1日的《韩美共同防御条约》来确保美国政府能够保护韩国。考虑到朝鲜战争期间吸取的惨痛教训，韩国政府试图收回联合国军的作战指挥权。美国与韩国于1954年11月17日就继续在经济和军事事务上进行合作的《协议备忘录》达成协议，其中规定，只要联合国军继续保卫韩国，联合国军将行使对韩国军队的作战指挥权。自1978年11月7日联合司令部（CFC）成立以来，作战指挥权已从联合国军转移到联合司令部。特别是，在1990年苏联解体后，美国制定了《东亚安全倡议》（EASI），其中包括改变驻韩美军（USFK）的角色和韩国国防的“韩国化”。韩国总统卢泰愚承诺在民主化后，在考虑韩国人民的政治需求后，移交作战指挥权。

1994年12月1日，平时作战指挥权从联合司令部（CFC）移交给韩国联合参谋本部（JCS）。但在第一次朝鲜核危机后，两国政府未能实施战时作战指挥权的移交。

21世纪国际安全环境的变化加速了战时作战指挥权的移交。9·11事件后，为了应对中国的潜在威胁以及国际恐怖主义，美国通过进行全球部署评估来审查其海外基地。美国制定了一项政策和体系，由韩国军队主导，美军提供支持，其中包括驻韩美军的重新部署和驻韩美军的战略灵活性。此外，卢武铉总统寻求与美国建立更成熟、更平等的关系，并寻求战时作战指挥权的移交。2006年，两国达成协议，将于2012年4月17日移交战时作战指挥权。由于朝鲜于2009年5月25日进行第二次核试验以及2010年3月26日天安舰沉没事件，韩美两国政府同意将战时作战指挥权的移交推迟至2015年12月1日。

朴槿惠政府请求的背景及美国考虑的因素

据估计，朴槿惠政府请求审查战时作战指挥权是基于以下原因。首先，它希望重新评估盟国同意作战指挥权移交之时与朝鲜于2012年12月12日发射远程导弹并于2013年2月12日进行第三次核试验之后的时间点之间的安全环境。其次，政府担心韩国应对朝鲜核导威胁的能力。最后，它希望审查韩国行使战时作战指挥权的军事能力。

再次推迟战时作战指挥权移交的支持者坚持认为，应将其推迟到朝鲜的威胁和核危机消失，和平降临朝鲜半岛为止。这群人的坚持意味着韩国永远无法将其战时作战指挥权移交给自己的部队。朝鲜永远不会放弃其核武库，因为他们不断试图利用核装置来维持政权生存和勒索韩国。此外，朝鲜试图利用核装置作为与美国的谈判筹码。朝鲜还希望阻止中国干预，并试图通过核战争或核战争的威胁来共产化朝鲜半岛。这意味着韩国永远无法行使其部队的作战指挥权。

与此同时，美国通过关键军事人员的言论对韩国政府审查战时作战指挥权移交一事做出了负面回应。在美国参议院军事委员会2013年7月18日的再确认听证会上，美国参谋长联席会议主席马丁·登普西将军提交的书面证词称：“我支持按照计划将战时作战指挥权移交给韩国。从军事角度来看，移交的时机是合适的。”此外，被提名为下一任驻韩美军司令的柯蒂斯·斯卡帕罗蒂将军于7月30日接受了韩联社记者的采访。

斯卡帕罗蒂表示：“我赞成2015年移交作战指挥权的计划，我认为这是一个好计划。我认为我们应该照此推进。”韩国国防部长金宽镇在2013年8月28日与美国国防部长查克·哈格尔会谈后对记者表示：“这不仅仅是军事问题，还需要深入的讨论，应包括政治、外交和全面的考量。”

预计美国将认真考虑韩国公众舆论对战时作战指挥权移交及其对国家尊严、同盟信任水平、驻韩美军战略灵活性、对东亚的再平衡战略以及美国因未来十年国防预算将削减4870亿美元而面临的财政压力等问题的影响。美军已计划从约57万士兵裁减至2017年的49万。海军陆战队从20.5万裁减至18.2万的原计划也可能被改变。美国军队的大幅裁减将对美国在朝鲜半岛发生战争时的部署产生严重影响。再次推迟将对美国在战略和财政上产生负面影响。

