Сотрудничество Китая, Японии и Южной Кореи в трехстороннем формате: последствия для политики и порядка в Северо-Восточной Азии

Эндрю Йео — доцент политологии Католического университета Америки.

Насколько значимы трехсторонние отношения в Северо-Восточной Азии? Подрывает ли растущее трехстороннее сотрудничество между Китаем, Японией и Южной Кореей существующие двусторонние отношения США? Могут ли Япония и Южная Корея использовать трехсторонние отношения для хеджирования между Соединенными Штатами и Китаем? Или эти средние державы помогают создать буфер между соперничающими великими державами, устанавливая трехсторонние отношения как с Соединенными Штатами, так и с Китаем? В этом эссе исследуется трехстороннее сотрудничество в Восточной Азии с особым вниманием к развитию трехсторонних отношений между Китаем, Японией и Южной Кореей. Хотя трехстороннее сотрудничество между государствами Северо-Восточной Азии, вероятно, будет продолжать расти, сторонникам двусторонних альянсов США не следует беспокоиться о таких тенденциях. Придерживаясь позитивного взгляда на трехсторонние отношения, политики должны поощрять трехсторонние инициативы, независимо от того, включают ли они Соединенные Штаты или Китай, в той мере, в какой такие институциональные договоренности способствуют сотрудничеству и укреплению доверия на двустороннем и многостороннем уровнях.

Данное эссе состоит из четырех разделов. В первом разделе представлен краткий обзор трехстороннего сотрудничества между Китаем, Японией и Южной Кореей. Также представлены данные с веб-сайта Секретариата трехстороннего сотрудничества (TCS), указывающие на тенденции и закономерности в трехсторонних отношениях с 1999 года. Во втором разделе обсуждается относительная политическая значимость трехстороннего сотрудничества в Северо-Восточной Азии и его ограничения. Основное внимание здесь уделяется микроосновам трехстороннего сотрудничества. В третьем разделе ТКС и Трехсторонний саммит рассматриваются в более широком стратегическом контексте. Я рассматриваю трехстороннее сотрудничество в контексте геополитического соперничества между Соединенными Штатами и Китаем, а также развивающейся институциональной архитектуры Восточной Азии. В четвертом разделе делается вывод о том, что трехсторонние инициативы не являются игрой с нулевой суммой. Хотя некоторые политики опасаются, что традиционные союзники США могут сблизиться с Китаем по мере расширения трехстороннего сотрудничества, ТКС и Трехсторонний саммит являются лишь одним из наборов институциональных механизмов, расположенных совместно с двусторонними альянсами или над ними.

Краткий обзор трехстороннего сотрудничества

Трехстороннее сотрудничество между Китаем, Японией и Южной Кореей зародилось в 1999 году под эгидой встречи АСЕАН+3 (APT). Инициированная тогдашним премьер-министром Японии Кэйдзо Обути, встреча лидеров трех стран состоялась в неформальном формате завтрака в кулуарах APT. Обсуждения касались различных способов содействия сотрудничеству в различных секторах, включая торговлю, коммерцию, окружающую среду и сельское хозяйство, посредством совместных исследований. Чувствительные политические вопросы и вопросы безопасности оставались вне повестки дня, хотя сотрудничество в области безопасности иногда и появлялось в повестке дня. Завтрак в 2001 году включал обсуждение борьбы с терроризмом. Также обсуждалась ядерная дипломатия Северной Кореи во время встречи 2003 года.

В первые несколько лет трехсторонние встречи глав государств оставались неформальными и относительно малозаметными. Однако трехсторонняя встреча 2003 года на Бали, Индонезия, сделала полшага к большей формальности. Впервые лидеры трех стран опубликовали совместную декларацию после своей встречи. К этому моменту трехстороннее сотрудничество распространилось на многочисленные встречи с отдельными встречами министров иностранных дел, экономики, финансов, здравоохранения и науки.

