日本の選択：TPPルール形成国となるか、追随国となるか？

ジェマ・キム（Jemma Kim）は、関西外大外国語学部助教授である。

2009年8月、民主党（DPJ）は下院で過半数を獲得し、戦後初の民主党政権が誕生した。日本国内で大々的に報じられる中、民主党政権は社会民主党および国民新党との連立政権を樹立した。言うまでもなく、これは日本の政党政治における歴史的な意義を持つ政権交代であった。しかし、指導者の相次ぐ交代により、国民の支持を維持できず、2012年12月に実施された衆議院総選挙で自由民主党（LDP）が294議席（全480議席中）を獲得して勝利した。その結果、自民党は日本の政党政治に返り咲いた。自民党党首の安倍晋三は、2006年から2007年までの首相としての失敗を経て、二度目の機会を得て復帰した。安倍は「強い日本」の実現という目標を達成するため、厳しい改革を約束している。このような政治的変革の最中、日本の政治における争点の一つであり、多国間の高度な自由貿易協定（FTA）である環太平洋パートナーシップ協定（TPP）は、最も重要なテーマの一つである。日本がTPP交渉に参加すべきか否かは、経済再生の鍵となる問題であった。自民党の政権復帰は、TPPの将来の軌跡にどのような影響を与えるのだろうか？

FTAに関して、1990年代以降、署名された二国間または地域的なFTAの数は劇的に増加した。例えば、アジア太平洋地域では、米国、カナダ、メキシコ、チリといった国々が、1990年代初頭からFTAを貿易政策の選択肢の一つとして追求してきた。デント（Dent）は、地域的な二国間FTAの突然の増加を「アジア太平洋地域の政治経済における最も重要な最近の発展の一つ」と呼んだ。ボールドウィン（Baldwin）は、FTA創設の第2波から第3波初頭にかけての「ドミノ効果」の存在を指摘している。同様に、マンスフィールドとミラー（Mansfield and Milner）は「伝染効果」を特定している。1990年代初頭以降、世界レベルでもFTA協定の数は急増しているが、1990年代以前の同地域におけるそのような協定の相対的な不足を考慮すると、アジア太平洋地域におけるFTAの急速な増加は特に注目に値する。

FTAの普及にもかかわらず、東アジア地域は、ほとんどの場合、正式なFTAや地域機関のほぼ不在によって特徴づけられていた。しかし現在、東アジア諸国は、既存の二国間およびミニラテラルFTAを結びつけ、新たなFTAを創設するなど、より正式な経済制度化を追求している。ASEAN+3（日本、中国、韓国）は定期的な会合を開催しており、東アジア首脳会議（EAS）は、さらに3カ国（インド、オーストラリア、ニュージーランド）を結集し、2011年には米国とロシアも首脳会議に参加した。

特に東アジア諸国の中で、日本はほぼ50年間にわたり単一軌道アプローチを追求し、貿易交渉の努力を、最恵国待遇原則に基づく多角的貿易自由化を重視し、GATT/WTO体制に有害であるとして地域主義を避けていた世界貿易機関（WTO）にのみ集中させてきた。しかし、今日の日本政府も、貿易相手国とのFTAを積極的に推進している。現在、日本は合計13のFTAを発効させており、12の二国間FTAとASEANとの1つの地域FTAがあり、さらに5カ国とのFTA交渉を進めている（図1参照）。FTAは、WTOの基本原則である最恵国待遇とは対照的に、関税および非関税障壁の撤廃を目指す特定の国々間の貿易協定の政策である。これを念頭に置くと、近年の日本によるFTAへの積極的かつ持続的な関与は、その貿易政策における重要な転換として解釈できる。