与此同时，美国将韩美同盟视为亚太地区和平与稳定的关键，无论其经济增长和政治发展如何，仍将主导韩国的防御。这有意义吗？如果美国再次接受韩国的提议，最终对韩国被视为可靠盟友有益吗？

2015年作为战时作战指挥权移交年份的原因

1. 战时作战指挥权移交的理由

大韩民国为何应行使其部队的战时作战指挥权？首先，战时作战指挥权的移交是推动国家层面的战时及平时统一战略的必要条件。朝鲜也应将韩国视为可以就军事互信措施和半岛和平机制进行谈判的平等伙伴，因为韩国保留其战时作战指挥权。一旦发生战争，如果韩国军队在军事行动中发挥主导作用，韩国将能够通过减少中国干预半岛战争的可能性来在实现统一方面发挥主导作用——而不是由美国在国际边界沿线对中国进行反击。

其次，战时作战指挥权意味着韩国通过行使军事力量运用自主权，正在建立一个能够应对朝鲜威胁并采取措施报复朝鲜军事挑衅的体系。朝鲜意识到韩国现在对其部队的挑衅行为拥有完全的应对权，因此不敢再进一步挑衅韩国。韩国军队在阻止朝鲜进一步军事挑衅方面的任务，可能有助于朝鲜与韩国建立正常关系。

第三，战时作战指挥权意味着军事主权应由韩国行使。例如，当司机开车时，他负责自己和乘客的安全。然而，乘客在紧急情况下不承担任何责任。这一概念适用于韩国的国防。因此，韩国拥有保卫和保护自己国家的权力。

第四，每个主权国家都应在战时和平时行使其部队的作战指挥权。在朝鲜战争期间，由于国家危机，将作战指挥权委托给联合国军是可以接受的；然而，它仍然处于美国的领导之下，这是一个不寻常的情况。战时作战指挥权应归还给韩国政府，因为韩国是一个经济实力雄厚、在部队方面享有国际声望的正常国家。

最后，将战时作战指挥权移交给韩国不仅将支持朝韩政策，还将通过在与国际社会的活动中行使广泛的自主权来扩大韩国的外交前景。

2. 应对朝鲜军事挑衅的制约因素

战时指挥权移交的第二个原因是使韩国军队能够主动应对朝鲜的军事挑衅。美国一直对韩国大规模、果断地报复朝鲜军事挑衅可能引发的战争升级保持敏感。美国认为应通过行使其部队的作战指挥权来控制韩国的报复能力。联合指挥结构可以阻止半岛的战争。从这个意义上说，韩国可以实现成功的经济发展。然而，结果是韩国军队变得胆怯。自签署停战协定以来，朝鲜已违反停战协定2953次。

由于停战协定的联合国军交战规则以及平时与战时指挥结构之间的双重性，韩国政府及其军队无法及时以更强大的武器系统应对朝鲜的挑衅和恐怖主义。朝鲜半岛的战争环境是一种独特的情况，可以从和平时期迅速发展到危机时期，再从危机时期发展到战争时期。停战协定及其联合国军交战规则规定，韩国军队应根据朝鲜人民军使用的武器系统的致命性，对朝鲜的挑衅做出相称的回应。此外，在和平时期，韩国联合参谋本部主席行使对韩国军队的作战指挥权。然而，如果危机加剧，对韩国军队的作战指挥权应移交给联合司令部（CFC）司令。

停战协定规定的联合国军交战规则的复杂性以及联合指挥结构限制了韩国军队及时应对朝鲜挑衅的能力。这导致朝鲜认为韩国军队是纸老虎。朝鲜不断利用指挥结构和交战规则的漏洞。韩国无法大规模、迅速地报复朝鲜的敌对行动，包括天安舰沉没事件。即使朝鲜践踏了韩国领土，包括炮击延坪岛，韩国政府及其军队也未能对朝鲜的暴行行使自卫权。韩国不能保卫其国家主权和领土，也不能保护其人民，这是讽刺且不可接受的。这是不正常和不寻常的。韩国应能够行使自卫权。

