日本的选择：TPP规则制定者还是追随者？

金智敏（Jemma Kim）是関西外语大学外国研究系助理教授。

2009年8月，日本民主党（DPJ）在众议院获得多数席位，迎来了战后首位民主党籍首相。在举国欢腾之际，民主党政府与社会民主党和国民新党组成了联合政府。这无疑是日本政党政治史上的重大变革。然而，由于领导人更迭频繁，民主党未能维持其执政地位并失去民众支持，导致在2012年12月举行的日本众议院大选中，自民党（LDP）获胜——在总共480个席位中赢得294席。自民党重返日本政坛。自民党领袖安倍晋三（Shinzo Abe）在2006年至2007年担任首相失败后，获得了第二次机会。安倍承诺进行严厉改革，以实现“建设强大日本”的目标。在这样的政治转型中，跨太平洋伙伴关系协定（TPP）——一项多边高级别自由贸易协定（FTA）——是日本政治中备受争议且至关重要的话题之一。日本是否应参与TPP谈判，已成为振兴经济的关键问题。自民党重返执政将如何影响TPP的未来轨迹？

关于自由贸易协定，自20世纪90年代以来，签署的双边或区域性自由贸易协定数量急剧增加。例如，在亚太地区，自20世纪90年代初以来，美国、加拿大、墨西哥和智利等国已将自由贸易协定作为其贸易政策选项之一。登特（Dent）将区域性双边自由贸易协定突然激增的现象称为“亚太区域政治经济中最重要的近期发展之一”。鲍德温（Baldwin）指出，从第二波到早期第三波自由贸易协定创建过程中存在“多米诺骨牌效应”。同样，曼斯菲尔德和米尔纳（Mansfield and Milner）也识别出一种“传染效应”。尽管自20世纪90年代初以来，全球范围内的自由贸易协定数量也激增，但亚太地区自由贸易协定数量的快速增长尤其值得注意，因为在20世纪90年代之前，该地区此类安排相对稀少。

尽管自由贸易协定广泛扩散，但东亚地区在很大程度上仍以缺乏正式的自由贸易协定和区域机构为特征。然而，目前东亚国家正寻求更大的正式经济制度化，将现有的双边和多边自由贸易协定联系起来，并创建新的协定。东盟+3（日本、中国和韩国）已定期举行会议，东亚峰会（EAS）汇集了另外三个国家——印度、澳大利亚和新西兰——美国和俄罗斯于2011年加入该峰会。

特别是，在东亚国家中，日本近五十年来一直奉行单一轨道战略，将其贸易谈判努力完全集中在世界贸易组织（WTO）上，该组织强调基于最惠国待遇原则的多边贸易自由化，并将区域主义视为对关贸总协定/世贸组织体系有害而加以规避。然而，如今的日本政府也在积极推动与贸易伙伴签订自由贸易协定。目前，日本已生效了共计十三项自由贸易协定——十二项与伙伴国家的双边自由贸易协定，以及一项与东盟的区域自由贸易协定——并正在与另外五个国家进行自由贸易协定谈判（见图1）。自由贸易协定代表了旨在消除关税和非关税壁垒的特定国家之间的优惠贸易协定政策，这与作为世贸组织基本原则的最惠国待遇相反。考虑到这一点，日本近年来积极而持续地参与自由贸易协定，可以被解读为其贸易政策的重大转变。

图1：日本现有自由贸易协定（截至2013年1月）

（来源：作者）

此外，日本政府最近还宣布有意加入TPP谈判。由于该协定要求完全取消关税，包括对在该国受到高度保护的农产品适用的关税，因此日本政府一直“尚未准备好”加入该集团。然而，野田佳彦（Yoshihiko Noda）在2011年亚太经合组织（APEC）檀香山峰会上公开宣布了日本加入TPP谈判的意向。目前，新的自民党政府反对加入TPP谈判，只要其前提是无条件取消关税，而安倍曾声称“自民党拥有足够的谈判能力来突破无条件取消关税的局面”，暗示了加入谈判的可能性。尽管存在这种争议，但TPP的辩论似乎主导着日本政治的中心，并将继续下去。