図1：日本の現在のFTA（2013年1月現在）

（出典：著者）

さらに、日本政府は最近、TPP交渉への参加に関心があることを発表した。この協定は、国内で高度に保護されている農産物を含む全ての品目の関税の完全撤廃を要求するため、日本政府はこれまで「まだ準備ができていない」としていた。しかし、野田佳彦は2011年のホノルルでのアジア太平洋経済協力（APEC）首脳会議で、TPP交渉への参加に関心があることを公に発表した。現在、新たな自民党政権は、例外なき関税撤廃を前提とする限りTPP交渉への参加に反対しているが、安倍はかつて「自民党は例外なき関税撤廃を突破する十分な交渉力を持っている」と述べ、交渉参加の可能性を示唆した。この論争的な状況にもかかわらず、TPPに関する議論は日本政治の中心を占め、今後も続くとみられる。

こうした状況を踏まえ、いくつかの疑問が生じる。なぜ日本は、二国間FTAのみに依存するのではなく、FTA/TPPを中心とした地域貿易戦略を追求してきたのか？日本のTPP参加を促進または阻害する要因は何か？TPPの今後の展開は、近い将来のアジア太平洋地域協力の輪郭をどのように変えるだろうか？以下では、これらの疑問に答え、2011年3月の津波災害後の経済低迷に対処するための日本政府の貿易政策に関する提案を行う。

TPPと日本

では、TPPとは何か？TPPは、「産業革命やルネサンスと同様に、歴史的な大転換」と認識されている。歴史的な観点からは、「冷戦終結後のアジア太平洋地域」とも認識されている。これは、関税撤廃を含む貿易自由化を促進し、既存のWTOの枠組みを超えてサービス貿易を拡大しようとする、高水準の「21世紀型貿易協定」として知られる包括的な協定である。TPP加盟国は、サービス貿易、投資、競争、政府調達、知的財産、労働に関する新たなルールを確立することを目指している。貿易に関しては、10年以内の全ての品目（農産物を含む）の関税の即時または段階的な撤廃を原則としている。したがって、アジア太平洋地域の既存の二国間地域協定（RTA）の「麺の絡まり」プロセスを多国間化し、将来の加盟にも開かれていることを目指している。

TPPは現在、アジア太平洋地域の4つの異なる大陸に属する9つの異なる開発段階にある国々によって交渉されている。当初、TPPは2006年にシンガポール、ブルネイ、チリ、ニュージーランドという4つの比較的規模の小さい国々で発効した。米国は1990年代後半にAPECの枠組み内での貿易自由化を推進しなかったが、2005年にAPECの傘下でアジア太平洋自由貿易圏（FTAAP）を推進し始めた。米国が2009年にTPPへの参加を決定した後、オーストラリア、ペルー、ベトナムがTPPへの参加を約束した。現在の加盟国および交渉参加国は、米国を除いて小規模経済であるため、日本が加盟すればTPPは日米間の事実上のFTAになると広く信じられている。

最近まで、日本政府はTPPにあまり注意を払わず、アジア経済統合政策と並行して二国間FTA活動に注力してきた。日本政府は長年、地域主義の提唱者であった。例えば、2002年、小泉純一郎はシンガポールでの政策演説「日本とASEAN、そして東アジア」で、「共に活動し、共に進むコミュニティ」というビジョンを表明した。鳩山由紀夫もまた、東アジアFTAに基づく「東アジア共同体」を提唱した。2006年には、日本は包括的経済連携（CEPEA：ASEAN+6 FTA）を提案し、強く推進した。CEPEAは、貿易自由化と経済協力を二つの柱とし、ASEANを中心（ハブ）とする経済統合提案である。日本政府は、CEPEAをTPPと矛盾しないものとみなし、FTAAPの構成要素としてTPPと有機的に結びついていると考えている。

2010年10月1日、菅直人は日本の国会で行った政策演説で、APECの目標であるFTAAP構築への道筋として、初めてTPPへの参加の意向を示した。さらに、1週間後の新成長戦略会議では、「EPA/FTAは、米国、韓国、中国、ASEANなどのアジア太平洋諸国との成長と繁栄を共有するための条件を作る上で重要である。その一環として、TPPへの参加を検討し、APEC首脳会議までにFTAAP達成を目指す日本のFTAの基本原則を決定する」と述べた。