过去这些惨痛的教训促使韩美同盟共同应对朝鲜的局部挑衅。韩国军队已做出不懈努力，通过主动运用联合资产来有效制度化军事戒备态势，以防止朝鲜的挑衅。2013年3月22日，韩国联合参谋本部主席郑承兆将军和驻韩美军司令詹姆斯·D·瑟曼将军签署了《韩美联合反挑衅计划》，这对战时作战指挥权的移交具有重要意义。《联合反挑衅计划》允许韩国军队通过及时果断的报复来行使自卫权，以应对朝鲜的任何进一步挑衅。它还允许驻韩美军联合作战，部署在韩的美国资产，甚至从日本和美国本土部署美国资产，以防止进一步升级。联合反挑衅计划的概念可以适用于韩国主导、美国支持的战时环境。

3月21日，奥巴马总统在与以色列总理本雅明·内塔尼亚胡会晤时表示，所有国家在采取军事行动方面都拥有自主决定权——这对韩国来说是一个重要的信息。内塔尼亚胡说：“我也赞赏总统比任何其他总统都更重申以色列保卫自己、靠自己、为自己的权利和义务。”

此外，2011年初，在利比亚发动了军事行动，以推翻一个已失去保护本国人民责任的卡扎菲政权。因此，联合国安理会通过了一项决议，对该政权实施军事制裁。行动由北约部队和美国领导。美国将作战指挥权委托给北约成员国，如意大利、法国和英国，因为它们更了解并熟悉该地区，尽管美国提供了大部分武器系统和设备。这体现了奥巴马政府的一种合作战略，即尊重对方为平等伙伴。

3. 即使在战时作战指挥权移交后，美国仍坚定承诺保卫韩国

战时作战指挥权移交将导致韩美同盟削弱，最终导致驻韩美军撤离的说法是不恰当的。韩美两国政府就战时作战指挥权移交后的以下四点达成一致。第一，《韩美共同防御条约》在移交后仍然有效。第二，两国间的战略机制，包括安全咨询会议和军事委员会会议，也仍然有效。第三，即使在移交后，美国也将继续为韩国军队的脆弱领域提供过渡能力。最后，一旦发生战争，美国将向朝鲜半岛部署增援部队。

美国保卫韩国的承诺是坚定而明确的。美国不会从韩国撤军，特别是考虑到目前正在建设中的汉弗莱营的驻军规模将是以前营地的四倍。特别是，美国将继续将朝鲜半岛视为遏制该地区中国影响力的关键战略要地。美国认为韩国是应对亚太地区突发事件的权力中心。驻韩美军过去曾部分部署到泰国参加“眼镜蛇黄金”演习，也部署到菲律宾参加“巴利卡坦”演习。这就是为什么美国政府最近采纳了随军家属政策，而不是在韩国的非指挥责任分配政策，这使得美军士兵在韩国的任职在心理上更加稳定。

韩国政府和军队审查战时作战指挥权移交时间表的主要原因是核导威胁。朝鲜的战略武器系统，如其核武库和导弹，威胁着美国以及韩国的国家安全，并对其国家生存构成挑战。韩国和美国军队应为应对任何核战争做好准备。今年春天，美国通过战略轰炸机（包括B-52、B-2、F-22以及航空母舰尼米兹号上的飞机）飞越半岛，展示了其通过力量投射使用延伸威慑的能力，以对抗朝鲜未来的挑衅和威胁。这些武器系统来自日本、关岛的美国基地，甚至来自美国本土。美国已表明其应对核导威胁造成的任何突发事件的决心。从这个意义上说，美国保持着坚定而强大的决心。

韩国军队也为开发“杀伤链”系统和韩国导弹防御系统以应对朝鲜导弹威胁做出了巨大努力。韩国军队已在其国防预算中拨款购买侦察监视和纵深打击等武器系统。

4. 实施建立信任进程和首尔进程需要战时作战指挥权的移交

只要朴槿惠政府对国家安全没有信心，并且不掌握其部队的作战指挥权，它就无法在朝鲜半岛实施建立信任进程，也无法实施东北亚和平与合作倡议。建立信任进程的最终目标是实现朝鲜半岛关系的正常化。不稳定的停战结构可以转变为永久和平结构。如果韩国不掌握其部队的作战指挥权，它将无法在军备控制以及安全和军事互信措施方面取得进展。