鉴于此情况，出现了一些问题：日本为何在依赖双边自由贸易协定的同时，还奉行以自由贸易协定/TPP为中心的区域贸易战略？哪些因素促进或阻碍了日本参与TPP？TPP的未来发展将如何改变近期区域合作的轮廓？下文将探讨这些问题，并就日本政府的贸易政策提出建议，以应对2011年3月海啸灾难后的经济衰退。

TPP与日本

那么，TPP究竟是什么？TPP被视为“与工业革命和文艺复兴一样重要的历史性变革”。从历史角度看，它也被视为将亚太地区“带出冷战结束”。它是一项全面的协定，被称为“21世纪贸易协定”，旨在促进贸易自由化，包括取消关税和扩大服务贸易，超越现有的世贸组织框架。TPP成员国旨在为服务贸易、投资、竞争、政府采购、知识产权和劳工制定新规则。在贸易方面，它制定了在十年内立即或逐步取消包括农产品在内的所有商品的关税的原则。因此，它旨在推进亚太地区现有双边区域贸易协定“面条碗”的多边化进程，并将对未来的加入持开放态度。

TPP目前正由来自亚太地区四个不同大陆的九个不同发展阶段的国家进行谈判。最初，TPP于2006年生效，成员国为新加坡、文莱、智利和新西兰这四个相对较小的国家。美国在20世纪90年代末并未在亚太经合组织框架内推动贸易自由化，但在2005年开始在亚太经合组织的主持下推进亚太自由贸易区（FTAAP）。在美国决定于2009年参与TPP之后，澳大利亚、秘鲁和越南承诺加入TPP。鉴于除美国外，现有成员国和参与谈判的国家都是小经济体，普遍认为如果日本成为成员国，TPP将成为日美之间的事实上的自由贸易协定。

直到最近，日本政府一直没有过多关注TPP，而是专注于双边自由贸易协定活动，同时推行其亚洲经济一体化政策。日本政府长期以来一直是区域主义的倡导者。例如，2002年，小泉纯一郎（Junichiro Koizumi）在新加坡发表了题为“日本与东盟在东亚”的政策演讲，表达了他对“共同行动、共同进步的共同体”的愿景。鸠山由纪夫（Yukio Hatoyama）也倡导建立一个以东亚自由贸易区为基础的“东亚共同体”。2006年，日本强烈提议并推动了“东亚全面经济伙伴关系”（CEPEA：东盟+6自由贸易协定）。CEPEA是一项经济一体化提案，以贸易自由化和经济合作为两大支柱，并将东盟作为中心或枢纽。日本政府认为CEPEA与TPP并不矛盾，并且作为FTAAP的组成部分，与TPP有机地联系在一起。

2010年10月1日，在提交给日本国会的政策纲领中，菅直人（Naoto Kan）首次表明政府有意参与TPP，将其视为建立亚太经合组织目标FTAAP的途径。此外，一周后在一次新增长战略会议上，他表示“经济伙伴关系协定/自由贸易协定对于与美国、韩国、中国和东盟等亚太国家分享增长和繁荣至关重要。作为其中的一部分，我们将考虑参与TPP，并将在亚太经合组织峰会之前，确定旨在实现FTAAP的日本自由贸易协定主要原则。”

然而，2011年3月11日，日本东北部发生大地震，导致福岛核电站发生灾难性核泄漏。世界银行估计直接和间接经济损失为2350亿美元，是日本历史上最昂贵的自然灾害。众多私人救援行动迅速展开，政府也宣布了其十年重建期内耗资23万亿日元以上的救援计划。为了应对福岛核电站事故，经济产业省（METI）将许多TPP相关官员调往原子能安全保安院，其中包括国际贸易政策副局长西山英彦（Hidehiko Nishiyama）。由于这场悲剧性的灾难，政府推迟了对参与TPP谈判的讨论。

继菅直人之后担任首相的野田佳彦（Yoshihiko Noda）于2011年11月11日在檀香山APEC峰会上公开且戏剧性地宣布了日本加入TPP谈判的意向。他的决定得益于体制的转变，即从官僚机构孤立于政策制定过程转向政官合作。野田还恢复了前政府废除的行政副部长会议。特别是，他任命前田建设工业株式会社（Maehara Seiji）为政策研究会主席，并成立了促进TPP的新项目团队（PT），任命前经济产业大臣八户由夫（Yoshio Hachiro）为负责人。在野田政府下，冈田克也（Katsuya Okada）前外务大臣和枝村幸枝（Azuma Koshiishi）民主党干事长等支持TPP的政治家在支持野田加入TPP谈判的决定中发挥了重要作用。