しかし、2011年3月11日、東日本大震災が東北地方を襲い、福島原子力発電所の壊滅的なメルトダウンを引き起こした。世界銀行は、直接的および間接的な経済的損失を2350億ドルと見積もり、日本の歴史上最も高価な自然災害となった。多数の民間支援活動が迅速に開始され、政府も10年間の復興期間に23兆円以上の費用をかける救済計画を発表した。福島原子力発電所事故に対処するため、経済産業省（METI）は、国際貿易政策担当副大臣である西山英彦氏を含む多くのTPP関連担当者を原子力安全・保安院に派遣した。この悲劇的な災害のため、政府はTPP交渉への参加に関する議論を延期した。

菅の後任として首相になった野田佳彦は、2011年11月11日のホノルルAPEC首脳会議で、日本がTPP交渉に参加する意向があることを公に劇的に発表した。彼の決定は、官僚を政策決定プロセスから孤立させるという制度的変化から、政治家と官僚の協力へと移行したことによって可能になった。野田はまた、前政権で廃止されていた事務次官会議を再開した。特に、彼は前原誠司を政策調査会会長に任命し、TPP推進のための新たなプロジェクトチーム（PT）を設置し、元経済産業大臣の八幡和郎を座長とした。野田政権下では、岡田克也元外務大臣や輿石東民主党幹事長などの親TPP政治家が、野田のTPP交渉参加決定を支持する上で重要な役割を果たした。

「第三次開国」？ 日本のTPP提案の背景

TPPの重要性にもかかわらず、日本政府は交渉プロセスを開始することさえできていない。その理由は、日本の農業部門からの強い反対に直面して、日本政府が適切な政策を打ち出せなかったからだと論じる。

菅はTPPを「1868年の明治維新と第二次世界大戦での敗北に続く、第三次開国（日本が世界に開かれたこと）」になぞらえた。日本政府にとって、TPPの重要性は、中国の経済的・軍事的台頭、米国の「アジアへの回帰」、そして日本の影響力の低下といった新たな国際環境下で、アジア太平洋地域の経済秩序を構築することにあった。これは、韓国の「同時多発FTA戦略」に追いつくための日本の輸出産業からの要求に応えるため、米国とのFTAへの道を開くことを意味する。言い換えれば、「失われた20年」と呼ばれてきた日本経済の問題を解決するために、TPPは新たな需要と雇用創ち、そして成長刺激策の機会と見なされたのである。したがって、TPPへの参加は、アジア太平洋地域の高成長を取り込み、日本の産業の国際競争力を維持することによって、日本経済を発展させるための積極的なFTA戦略を意味する。

菅の「TPP検討」に関する演説は、3つの主な理由によって推進された。第一に、日米関係の要因である。米国は一貫して日本の農産物市場の開放を要求してきた。同時に、両国は日米間の以前の不和を解消することで、日米同盟を強化しようとした。鳩山政権は日中関係を重視し、東アジア共同体の望ましさを主張した。さらに、日米間の沖縄普天間問題の激しい論争は、二国間関係の悪化を招いた。長島昭久防衛副大臣は、「米国はもはや日米二国間同盟を維持する必要はないと考えているため、日本はそれを維持する努力をすべきだ」と述べた。TPPは、日米市場統合を通じて日米同盟関係における米国の関与を促進する一つの政策選択肢として理解された。例えば、一部の日本のメディアは、TPPの締結が日米関係を強化し、アジアにおける中国の影響力を低下させると報じた。