Трехстороннее сотрудничество столкнулось с трудностями после визита премьер-министра Дзюнъитиро Коидзуми в храм Ясукуни в октябре 2005 года. Визит привел к отмене трехсторонней встречи 2005 года. Хотя министры экономики встретились в кулуарах ATP 2006 года, лидеры трех стран не встречались снова до начала 2007 года. Именно на ATP 2007 года премьер-министр Ясуо Фукуда предложил провести ежегодную встречу лидеров вне формата АСЕАН+3. Главы трех государств провели свою первую независимую Трехстороннюю встречу на высшем уровне в Фукуоке, Япония, в декабре 2008 года. Трехстороннее сотрудничество сделало еще один шаг к институционализации на встрече 2010 года, когда президент Южной Кореи Ли Мён Бак предложил учредить секретариат для трехстороннего сотрудничества. Помимо предоставления административной и секретарской поддержки для различных трехсторонних консультативных механизмов, секретариат должен был бы исследовать новые повестки дня для сотрудничества и активно заниматься общественной дипломатией. Новый Секретариат трехстороннего сотрудничества (TCS) открылся в Сеуле в сентябре 2011 года.

Помимо Трехстороннего саммита и ТКС, три страны создали более шестидесяти трехсторонних консультативных механизмов. Это включает восемнадцать министерских встреч и более ста кооперативных проектов. Таблица 1 ниже представляет данные, доступные на веб-сайте ТКС, указывающие на тенденции и закономерности в отношении трехстороннего сотрудничества. Таблица 1 ниже указывает на большую частоту трехсторонних встреч по каналам Track I и Track II с момента начала АСЕАН+3 в 1999 году.

Таблица 1 также предполагает, что экономические вопросы (включающие торговлю, финансы, инвестиции, сельское хозяйство, стандартизацию, регулирование и т. д.) составляют наибольшее количество встреч. Частота трехсторонних встреч, отнесенных к политике и безопасности, относительно мала, что указывает на то, что приоритет ТКС приходится на экономические, технические, научные или культурные вопросы. Хотя доступные данные не включают взаимодействие между тремя странами вне трехстороннего формата (т. е. взаимодействие на Шестисторонних переговорах или в более широких многосторонних форматах), я предполагаю, что общая тенденция к большему взаимодействию сохраняется. Большее взаимодействие также подтверждается статистикой ежегодной торговли, инвестиций, профессиональных сетей и студенческих обменов.

Политика и политическая значимость трехстороннего сотрудничества

Понимание значимости трехстороннего сотрудничества между Китаем, Японией и Южной Кореей — вопрос перспективы. Развитие трехсторонних отношений само по себе является выдающимся достижением. Если рассматривать в долгосрочной перспективе, создание ТКС представляет собой веху. Это особенно верно, если учесть колонизацию Корейского полуострова и частей Китая Японией или прямое военное столкновение между Китаем и Южной Кореей во время Корейской войны. Трехстороннее сотрудничество, безусловно, прошло долгий путь, учитывая характер отношений в Северо-Восточной Азии за последнее столетие. Таким образом, создание ТКС имеет большое значение. Оно представляет собой «выражение политической воли» со стороны трех сторон улучшить отношения между тремя странами Северо-Восточной Азии.

В то же время трехстороннее сотрудничество на данном этапе все еще политически слабо. По большей части трехстороннее сотрудничество вращается вокруг «мягких» вопросов, по которым все три страны могут найти общую основу для взаимного сотрудничества. Это относится как к министерским встречам и встречам по каналам Track II, так и к ежегодному Трехстороннему саммиту с участием глав государств. Для Трехстороннего саммита принимающие страны обычно выбирали неспорные темы. Например, встреча 2012 года в Пекине была посвящена устойчивому развитию и сохранению дикой природы. В 2011 году тайфун и ядерная авария на Фукусиме побудили трех лидеров сосредоточиться на ядерной безопасности и управлении стихийными бедствиями.