“第三次开国”？日本提出TPP的背景

尽管TPP意义重大，但日本政府一直未能启动谈判进程。我认为，原因是日本政府未能制定出适当的政策来应对日本国内农业部门的强烈反对。

菅直人将TPP比作“继1868年明治维新和第二次世界大战战败之后的第三次开国（日本向世界开放）”。对日本政府而言，TPP的意义在于在新的国际环境下，如中国的经济和军事崛起、美国的重返亚洲以及日本地位的下降，参与构建亚太经济秩序。这意味着它将为与美国的自由贸易协定打开大门，以回应日本出口行业追赶韩国“同步自由贸易协定战略”的要求。换言之，为了解决被称为“失落的二十年”的日本经济问题，TPP被视为创造新需求和就业机会以及刺激增长政策的机会。因此，参与TPP意味着积极推行自由贸易协定战略，通过吸收亚太地区的强劲增长并维持日本产业的全球竞争力来发展日本经济。

菅直人关于“考虑TPP”的讲话是出于三个主要原因。第一是日美关系因素。美国一直要求日本开放农产品市场。同时，双方试图通过解决日美之间的早期分歧来加强日美同盟。鸠山政府曾强调日中关系，并主张建立东亚共同体。此外，日美之间关于冲绳普天间问题的激烈争论导致双边关系恶化。正如防卫副大臣长岛昭久（Akihisa Nagasima）所说，“由于美国认为他们不再需要维持日美双边同盟，日本应该努力维持它。”TPP被视为促进美国通过日美市场一体化来参与日美同盟关系的一项政策选择。例如，一些日本媒体报道称，达成TPP将加强日美关系并削弱中国在亚洲的实力。

第二，有一个商业团体要求作为对美国要求的响应来扩大其出口市场。鉴于包括美国在内的许多未参与自由贸易协定提议的亚太国家都在参与TPP，并旨在实现高水平的贸易自由化，TPP规则被高度视为亚太地区潜在的实际监管机构。经团联（Keidanren）指出了规则制定的重要性，并早就敦促日本加入TPP。鉴于日本参与不可避免的认识，经团联声称日本需要尽早参与，并说：“即使日本最终在未来参与TPP，规则也已经制定好，它敦促日本被动接受，未经其同意。日本应该领导亚太地区的规则制定，并为区域经济增长和就业创造做出贡献。”

第三个因素是韩国。韩国政府于2007年与美国达成自由贸易协定谈判，于2010年与欧盟签署协定，并宣布启动与中国的自由贸易协定谈判。鉴于这种情况，韩国显然正在积极推动与日本三大出口市场——美国、欧盟和中国——的自由贸易协定。对于已经担心被排除在东亚自由贸易协定竞争之外的日本政府来说，韩国近期推动自由贸易协定加剧了日本在经济和外交上处于不利地位的危机感。值得注意的是，在经济伙伴关系协定（EPA）项目团队的第一次会议上，前经济产业大臣八户由夫（Yoshio Hachio）提到了“韩国”，并表达了他对日本落后于韩国的担忧，他说，由于美国国会批准了韩美自由贸易协定，日本在实质性处理TPP问题上正面临一个转折点。

强大的农业“分层政府”成为TPP的障碍

另一方面，国内存在强烈的反对意见，特别是来自农业部门。利益集团动员的第一个迹象是存在名为“TPP审慎考虑会议”的非正式政治会议。该会议由约140名议员发起，占民主党议员的三分之一，并得到全国农业协同组合联合会（JA-Zenchu）的支持。该会议与反对自由贸易协定的农业团体举行了会议，并邀请了反自由贸易协定学者发表演讲。TPP被吹捧为一个可能彻底改变国家结构的大问题，因为它不仅在关税方面，而且在金融、保险、医疗和服务的零关税方面都将带来改变。前农林水产省大臣山田正彦（Yamada Masahiko）强烈反对TPP，并将其视为将导致日本农业彻底崩溃的“黑船（kurobune）”。