朝鲜将试图直接与美国谈判，而不考虑韩国作为谈判桌上的关键一方。朴槿惠政府应仔细审视朝鲜的行为，其一贯做法是坚持与美国进行双边谈判——尤其是在军事和核问题上。因此，战时作战指挥权的移交将是韩国政府应对朝鲜的最关键变量。

与此同时，为了实施“东北亚和平与合作倡议”，韩国有必要在建立多边安全合作方面发挥主导作用，以应对自然灾害和核电站安全问题等事件。首尔进程的基本前提是韩国行使其部队的作战指挥权。这表明韩国也应拥有其部队的自主权，以便被视为该地区关键且平等的参与者。因此，朴槿惠总统应在区域安全合作方面发挥主导作用。特别是，2011年成立的北京-首尔-东京三边合作秘书处将成为东北亚和平合作倡议的支柱。

政策建议

1. 韩美同盟应成为世界同盟在成功工业化、民主化和最终实现安全自主方面的典范。

该同盟的最终目标是帮助弱者实现国防自给自足。韩美同盟是这一理念的绝佳范例，韩国在其与美国的同盟关系中取得了巨大进步。经济增长、政治发展和安全自主因同盟而显著提高。然而，如果战时作战指挥权不移交，两国同盟将不再被视为第三世界国家的榜样，因为安全自主尚未完全确立。

2. 要小心不要过分高估朝鲜的军事力量，也不要低估韩国的军事力量。

正确评估朝鲜的军事力量非常重要。然而，我们不必过分高估朝鲜的军事力量。如果我们低估韩国的军事力量，将对韩国军队士气产生严重影响，并对韩国的作战能力产生负面影响。

自朴正熙总统在20世纪70年代初推行自力更生国防政策以来，已过去四十多年，这帮助韩国在经济实力上超越了朝鲜。国际战略研究所（IISS）发布的《2009年军事平衡》显示，韩国的国防预算为225亿美元，是朝鲜38亿美元的五倍多。特别是，朝鲜人民军在石油、食品和武器系统关键部件方面存在严重短缺。朝鲜的港口、机场和其他基础设施状况不佳。这些因素对朝鲜的战争可持续性产生了负面影响。与此同时，韩国军队通过购买先进的武器系统不断加强其作战能力。特别是，韩国压倒性的工业生产能力优于朝鲜。在这种背景下，韩国可以在美国的支持下，在战争中发挥击败朝鲜人民军的主导作用。

韩国军队过去曾展示过其战争和作战能力。在越南战争期间，驻越韩国军队指挥官对其部队行使了作战指挥权，并在军事行动中表现出色。此外，韩国还向伊拉克战争派遣了自卫队。由自卫队进行的稳定行动被包括美国在内的所有其他联军部队视为典范。此外，韩国海军特种部队在2011年1月的“暮光亚丁湾行动”中，使用高度先进的武器系统执行了出色的反海盗行动。韩国联合参谋本部通过在首尔使用GPS和卫星指挥和控制了反海盗行动。所有这些都例证了韩国与美国密切合作的作战能力。此外，自天安舰沉没和延坪岛炮击事件以来，海军陆战队和特种作战司令部的志愿率翻了一番，这需要体力和精神上的坚韧。这些都表明韩国军队应该也能够通过行使其自身的作战指挥权来主导战争。

3. 应制定并实施旨在消除朝鲜核武库和重新部署战术核弹头至韩国的战略，以说服韩国政府认真重新考虑再次推迟移交的请求。

韩国政府和军队审查战时作战指挥权移交时间表的主要原因是核导威胁。朝鲜的战略武器系统，如其核武库和导弹，威胁着美国和韩国的国家安全，并对其国家生存构成挑战。韩国和美国军队应为应对核战争做好准备。

美国有必要主动地将战术核弹头重新部署到朝鲜半岛。美国国防部目前正在审查将战术核弹头重新部署到亚太地区的可能性。这一选择似乎与奥巴马政府的无核世界政策相悖。然而，战术核装置重新进入朝鲜半岛将有助于抵消朝鲜的核武器使用，并防止该地区核扩散的多米诺骨牌效应。

