Cooperación Trilateral China-Japón-Corea del Sur: Implicaciones para la Política y el Orden en el Noreste de Asia

Andrew Yeo es profesor asistente de política en la Universidad Católica de América.

¿Qué tan significativas son las relaciones trilaterales en el Noreste de Asia? ¿La creciente cooperación trilateral entre China, Japón y Corea del Sur socava las relaciones bilaterales existentes de EE. UU.? ¿Pueden Japón y Corea del Sur utilizar las relaciones trilaterales para cubrirse entre Estados Unidos y China? ¿O estas potencias intermedias ayudan a crear un amortiguador entre rivales de gran potencia al establecer relaciones trilaterales tanto con Estados Unidos como con China? Este ensayo explora la cooperación trilateral en Asia Oriental, prestando especial atención a los desarrollos en las relaciones trilaterales entre China, Japón y Corea del Sur. Aunque es probable que la cooperación trilateral entre los estados del Noreste de Asia continúe creciendo, los defensores de las alianzas bilaterales de EE. UU. no deben alarmarse por tales tendencias. Adoptando una visión de suma positiva de las relaciones trilaterales, los responsables políticos deben fomentar los desarrollos trilaterales, ya sea que incluyan a Estados Unidos o a China, en la medida en que dichos arreglos institucionales faciliten la cooperación y la creación de confianza a nivel bilateral y multilateral.

Este ensayo está organizado en cuatro secciones. En la primera sección, ofrezco una breve descripción general de la cooperación trilateral entre China, Japón y Corea del Sur. También presento datos disponibles en el sitio web de la Secretaría de Cooperación Trilateral (TCS) que indican tendencias y patrones en las relaciones trilaterales desde 1999. La sección dos discute la importancia política relativa de la cooperación trilateral dentro del Noreste de Asia y sus limitaciones. El enfoque aquí está en las microfundaciones de la cooperación trilateral. La sección tres sitúa a la TCS y la Cumbre Trilateral en un contexto estratégico más amplio. Abordo la cooperación trilateral en el contexto de la rivalidad geopolítica entre Estados Unidos y China y la arquitectura institucional en desarrollo de Asia Oriental. La sección cuatro concluye argumentando que las iniciativas trilaterales no son de suma cero. Aunque algunos responsables políticos temen que los aliados tradicionales de EE. UU. puedan acercarse a China a medida que se expande la cooperación trilateral, la TCS y la Cumbre Trilateral no son más que un conjunto de mecanismos institucionales situados junto o encima de las alianzas bilaterales.

Una Breve Descripción General de la Cooperación Trilateral

La cooperación trilateral entre China, Japón y Corea del Sur echó raíces en 1999 bajo los auspicios de la reunión ASEAN Plus Three (APT). Iniciada por el entonces Primer Ministro japonés Keizo Obuchi, los líderes de los tres países celebraron una reunión informal de desayuno al margen de la APT. Las discusiones giraron en torno a diversas formas de promover la colaboración en varios sectores, incluidos el comercio, la economía, el medio ambiente y la agricultura a través de la investigación conjunta. Las cuestiones políticas y de seguridad sensibles quedaron fuera de la mesa, aunque la cooperación en seguridad apareció ocasionalmente en la agenda. La reunión de desayuno de 2001 incluyó el contraterrorismo como punto de discusión. La diplomacia nuclear de Corea del Norte también se discutió durante la reunión de 2003.

Durante los primeros años, las reuniones trilaterales entre los tres jefes de estado siguieron siendo informales y relativamente discretas. Sin embargo, la reunión trilateral de 2003 en Bali, Indonesia, avanzó medio paso hacia una mayor formalidad. Por primera vez, los tres líderes emitieron una declaración conjunta tras su reunión. En este punto, la cooperación trilateral se había proliferado en múltiples reuniones con encuentros separados para ministros de asuntos exteriores, economía, finanzas, salud y ciencia.

La cooperación trilateral sufrió un contratiempo tras la visita del Primer Ministro Junichiro Koizumi al Santuario Yasukuni en octubre de 2005. La visita resultó en la cancelación de la reunión trilateral de 2005. Aunque los ministros de economía se reunieron al margen de la ATP de 2006, los líderes de los tres países no se reunieron de nuevo hasta principios de 2007. Fue en la ATP de 2007, sin embargo, cuando el Primer Ministro Yasuo Fukuda propuso albergar la reunión anual de líderes fuera del formato ASEAN Plus Three. Los tres jefes de estado celebraron su primera Cumbre Trilateral independiente en Fukuoka, Japón, en diciembre de 2008. La cooperación trilateral dio otro paso hacia la institucionalización en la reunión de 2010, cuando el presidente surcoreano Lee Myung-Bak propuso el establecimiento de una secretaría para la cooperación trilateral. Además de proporcionar apoyo administrativo y servicios de secretaría para diversos mecanismos de consulta trilateral, la secretaría exploraría nuevas agendas de cooperación y participaría activamente en la diplomacia pública. La nueva Secretaría de Cooperación Trilateral (TCS) se inauguró en Seúl en septiembre de 2011.