为了应对这场反自由贸易协定运动，民主党在政策研究会下成立了“APEC、EPA和FTA项目团队（EPA PT）”，开始审查支持和反对TPP的论点。大多数成员对TPP持怀疑态度。主席山口壮（Sou Yamaguchi）提出了EPA PT的理解，即由于党内存在支持者和怀疑者，协调参与TPP是困难的。由于民主党内部对TPP存在巨大反对声音，尽管菅直人本人努力推动TPP，但其内阁未能于11月9日在《全面经济伙伴关系基本方针》中批准参与TPP。会议同意日本将开始与TPP参与国进行磋商以收集信息。其次，全国农业协同组合联合会（Zenkoku Nōgyō-kyōdō-kumiai Chuōkai），简称JA-Zenchu，也存在，它反对加强“农民个人收入补贴”（侧面支付）。JA-Zenchu的主要活动包括作为农业行政的综合咨询机构，以及游说和呼吁政府和议会官员。例如，2011年10月，JA-Zenchu向议会提交了一份反对参与TPP谈判的请求。由JA-Zenchu、农业派系（执政自民党内的农业政治家）和农林水产省官僚组成的强大“农业政策分层政府”，它们拥有促进和保护国内农业的强烈共同利益，在制定农业贸易政策和阻碍农业自由化方面发挥了主要作用。本间（Honma）指出，这个“农业政策三角”与自民党之间一直存在密切关系，使得在国会谈判过程之前，能够通过自民党农业委员会等党内政策委员会制定亲农业政策。值得注意的是，80%的自民党议员同意了反TPP的议会呼吁。换句话说，日本的贸易政策制定过程受到了包括JA-Zenchu和政治家在内的各种农业团体的非正式制度的影响。

为了推销未来参与TPP，菅直人必须通过成立“日本食品、农业、林业和渔业振兴总部”来削弱农业部门的反对意见，并开始审查基于加强侧面支付的20亿农业支持措施，而侧面支付一直是民主党农业政策的核心。农民的侧面支付一直受到关贸总协定体系的鼓励，发达国家将其作为直接支付而非关税。美国和欧盟已向农民提供侧面支付，而在日本，JA-Zenchu阻碍了这一点，因为它们可以通过价格确定的收入佣金获得收入。

JA-Zenchu发起了一场反对TPP的运动，声称TPP不仅会严重损害农业，还会损害保险业，并争取到了日本医师会的支持。例如，JA-Zenchu组织了农民反对TPP的大规模示威活动。它还收集了1100万个反对TPP的签名，反而敦促政府保护他们的生计。他们还坚持认为，日本消费者将无法再吃到日本安全的农产品，并动员了消费者的支持。此外，在2010年10月举行的增长战略会议上，JA-Zenchu宣布强烈反对日本参与TPP，声称TPP无法达到日本的食品安全标准。此外，它还引发了一场TPP反对运动，声称TPP将对日本农业部门造成明显损害，但日本政府参与TPP的目标尚不明确。民主党EPA PT也强调，“关于TPP，具体的实质性好处非常模糊。”

最终，来自JA-Zenchu等农业利益集团以及政府内部农业团体的反对，使得日本政府难以参与TPP。由于农业团体通过与“Zoku-giin”（议员派系）和农林水产省的联系，在政府决策过程中传统上保持着强大的政策渠道，日本参与TPP的前景十分艰难。

日本的选择：TPP规则制定者还是追随者？

在国际上，野田宣布事实上参与TPP的声明产生了巨大影响。大多数人认为，日本政府在推动TPP时纳入了战略考量，相信这将是遏制中国崛起的有效手段。显然，美国希望TPP有助于平衡中国在该地区的影响力，并认为日本加入TPP是实现其目的的关键。从中国的角度来看，TPP已成为一项由美国主导的倡议，旨在建立一个排除中国的亚太自由贸易区。中国对TPP持怀疑态度，认为这是美国遏制战略的一部分，尤其是在更广泛的亚洲“支点”战略背景下。例如，据上海国际问题研究院的蔡鹏鸿称，中国人认为美国对TPP的关注可以被解读为其区域重新定位战略的一部分，该战略涵盖外交和军事部署。