第二に、米国からの要求に応える形で輸出市場の拡大を目指すビジネス界からの要請があった。米国を含むアジア太平洋の多くの国々がFTA提案に参加しておらず、高水準の貿易自由化を目指しているため、TPPルールはアジア太平洋地域における事実上の規制機関として高く評価されている。経団連は、ルール形成の重要性を指摘し、早期のTPP参加を促した。日本の参加が避けられないという認識から、経団連は「たとえ将来日本がTPPに参加することになっても、ルールはすでに設定されており、日本は同意なしに受動的に受け入れるしかない。日本はアジア太平洋地域のルール形成を主導し、地域経済の成長と雇用創ちゅうに貢献すべきだ」と主張し、早期参加の必要性を訴えた。

第三の要因は韓国である。韓国政府は2007年に米国とのFTA交渉を締結し、2010年にEUとの間で署名し、中国とのFTA交渉の開始を宣言した。この状況を考えると、韓国が日本にとって3つの主要な輸出国である米国、EU、中国とのFTAを積極的に推進していることは明らかである。東アジアにおけるFTA競争から取り残されることをすでに恐れている日本政府にとって、韓国の最近のFTAへの取り組みは、日本の経済的および外交的な不利に対する危機感を高めた。経済連携協定（EPA）プロジェクトチームの最初の会議で、元経済産業大臣の八幡和郎氏が「韓国」に言及し、日米FTA（KORUS FTA）が米国議会で批准されたため、日本が韓国に遅れをとっていることへの懸念を表明したことは注目に値する。

TPPへの障壁としての強力な農業「サブガバメント」

一方、TPP参加に対する国内からの強い反対、特に農業部門からの反対が存在する。「TPP慎重論を考える会」と呼ばれる非公式な政治集会が存在することが、強力な利益団体動員の最初の兆候である。この会は、民主党議員の約140名（議員の3分の1）によって設立され、JA全中によって支援された。この会は、FTAに反対する農業団体と会合を開き、反FTA学者による講演を主催した。TPPは、関税だけでなく、金融、保険、医療、サービスにおいてもゼロにするという、国家のあり方を根本的に変える可能性のある大きな問題として喧伝された。元農林水産大臣の山田正彦氏は、TPPに強く反対し、「日本の農業の完全な崩壊を推進する『黒船』」と見なした。

この反FTA運動に対処するため、民主党は政策調査会の下でFTAに関するプロジェクトチームである「APEC、EPA、FTAプロジェクトチーム（EPA PT）」を立ち上げ、TPPの賛否両論の検討を開始した。メンバーの大多数はTPPに懐疑的であった。座長の山口壮氏は、党内に賛成派と懐疑派の両方がいるため、TPPへの参加調整は困難であるというEPA PTの見解を発表した。民主党内でのTPPに対する巨大な反対のため、菅およびその内閣は、菅自身のTPP推進への個人的な努力にもかかわらず、11月9日の包括的経済連携に関する基本方針でTPPへの参加を承認できなかった。TPP参加国との情報収集のための協議を開始することが合意された。第二に、全国農業協同組合中央会（JA全中）の存在もあった。JA全中は、「農家への個別所得補償」の強化に反対していた。JA全中の主な活動には、農業行政の包括的な諮問機関としての役割、および政府・国会議員へのロビー活動や働きかけが含まれる。例えば、2011年10月、JA全中は国会にTPP交渉参加に反対する請願を提出した。JA全中、農業族議員（自民党の農業担当議員）、および農林水産省の官僚が主導する強力な「農業政策サブガバメント」は、国内農業の推進と保護という強い共通の利益を共有し、農業貿易政策の確立において主要な役割を果たし、農業自由化を妨げてきた。本間氏は、この「農業政策トライアングル」と自民党との間に緊密な関係があったことを指摘しており、国会交渉プロセス以前の自民党農業委員会などの党政策審議会を通じて、農業保護政策を実施することを可能にした。自民党議員の80％が反TPP国会請願に同意したことは重要である。つまり、日本の貿易政策決定プロセスは、JA全中や政治家を含む様々な農業団体が関与する非公式な制度の影響を受けていたのである。