Además de la Cumbre Trilateral y la TCS, los tres países han creado más de sesenta mecanismos de consulta trilateral. Esto incluye dieciocho reuniones ministeriales y más de cien proyectos de cooperación. El Cuadro 1 a continuación presenta datos disponibles en el sitio web de la TCS que indican tendencias y patrones con respecto a la cooperación trilateral. El Cuadro 1 a continuación indica una mayor frecuencia de reuniones trilaterales de Vía I y Vía II desde la iniciación de ASEAN + 3 en 1999.

El Cuadro 1 también sugiere que los temas económicos (que incluyen comercio, finanzas, inversión, agricultura, estandarización, regulaciones, etc.) representan el mayor número de reuniones. La frecuencia de reuniones trilaterales clasificadas como políticas y de seguridad es relativamente pequeña, lo que sugiere que la prioridad de la TCS recae en cuestiones económicas, técnicas, científicas o culturales. Aunque los datos disponibles no incluyen la interacción entre los tres países fuera del formato trilateral (es decir, la interacción en las Conversaciones de las Seis Partes o en entornos multilaterales más amplios), supongo que la tendencia general hacia una mayor interacción sigue siendo válida. Una mayor interacción también se ve corroborada por las estadísticas de comercio anual, inversión, redes profesionales y intercambios estudiantiles.

La Política y la Importancia Política de la Cooperación Trilateral

Comprender la importancia de la cooperación trilateral entre China, Japón y Corea del Sur es una cuestión de perspectiva. El desarrollo de las relaciones trilaterales es una hazaña notable en sí misma. Mirando la longue durée, el establecimiento de la TCS presenta un hito. Esto es especialmente cierto si consideramos la colonización de la Península de Corea y partes de China por parte de Japón o la confrontación militar directa entre China y Corea del Sur durante la Guerra de Corea. La cooperación trilateral ha recorrido un largo camino dada la naturaleza de las relaciones en el Noreste de Asia en el último siglo. El establecimiento de la TCS es, por lo tanto, significativo. Representa una "expresión de voluntad política" por parte de las tres partes para mejorar las relaciones entre los tres países del Noreste de Asia.

Al mismo tiempo, la cooperación trilateral sigue siendo políticamente débil en esta etapa. En su mayor parte, la cooperación trilateral gira en torno a temas "blandos" en los que los tres países pueden encontrar una base común para la cooperación mutua. Esto es cierto para las reuniones ministeriales y las reuniones de Vía II, así como para la Cumbre Trilateral anual que involucra a los jefes de estado. Para la Cumbre Trilateral, los países anfitriones han elegido típicamente temas no controvertidos. Por ejemplo, la reunión de 2012 en Beijing destacó el desarrollo sostenible y la conservación de la vida silvestre. En 2011, el tifón y el colapso nuclear en Fukushima impulsaron a los tres líderes a centrarse en la seguridad nuclear y la gestión de desastres.

Aunque el espíritu de cooperación del marco trilateral permite a los diplomáticos y funcionarios gubernamentales sentirse relativamente "seguros", las corrientes bilaterales subyacentes siguen fluyendo profundamente bajo la superficie de las discusiones trilaterales. Las relaciones trilaterales todavía están sustentadas por vínculos bilaterales. Y en el Noreste de Asia, estos vínculos bilaterales todavía sufren de problemas estructurales e históricos subyacentes. El reciente resurgimiento de disputas territoriales entre los tres países es solo una manifestación de relaciones bilaterales problemáticas. Los miembros del personal de la TCS admiten fácilmente que la Cumbre Trilateral y la TCS no son el foro apropiado para abordar cuestiones políticamente sensibles. Tampoco es el lugar para abordar cuestiones y problemas bilaterales. La naturaleza de las relaciones bilaterales impone limitaciones a lo que la cooperación trilateral puede lograr realmente en el Noreste de Asia. Esto lleva a una pregunta importante para la cooperación trilateral. ¿Tienen que mejorar las relaciones bilaterales antes de que la cooperación trilateral avance a la siguiente etapa? ¿O la cooperación trilateral, al expandir los mecanismos de creación de confianza, ayuda a allanar el camino para mejorar las relaciones bilaterales? Los funcionarios de la TCS y quienes creen en las instituciones internacionales argumentan lo último. Los realistas podrían afirmar lo primero. Obviamente, esta no es una relación unidireccional. Como mínimo, la cooperación trilateral probablemente no empeoraría las relaciones bilaterales entre los tres países. La creación de la TCS garantiza una base institucional para la cooperación trilateral. Incluso si las relaciones bilaterales se deterioran, las discusiones a nivel trilateral sobre temas "seguros" como transporte y logística, aduanas, ciencia y tecnología, o gestión de recursos hídricos pueden evitar una congelación diplomática total. Por lo tanto, el marco trilateral puede proporcionar un espacio para que los países sigan hablando sobre temas en los que puedan encontrar áreas de cooperación mutua, incluso si las reuniones bilaterales de alto nivel se suspenden temporalmente. Dados los costos relativamente bajos y el beneficio potencial de las iniciativas trilaterales, su creación ha sido hasta ahora una empresa valiosa.