面对日本加入TPP的兴趣，中国此前一直关注东盟+3框架，现在则灵活地软化了对日本区域全面经济伙伴关系（RCEP）提案的态度。中国希望日本和韩国成为东盟+3自由贸易协定的关键成员。过去，日本对这项倡议持半心半意的态度，显然担心中国的主导地位，并提议纳入印度。最近，作为TPP的对等拉力，中国似乎已同意印度加入。

具体而言，它影响了以东盟为中心的东亚区域一体化运动。例如，在2011年的非正式东盟+6会议上，中国和日本宣布将建立一个关于贸易、投资和服务自由化的工作组，无论它们各自偏好的整合框架如何。由于在当前情况下，日本和中国都难以参与TPP，它们最终决定推进东亚一体化谈判进程，尽管此前它们采取了竞争战略。正如奥斯林（Auslin）所说，TPP应该被用来平衡而不是遏制中国。事实上，其战略重要性不容忽视。中国已经是日本、韩国和东盟国家的最大贸易伙伴，其经济影响力在未来几十年将更加严峻。日本需要在亚洲内部贸易中平衡中国，因为尽管日本实力较弱，但它是亚洲唯一能在经济上与中国抗衡的国家。更不用说，美日同盟是亚太地区稳定的力量。与美国合作，日本可以引领亚太国家之间的战略信任。

那么，TPP的发展将如何影响韩国的自由贸易协定政策以及区域战略？鉴于韩国已与七个国家签署了自由贸易协定，并正在与TPP参与国中的另外四个国家进行谈判，因此没有立即加入TPP的动力。与日本一样，人们担心韩国的农业也将受到TPP的严重影响，而且，它辛辛苦苦达成的自由贸易协定的绝大多数影响可能会受到严重损害。尽管如此，我认为韩国可能需要为长期加入TPP做好准备。从区域发展的趋势来看，亚太经济一体化必将实现。鉴于亚太地区是该国大部分经济活动发生的地方，未来十年内没有理由不参与一个可能涵盖整个区域的自由贸易协定。韩国加入TPP的决定将取决于对区域主义（关于中国和日本）、三边自由贸易协定谈判进展以及其他亚太国家参与等因素的仔细考量。

TPP将是实现亚太经合组织FTAAP目标的一种自下而上的方法。日益增多的自由贸易协定，以及现在的TPP，将是区域和全球经济一体化的垫脚石。日本需要将其经济与新兴亚洲的强劲增长轨道及其快速增长的中产阶级紧密联系起来。它需要促进与亚洲其他地区的经济联系，包括朝着东亚自由贸易区迈进，并支持TPP，因为TPP最终可能发展成为FTAAP。广泛的自由贸易协定可以为日本经济带来巨大利益。从这个意义上说，加入TPP等高级自由贸易协定对于恢复地震损失和摆脱日本长期经济衰退至关重要。

目前的自民党政府似乎并未明确其在日本参与TPP的利弊方面的立场。相反，自民党政府显然试图更加强调安倍重视的外交、安全和教育等政策措施，以吸引日本公众。由自民党领导的日本很可能将继续在参与TPP方面面临困难。如果安倍确实推进TPP谈判进程，对非竞争性行业的补偿措施将至关重要。例如，加强对农民的侧面支付可以减轻来自农业部门的反对。此外，从TPP中受益的行业在政策制定过程中拥有强大发言权也同样重要。此外，自民党政府需要说服公众舆论，并维持稳定政府的坚实基础。

如果自民党政府通过TPP加入当前的贸易谈判，它可以尝试将其国家利益纳入TPP规则，并将其提交给世贸组织。因此，日本也可以将其国家利益纳入一套全球规范和规则中。为此，有必要在谈判的早期阶段加入TPP。即使日本在参与国达成协议前立即加入TPP，也无法从新的贸易协定中获得多少好处。人口老龄化和劳动力萎缩将制约其经济增长。对日本而言，长期经济活力的关键在于经济结构调整，包括农业部门，因为经历了20世纪90年代的“失落的十年”。从这个角度来看，TPP意义重大。但这将是一个漫长的过程。■

致谢

作者感谢全彩成（Chaesung Chun）和李胜柱（Seung Joo Lee）提出的宝贵意见。