TPPへの将来的な参加を推進するため、菅は「食料・農業・漁業再生本部」を設置し、民主党の農業政策の中心であった「農家への支援強化」に基づいた20億ドルの農業支援策の見直しを開始することで、農業部門からの反対を弱める必要があった。農家への支援金は、先進国が関税の代わりに直接支払いとして使用するためにGATTシステムによって奨励されてきた。米国とEUは農家への支援金を提供してきたが、日本ではJA全中が価格によって決定される所得手数料を得られるため、これを妨げてきた。

JA全中は、TPPが農業だけでなく保険部門にも深刻な損害を与えるだろうと主張し、日本医師会を味方に引き入れて、TPP反対キャンペーンを開始した。例えば、JA全中は農家によるTPP反対の大規模デモを開催した。また、政府に生活保護を訴える代わりに、TPP反対署名を1100万件集めた。さらに、日本の消費者は日本の安全な農産物を食べられなくなると主張し、消費者からの支持を集めた。さらに、2010年10月に開催された新成長戦略会議で、JA全中は、TPPが日本の食料安全保障基準に適合しないだろうと主張し、日本政府のTPP参加への強い反対を表明した。さらに、TPPは日本の農業部門に明確な損害をもたらすだろうが、日本政府のTPP参加の目的は不明確であると主張し、TPP反対運動を誘発した。民主党EPA PTも、「TPPに関して、具体的かつ実質的なメリットは非常に曖昧である」と指摘している。

結局、JA全中や政府内の農業団体のような農業利害関係者からの反対は、日本政府がTPPに参加することを困難にしている。農業団体は伝統的に、族議員や農林水産省とのつながりを通じて、政府の政策決定プロセス内で強力な政策チャネルを維持してきたため、日本のTPP参加の見通しは厳しい。

日本の選択：TPPルール形成国となるか、追随国となるか？

国際的には、野田の事実上のTPP参加表明の影響は甚大であった。多くの場合、日本政府は、TPPが台頭する中国を封じ込める効果的な手段であると信じ、TPP推進に戦略的な計算を組み込んでいるようだ。明らかに、米国はTPPが地域における中国の経済的・政治的影響力に対抗するのに役立つと期待しており、その目的達成の鍵として日本のTPP参加を捉えている。中国の視点からは、TPPは中国を除くアジア太平洋自由貿易圏を創設する米国主導のイニシアチブとなっている。中国は、特に広範なアジアの「ピボット」の文脈で見ると、TPPを米国の封じ込めの一形態と見なして懐疑的である。例えば、上海国際問題研究所の蔡鵬鴻氏によると、中国は米国のTPPへの注力が、外交および軍事配備を網羅する地域再配置戦略の一部と解釈できると考えている。

日本のTPP参加への関心に直面し、ASEAN+3枠組みに焦点を当てていた中国は、日本の地域包括的経済連携（RCEP）提案に対して柔軟な姿勢を軟化させた。中国は、日本と韓国にASEAN+3 FTAの主要メンバーとなることを望んでいる。過去、日本はこのイニシアチブに対して、中国の支配を懸念して、インドを含めることを提案するなど、半端な態度を示してきた。最近では、TPPとの対抗的な動きとして、中国はインドの参加に同意したように見える。

具体的には、ASEANを中心とした東アジア地域統合運動に影響を与えた。例えば、2011年の非公式ASEAN+6会議で、中国と日本は、それぞれの好む統合枠組みに関わらず、貿易、投資、サービスの自由化のためのワークショップを設立することを宣言した。日本と中国の両国が現在の状況でTPPに参加することは困難であるため、両国は、これまでの競争的な戦略にもかかわらず、最終的に東アジア統合交渉プロセスを進めることを決定した。オースリン（Auslin）が言うように、TPPは中国を封じ込めるのではなく、バランスを取るために使用されるべきである。確かに、その戦略的重要性を見過ごすことはできない。中国はすでに日本、韓国、ASEAN諸国の最大の貿易相手国であり、その経済的影響力は今後数十年間でさらに深刻になるだろう。日本がアジア域内貿易で中国とバランスを取ることは重要である。なぜなら、その弱さにもかかわらず、日本は経済的に中国に対抗できる唯一のアジアの国だからである。ましてや、日米同盟はアジア太平洋地域における安定化要因である。米国との協力により、日本はアジア太平洋諸国間の戦略的信頼の道をリードすることができる。