Trilateralismo en el Contexto de la Geopolítica de Asia Oriental

La cooperación trilateral no existe en un vacío estratégico. Aunque el marco trilateral aborda principalmente cuestiones económicas, sociales y culturales, como institución, la Cumbre Trilateral y la TCS existen dentro de una red más amplia de multilateralismo y minilateralismo. La pregunta es, ¿por qué crear otra institución en lugar de aprovechar los arreglos institucionales existentes en Asia Oriental?

China, Japón y Corea del Sur impulsaron la agenda trilateral en parte para crear un mecanismo que abordara cuestiones específicas de los tres principales países del Noreste de Asia. Antes de 2008, no existía tal arreglo institucional. Además, los tres países del Noreste de Asia estaban ansiosos por desarrollar un mecanismo más permanente para el diálogo y la cooperación trilateral fuera de la ASEAN.

Más importante aún, cada uno de los tres países miembros tiene sus propios incentivos y agenda para participar en la cooperación trilateral. Corea del Sur ha sido una entusiasta defensora de la cooperación trilateral. Al albergar la TCS y participar activamente en la cooperación trilateral, Corea del Sur continúa elevando su perfil regional e internacional. Además, el marco trilateral permite a Corea del Sur interactuar con sus vecinos más poderosos, China y Japón, en igualdad de condiciones. Habiendo sido a menudo víctima en lugar de agresor en los asuntos del Noreste de Asia en el pasado, Corea del Sur también está en una posición única para mediar y moderar la agenda trilateral. No es una coincidencia que la TCS tenga su sede en Seúl en lugar de Beijing o Tokio.

A pesar de la reticencia inicial de China a participar en reuniones trilaterales, desde principios de la década de 2000, China ha acogido con satisfacción las relaciones trilaterales. El marco trilateral permite a China participar en un foro regional sin la participación de EE. UU. y fortalecer las relaciones con Japón y Corea del Sur en sus propios términos. China busca diluir el poder y la influencia de EE. UU. en la región. El marco trilateral, aunque todavía carece de peso político, proporciona un marco institucional para avanzar en tales objetivos estratégicos a más largo plazo.

Aunque Japón inició la reunión trilateral en la etapa ASEAN + 3, Japón, en algunos aspectos, tiene menos incentivos que China y Corea del Sur para promover la cooperación trilateral. Japón a menudo ha abordado el multilateralismo regional desde una posición de inclusividad, una que abarca el Pacífico asiático más amplio e involucra la participación de EE. UU. Invertir profundamente en el trilateralismo China-Japón-Corea del Sur puede alejar a Japón de su visión regional más amplia de multilateralismo en capas, al tiempo que envía señales mixtas a Estados Unidos sobre sus compromisos de alianza.

A pesar de estar limitado en gran medida a cuestiones económicas, sociales y culturales, algunos ven la Cumbre Trilateral y la TCS situadas dentro de una rivalidad geoestratégica más amplia entre Estados Unidos y China. Otros observan la cooperación trilateral en el contexto del multilateralismo en Asia Oriental y el desarrollo de la arquitectura institucional regional. Existe, por supuesto, el "otro" trilateral entre Estados Unidos, Japón y Corea del Sur. Los funcionarios estadounidenses no necesariamente tienen opiniones firmes sobre la creciente trilateralidad entre sus dos socios de alianza asiáticos y China. Desde la perspectiva de Washington, sin embargo, existen dos escuelas de pensamiento básicas. La primera considera las relaciones trilaterales como benignas. En el mejor de los casos, la cooperación trilateral puede ayudar a facilitar la estabilidad regional. En el peor de los casos, es un mecanismo diseñado para no llegar a ninguna parte.

