中日韩三边合作：对东北亚政治与秩序的影响

Andrew Yeo是美国天主教大学的政治学助理教授。

东北亚的三边关系有多重要？日益增长的中日韩三边合作是否会削弱现有的美国双边关系？日本和韩国能否利用三边关系在美国和中国之间进行对冲？或者，这些中等强国是否通过与美国和中国建立三边关系来在大国对手之间建立缓冲？本文探讨了东亚的三边合作，特别关注了中日韩三边关系的发展。尽管东北亚国家之间的三边合作可能会继续增长，但美国双边联盟的支持者不必为此趋势感到担忧。本着积极和共赢的观点看待三边关系，政策制定者应鼓励三边发展，无论其是否包含美国或中国，只要这些制度性安排能在双边和多边层面促进合作和建立信任。

本文分为四个部分。第一部分简要概述了中日韩三边合作。我还提供了三边合作秘书处（TCS）网站上的数据，显示了自1999年以来三边关系的发展趋势和模式。第二部分讨论了三边合作在东北亚的相对政治重要性及其局限性。重点在于三边合作的微观基础。第三部分将TCS和三边峰会置于更广泛的战略背景下。我将在美国与中国地缘政治竞争以及东亚不断发展的制度性架构的背景下讨论三边合作。第四部分最后论证三边倡议并非零和博弈。尽管一些政策制定者担心随着三边合作的扩大，美国传统盟友可能会更倾向于中国，但TCS和三边峰会只是与双边联盟并存或在其之上的一套制度机制。

三边合作概述

中日韩三边合作始于1999年，是在东盟+3（APT）会议的框架下进行的。由时任日本首相小渊惠三发起，三国领导人在APT会议的间隙举行了非正式的早餐会议。讨论围绕着通过联合研究在贸易、商业、环境和农业等多个领域促进合作的各种方式展开。敏感的政治和安全问题仍然不在讨论之列，尽管安全合作有时会出现在议程上。2001年的早餐会议包括了反恐议题。2003年的会议也讨论了朝鲜核问题外交。

在最初的几年里，三国领导人之间的三边会晤是非正式的，相对低调。然而，2003年在印度尼西亚巴厘岛举行的三边会议在一定程度上朝着更正式的方向迈进。三国领导人首次在会晤后发表了联合声明。此时，三边合作已扩展到多个会议，分别召开了外长、经济部长、财长、卫生部长和科技部长会议。

2005年10月，由于时任日本首相小泉纯一郎参拜靖国神社，三边合作遭遇了挫折。此次参拜导致2005年三边会议被取消。尽管在2006年APT会议的间隙举行了经济部长会议，但三国领导人直到2007年初才再次会晤。然而，正是在2007年的APT会议上，时任日本首相福田康夫提议在东盟+3框架之外独立举办年度领导人会议。三国国家元首于2008年12月在日本福冈举行了首次独立的三边峰会。2010年的会议上，韩国总统李明博提议建立一个三边合作秘书处，三边合作又朝着制度化迈进了一步。该秘书处除了为各种三边协商机制提供行政支持和秘书服务外，还将探索新的合作议程并积极开展公共外交。新的三边合作秘书处（TCS）于2011年9月在首尔成立。

除了三边峰会和TCS之外，三国还设立了六十多个三边协商机制。这包括十八次部长级会议和一百多个合作项目。下表1展示了TCS网站上的数据，显示了自1999年东盟+3启动以来三边合作的趋势和模式。表1表明，自1999年东盟+3启动以来，第一轨道和第二轨道的三边会议频率有所增加。

表1还表明，经济问题（包括贸易、金融、投资、农业、标准化、法规等）占会议总数的最大比例。政治和安全方面三边会议的频率相对较低，这表明TCS的重点在于经济、技术、科学或文化问题。尽管现有数据不包括三国在三边框架之外的互动（例如在六方会谈或更大范围的多边场合中的互动），但我假设总体互动增加的趋势仍然存在。年度贸易、投资、专业网络和学生交流的统计数据也证实了互动增加的趋势。