特别是，如果奥巴马政府就战术核弹头重新进入朝鲜半岛做出决定，其目的是说服韩国政府按计划实施战时作战指挥权的移交。美国重新部署战术核弹头，这似乎表明美国认为韩国的请求是初步行动，将促使中国在解决朝鲜核问题上发挥更积极的作用，并有助于韩国人民消除心理不稳定的感觉。

如果朝鲜放弃其核武库，那么美国政府将把战术核弹头从韩国撤回美国。这些战略和战术核弹头的重新部署将使韩国能够应对朝鲜的核危机。与此同时，韩国军队可以通过行使战时作战指挥权，在保护主权、领土以及保卫韩国人民的生命和财产方面发挥主导作用。

韩国人民应该保卫自己的国家。尽管韩国曾遭受一百多次入侵，但他们的祖先通过血腥战斗保卫了国家。韩国人民应该保护自己的国家免受任何外部入侵。此外，考虑到韩国军队的规模——380万士兵，包括60万现役部队和320万动员人员，以及约20万美国军队（在战争爆发时可部署到朝鲜半岛战场，目前在韩国有28500名士兵）——在战争中韩国军队跟随美军行动是不合理的。特别是，如果韩国军队在对朝作战中发挥主导作用，中国似乎不太可能再次干预朝鲜战争。此外，应该指出的是，两个盟国之间的战争目标并不一致。这一点在朝鲜战争期间得到了体现，当时美国试图通过停战谈判结束战争，而韩国政府则试图通过撤销联合国军的作战指挥权来持续进行军事行动。

4. 应增加国防预算，以加强韩国作战能力所需的核心作战资产。

韩国购买全球鹰系统等C4I侦察监视资产是不可避免的。韩国应开发射程800公里的弹道导弹，覆盖朝鲜全境，以提高韩国军队的打击能力。韩国政府应在国防预算中分配更大比例的资金，以加强军事作战能力。与卢武铉政府平均每年增加7.8%的国防预算不同，李明博政府平均每年只分配了6.4%的国防预算增长。朴槿惠总统承诺增加年度国防预算，其增幅超过年度财政预算增幅，应予以实施。

5. 应制定国家安全和可持续经济增长的中长期战略。

韩国政府应考虑国防工业以及国防分担费用，以建立安全与经济之间的联系。韩国政府与美国就其国防分担费用的程度进行谈判，目前约为驻韩美军费用的42%。美方要求将目前的8695亿韩元国防分担费用增加到1万亿韩元以上。考虑到驻韩美军的战略灵活性，支付美国要求的额外费用是否有意义？

此外，如果美国继续行使其部队的战时作战指挥权，那么通过购买更多美国制造的武器系统，依赖性将日益加深。而且，韩国的国防工业将无法发展。此外，军工联合投资将受到限制。因此，应制定安全与经济之间的联系战略。这也意味着韩国应从中长期角度考虑制定国家战略，而不必继续严重依赖美国。通过刺激可持续的经济增长，韩国将通过发展国防工业和实现自给自足的国防来提升国家利益。朴槿惠政府应推行这些战略。

6. 总统应启动战时作战指挥权移交的准备工作。

作为韩国军队的统帅，总统应负责战时作战指挥权移交问题的准备工作。此问题并非纯粹的军事问题，而是国家安全问题。因此，总统应承担全部责任。正如朴正熙总统在其领导期间大力推行自主国防一样，朴槿惠总统应在2015年12月1日前启动每季度一次的“战时作战指挥权移交状况会议”。

朴槿惠总统应与相关部门采取适当措施，以实施战时作战指挥权的移交，并与国会和韩国国民协调，为移交做好心理准备。2015年将是韩国国家安全和民族自尊心具有历史意义的一年。这将能主动促使韩国成功实施东北亚和平合作倡议以及朝鲜半岛信任进程。此外，韩美同盟将因其安全自主的实力以及伴随其发展的成功工业化和民主化而成为其他同盟效仿的全球榜样。韩美同盟将在展示全球伙伴关系以实现和平、人权和发展的国际安全使命方面发挥关键作用，并为文明做出巨大贡献。■

致谢

作者感谢车成春（Chaesung Chun）和金永浩（Young-ho Kim）提出的宝贵意见。