Sin embargo, otros en Washington monitorean de cerca los desarrollos en la cooperación China-Japón-Corea del Sur. Contrariamente a la visión de suma positiva de la cooperación trilateral, aquellos que aceptan la realidad de la rivalidad EE. UU.-China adoptan una visión de suma cero de las relaciones trilaterales y permanecen cautelosos ante cualquier marco institucional que involucre a China pero excluya a EE. UU. Washington se inquieta cuando Japón y Corea del Sur comienzan a exhibir ambigüedad estratégica; la Cumbre Trilateral y la TCS proporcionan un marco institucional para tal estrategia. Los responsables políticos más pragmáticos de este campo pueden no oponerse necesariamente al trilateralismo China-Japón-Corea del Sur. Pero también querrían ver un mayor desarrollo institucional en las relaciones trilaterales entre EE. UU., Japón y Corea del Sur. Bajo este escenario, un trilateralismo fortalecido representaría un ejemplo clásico de equilibrio institucional.

Mirando hacia el Futuro

Un análisis de las tendencias y discusiones con representantes de la TCS de China, Japón y Corea del Sur sugiere que aquellos en el campo benigno tienen una lectura más precisa de las relaciones trilaterales en el Noreste de Asia. Para empezar, la Cumbre Trilateral y la TCS no están diseñadas como un contrapeso contra las relaciones trilaterales entre EE. UU., Japón y Corea del Sur. Las relaciones trilaterales entre EE. UU., Japón y Corea del Sur son fundamentalmente de naturaleza estratégica, construidas sobre asociaciones de alianza bilaterales de larga data. Por otro lado, la Cumbre Trilateral y la TCS se basan en relaciones de cooperación. La racionalidad es principalmente funcional y geográfica en lugar de estratégica. Aunque la cooperación trilateral se está institucionalizando gradualmente, la Cumbre Trilateral y la TCS existen en gran medida como una medida de fomento de la confianza a través de una combinación de reuniones de Vía I y Vía II. Por lo tanto, salvo alguna crisis de seguridad o política inmediata, la cooperación trilateral seguirá estando en gran medida dentro del ámbito de la cooperación económica, social y cultural.

En segundo lugar, incluso si China tiene la intención de utilizar el marco trilateral como un foro para ejercer el liderazgo político chino en la región o desafiar las alianzas de EE. UU., Beijing enfrentaría una fuerte resistencia de Seúl y Tokio. La Cumbre Trilateral y la TCS no proporcionan los medios o mecanismos para cumplir las ambiciones estratégicas de un país miembro.

En tercer lugar, funcionarios japoneses y surcoreanos han dejado claro que tienen la intención de mantener, si no fortalecer, las relaciones bilaterales y trilaterales. Las alianzas bilaterales siguen siendo sólidas, respaldadas por amenazas a la seguridad regional y valores comunes entre socios democráticos. Desde 2010, los tres países han aumentado la cooperación militar y han abierto más oportunidades para ejercicios conjuntos. En el Foro Regional de la ASEAN de este año, EE. UU., Japón y Corea del Sur lanzaron un organismo consultivo, conocido como el Grupo Directivo, que mejoraría las relaciones trilaterales entre los tres países.

Finalmente, aunque algunos responsables políticos de EE. UU. temen que sus aliados tradicionales puedan acercarse a la órbita de China a medida que se expande la cooperación trilateral en Asia Oriental, se les debe recordar que la TCS es solo una organización situada junto a otros arreglos trilaterales, minilaterales y multilaterales. Debajo de este marco de múltiples capas se encuentran las alianzas bilaterales de EE. UU. que continúan desempeñando un papel importante en la arquitectura regional de Asia Oriental.

Algunos responsables políticos, particularmente en Washington, pueden seguir viendo la Cumbre Trilateral como una forma para que Seúl y Tokio se cubran entre EE. UU. y China. En lugar de interpretar el trilateralismo China-Japón-Corea como una herramienta de cobertura, sin embargo, los responsables políticos deberían entender la TCS y la Cumbre Trilateral como un mecanismo para que Corea del Sur y Japón señalen su voluntad de cooperar con China en cuestiones regionales y económicas, incluso mientras buscan fortalecer los lazos de seguridad entre EE. UU., Japón y la ROK. La TCS, junto con otros arreglos institucionales en el Noreste de Asia, no son meros peones de la política de las grandes potencias. Deben ser vistos como un medio para un fin mayor de estabilidad y orden regional en lugar de una rivalidad geopolítica. ■

Agradecimiento

El autor desea agradecer al Embajador Shin Bong-kil y a los Subsecretarios Generales Mao Ning y Matsukawa Rui por su generoso tiempo y aportaciones sobre la Secretaría de Cooperación Trilateral. También agradezco a los profesores Chun Chaesung y Lee Seungjoo por sus útiles comentarios.