では、TPPの発展は、韓国のFTA政策および地域戦略にどのように影響するだろうか？韓国はすでに7カ国とFTAを締結しており、TPP参加国の中でさらに4カ国と交渉中であるため、直ちにTPPに参加するインセンティブはない。日本と同様に、韓国の農業もTPPによって深刻な影響を受ける可能性があり、さらに、韓国が懸命に締結してきたFTAのほとんどの効果が深刻に損なわれる可能性があるという懸念がある。しかし、それでも、韓国は長期的にTPPに参加する準備をしなければならないかもしれないと論じる。地域開発の傾向から判断すると、アジア太平洋経済統合は確実に実現するだろう。国の経済活動の大部分が行われているアジア太平洋地域を考えると、今後10年間で地域全体のFTAに参加する理由がないはずはない。韓国のTPP参加決定は、中国と日本に関する地域主義、三国間FTA交渉の進展、およびアジア太平洋地域の他国による参加などの要因を慎重に考慮することにかかっているだろう。

TPPは、APECのFTAAP目標達成に向けたボトムアップアプローチの例となるだろう。増加するFTA、そしてTPPは、地域および世界の経済統合に向けた踏み石となるだろう。日本は、新興アジアの力強い成長軌道とその急速に成長する中間層と経済をしっかりと結びつける必要がある。東アジアFTAへの移行や、最終的にFTAAPに発展する可能性のあるTPPの支援を含む、アジア全体との経済連携を促進する必要がある。広範なFTAは、日本経済に大きな利益をもたらす可能性がある。その意味で、地震被害の復旧と日本の長期的な経済不況からの回復のために、TPPのような高水準のFTAに参加することは不可欠である。

現在の自民党政権は、日本のTPP参加の賛否について立場を明確にすることをやめたように見える。むしろ、自民党政権は、安倍が重視する外交、安全保障、教育といった政策分野に重点を置くことで、日本の国民にアピールしようとしているようだ。自民党主導の日本がTPP参加に困難に直面し続ける可能性が高い。もし安倍がTPP交渉プロセスを進めるのであれば、非競争部門のための補償措置が重要となるだろう。例えば、農家への支援金の強化は、農業からの反対を軽減する可能性がある。さらに、日本のTPP参加から恩恵を受ける部門が政策決定プロセスで強い発言力を持つことも重要である。さらに、自民党政権は世論を説得し、安定した政府の強固な基盤を維持する必要がある。

もし自民党政権がTPPを通じた進行中の貿易交渉に参加すれば、TPPのルールに国益を反映させ、それをWTOに提示することができる。したがって、日本は国益をグローバルな規範とルールのセットに組み込むこともできる。この目的のためには、交渉の初期段階でTPPに参加することが必要である。たとえ参加国が合意に達する直前に日本がTPPに参加したとしても、新しい貿易協定から多くの利益を引き出すことはできないだろう。高齢化と労働力人口の減少は、その経済成長を制約するだろう。日本にとって、長期的な経済活力の鍵は、1990年代の「失われた10年」以来の農業部門を含む経済構造改革である。この観点から、TPPは重要である。しかし、それは長いプロセスである。■

謝辞

著者は、チェスン・チュン（Chaesung Chun）氏とスンジュ・リー（Seung Joo Lee）氏に、有益なコメントをいただいたことに感謝いたします。