三边合作的政治及其政治意义

理解中日韩三边合作的意义是一个视角问题。三边关系的发展本身就是一项了不起的成就。从长远来看，TCS的建立是一个里程碑。考虑到日本对朝鲜半岛和中国部分地区的殖民统治，以及中国和韩国在朝鲜战争期间的直接军事对抗，这一点尤其如此。鉴于过去一个世纪东北亚关系的性质，三边合作无疑取得了长足的进步。因此，TCS的建立具有重要意义。它代表了三方改善东北亚国家之间关系的一种“政治意愿的表达”。

与此同时，三边合作在现阶段仍然政治上比较薄弱。在大多数情况下，三边合作围绕着“软”问题展开，这些问题上所有三个国家都能找到合作的基础。这适用于部长级会议和第二轨道会议，以及涉及国家元首的年度三边峰会。对于三边峰会，主办国通常会选择不具争议性的主题。例如，2012年在北京举行的会议侧重于可持续发展和野生动物保护。2011年，福岛的台风和核泄漏事故促使三国领导人关注核安全和灾害管理。

尽管三边框架的合作精神使外交官和政府官员感到相对“安全”，但双边暗流仍在三边讨论的表面之下深层涌动。三边关系仍然以双边关系为基础。而在东北亚，这些双边关系仍然受到结构性和历史性问题的困扰。三国之间近期重新出现的领土争端只是双边关系紧张的一个表现。TCS的工作人员承认，三边峰会和TCS都不是处理政治敏感问题的合适场所。也不是处理双边问题和挑战的地方。双边关系的性质限制了三边合作在东北亚实际能取得的成就。这就引出了三边合作的一个重要问题：双边关系是否必须先改善，三边合作才能迈向下一阶段？或者，三边合作通过扩大建立信任机制，能否为改善双边关系铺平道路？TCS官员和相信国际制度的人认为后者。现实主义者可能会声称前者。显然，这并非单向关系。至少，三边合作不太可能恶化三国之间的双边关系。TCS的建立确保了三边合作的制度基础。即使双边关系恶化，在运输和物流、海关、科技或水资源管理等“安全”问题上的三边层面的讨论，也可能防止全面外交冻结的发生。因此，三边框架可以为各国在可能找到共同合作领域的问题上保持对话提供空间，即使更高级别的双边会议暂时中断。鉴于三边倡议的成本相对较低且可能带来益处，其建立迄今为止是一项有价值的尝试。

东亚地缘政治背景下的三边主义

三边合作并非存在于战略真空中。尽管三边框架主要处理经济、社会和文化问题，但作为一个机构，三边峰会和TCS存在于更广泛的多边主义和微型多边主义网络之中。问题是，为什么要在东亚现有制度安排的基础上再创建一个机构？

中日韩之所以推动三边议程，部分原因是为了创建一个处理东北亚三国特有问题的机制。在2008年之前，不存在这样的制度安排。此外，东北亚三国热衷于在东盟之外建立一个更持久的对话和三边合作机制。

更重要的是，三个成员国各自都有参与三边合作的动机和议程。韩国一直是三边合作的积极支持者。通过主办TCS并积极参与三边合作，韩国继续提升其地区和国际形象。此外，三边框架使韩国能够与其更强大的邻国中国和日本平等地互动。鉴于韩国在过去东北亚事务中常常是受害者而非侵略者，韩国也处于调解和缓和三边议程的独特地位。TCS总部设在首尔而非北京或东京并非偶然。

尽管中国最初对参与三边会议有所犹豫，但自21世纪初以来，中国一直欢迎三边关系。三边框架使中国能够在没有美国参与的情况下参与地区论坛，并以自己的方式加强与日本和韩国的关系。中国试图削弱美国在该地区的力量和影响力。三边框架虽然仍缺乏政治影响力，但确实为推进这些更长期的战略目标提供了制度框架。

尽管日本在东盟+3阶段发起了三边会议，但日本在某些方面推动三边合作的动力不如中国和韩国。日本通常采取包容性的区域多边主义立场，这种立场涵盖更广泛的亚太地区并吸引美国参与。深度投资于中日韩三边主义可能会使日本偏离其更广泛的、分层多边主义的区域愿景，同时也会向美国传递关于其联盟承诺的混合信号。

尽管三边峰会和TCS主要局限于经济、社会和文化问题，但一些人认为它们处于美国与中国之间更广泛的地缘战略竞争之中。另一些人则在东亚多边主义和区域制度架构发展的背景下看待三边合作。当然，还存在美国、日本和韩国之间的“另一”三边关系。美国官员对日韩与中国日益增长的三边主义并不一定持有强烈看法。然而，从华盛顿的角度来看，存在两种基本观点。第一种观点认为三边关系是良性的。充其量，三边合作可能有助于促进地区稳定。最坏的情况下，它是一个注定要失败的机制。

然而，华盛顿的其他人正在密切关注中日韩合作的发展。与对三边合作的积极看法相反，那些接受美中竞争现实的人对三边关系持零和观点，并警惕任何涉及中国但排除美国的制度框架。当日本和韩国开始表现出战略模糊时，华盛顿就会感到不安；三边峰会和TCS为这种战略提供了一个制度框架。这个阵营中更务实的政策制定者可能不一定反对中日韩三边主义。但他们也希望看到美日韩三边关系在制度上得到加强。在这种情况下，加强三边主义将是制度性制衡的典型例子。

展望未来

对趋势的分析以及与中国、日本和韩国TCS代表的讨论表明，属于良性阵营的人对东北亚三边关系的解读更为准确。首先，三边峰会和TCS并非设计为对抗美日韩三边关系。美日韩三边关系本质上是战略性的，建立在长期的双边联盟伙伴关系之上。另一方面，三边峰会和TCS是基于合作关系。其基本原理是功能性和地域性的，而非战略性的。尽管三边合作正在逐步制度化，但三边峰会和TCS主要作为一种通过第一轨道和第二轨道会议相结合的建立信任的措施而存在。因此，除非发生重大的安全或政治危机，三边合作将主要局限于经济、社会和文化合作的范畴。

其次，即使中国打算利用三边框架作为在该地区行使中国政治领导力或挑战美国联盟的场所，北京也将面临来自首尔和东京的强烈阻力。三边峰会和TCS不提供实现一个成员国战略野心的手段或机制。

第三，日本和韩国官员已明确表示，他们打算维持甚至加强双边和三边关系。双边联盟依然稳固，受到地区安全威胁以及民主伙伴之间共同价值观的支持。自2010年以来，三国加强了军事合作，并为联合演习开辟了更多机会。在今年的东盟地区论坛上，美国、日本和韩国启动了一个名为“指导小组”的协商机构，以加强三国之间的三边关系。

最后，尽管一些美国政策制定者担心随着东亚三边合作的扩大，其传统盟友可能会更倾向于中国，但他们应该记住，TCS只是众多三边、微型多边和多边安排中的一个组织。在这个多层次的框架之下，美国双边联盟继续在东亚区域架构中发挥重要作用。

一些政策制定者，尤其是在华盛顿，可能仍然认为三边峰会是首尔和东京在美国和中国之间进行对冲的一种方式。然而，政策制定者不应将中日韩三边主义解读为对冲工具，而应将其理解为韩国和日本在寻求加强美日韩安全关系的同时，向中国发出愿意在区域和经济问题上进行合作的信号的机制。TCS以及东北亚的其他制度安排，不仅仅是大国政治的棋子。它们应该被视为实现地区稳定和秩序的更大目标的手段，而不是地缘政治竞争的工具。■

致谢

作者感谢申奉吉大使以及毛宁副秘书长和松川瑠依副秘书长抽出宝贵时间就三边合作秘书处提供信息。我还感谢李承周教授和全彩成教授提出的宝贵意见。