Хотя дух сотрудничества в трехсторонних рамках позволяет дипломатам и государственным служащим чувствовать себя относительно «в безопасности», двусторонние течения по-прежнему глубоко скрыты под поверхностью трехсторонних дискуссий. Трехсторонние отношения по-прежнему опираются на двусторонние связи. А в Северо-Восточной Азии эти двусторонние связи по-прежнему страдают от глубинных структурных и исторических проблем. Недавнее возрождение территориальных споров между всеми тремя странами является лишь одним из проявлений проблемных двусторонних отношений. Сотрудники ТКС охотно признают, что Трехсторонний саммит и ТКС не являются подходящим местом для решения политически чувствительных вопросов. Это также не место для решения двусторонних вопросов и проблем. Характер двусторонних отношений накладывает ограничения на то, чего на самом деле может достичь трехстороннее сотрудничество в Северо-Восточной Азии. Это приводит к важному вопросу для трехстороннего сотрудничества. Должны ли двусторонние отношения улучшиться, прежде чем трехстороннее сотрудничество перейдет на следующую стадию? Или трехстороннее сотрудничество, расширяя механизмы укрепления доверия, помогает проложить путь к улучшению двусторонних отношений? Официальные лица ТКС и те, кто верит в международные институты, утверждают последнее. Реалисты могут утверждать первое. Очевидно, что это не однонаправленная связь. По крайней мере, трехстороннее сотрудничество вряд ли ухудшит двусторонние отношения между тремя странами. Создание ТКС обеспечивает институциональную основу для трехстороннего сотрудничества. Даже если двусторонние отношения ухудшатся, трехсторонние дискуссии по «безопасным» вопросам, таким как транспорт и логистика, таможня, наука и технологии или управление водными ресурсами, могут предотвратить полное дипломатическое замораживание. Таким образом, трехсторонние рамки могут предоставить странам пространство для продолжения диалога по вопросам, где они могут найти области взаимного сотрудничества, даже если трехсторонние встречи на высоком уровне временно приостановлены. Учитывая относительно низкие затраты и потенциальную выгоду от трехсторонних инициатив, их создание до сих пор было стоящим предприятием.

Трехсторонность в контексте геополитики Восточной Азии

Трехстороннее сотрудничество не существует в стратегическом вакууме. Хотя трехсторонние рамки в основном касаются экономических, социальных и культурных вопросов, как институт, Трехсторонний саммит и ТКС существуют в более широкой сети многосторонности и минилатерализма. Вопрос в том, зачем создавать еще один институт, а не использовать существующие институциональные механизмы в Восточной Азии?

Китай, Япония и Южная Корея продвигали трехстороннюю повестку дня отчасти для создания механизма, решающего вопросы, специфичные для трех основных стран Северо-Восточной Азии. До 2008 года такого институционального механизма не существовало. Более того, три страны Северо-Восточной Азии стремились разработать более постоянный механизм для диалога и трехстороннего сотрудничества вне АСЕАН.

Что еще более важно, каждая из трех стран-членов имеет свои собственные стимулы и повестку дня для участия в трехстороннем сотрудничестве. Южная Корея является активным сторонником трехстороннего сотрудничества. Размещая ТКС и активно участвуя в трехстороннем сотрудничестве, Южная Корея продолжает повышать свой региональный и международный авторитет. Более того, трехсторонние рамки позволяют Южной Корее взаимодействовать со своими более могущественными соседями, Китаем и Японией, на равных. Будучи часто жертвой, а не агрессором в делах Северо-Восточной Азии в прошлом, Южная Корея также находится в уникальном положении для посредничества и смягчения трехсторонней повестки дня. Не случайно ТКС базируется в Сеуле, а не в Пекине или Токио.

Несмотря на первоначальное нежелание Китая участвовать в трехсторонних встречах, с начала 2000-х годов Китай приветствует трехсторонние отношения. Трехсторонние рамки позволяют Китаю участвовать в региональном форуме без участия США и укреплять отношения с Японией и Южной Кореей на своих условиях. Китай стремится ослабить власть и влияние США в регионе. Трехсторонние рамки, хотя и все еще не имеют политического веса, предоставляют институциональную основу для достижения таких долгосрочных стратегических целей.

Хотя Япония инициировала трехстороннюю встречу на этапе АСЕАН+3, Япония в некоторых отношениях имеет меньше стимулов, чем Китай и Южная Корея, для продвижения трехстороннего сотрудничества. Япония часто подходила к региональному многостороннему сотрудничеству с позиции инклюзивности, которая охватывает более широкий Азиатско-Тихоокеанский регион и привлекает участие США. Глубокие инвестиции в трехстороннее сотрудничество Китая, Японии и Южной Кореи могут отвлечь Японию от ее более широкого регионального видения многоуровневой многосторонности, а также послать США смешанные сигналы относительно ее союзнических обязательств.

Несмотря на то, что Трехсторонний саммит и ТКС ограничены в основном экономическими, социальными и культурными вопросами, некоторые рассматривают их в контексте более широкого геостратегического соперничества между Соединенными Штатами и Китаем. Другие рассматривают трехстороннее сотрудничество в контексте многосторонности в Восточной Азии и развития региональной институциональной архитектуры. Существует, конечно, «другое» трехстороннее сотрудничество между Соединенными Штатами, Японией и Южной Кореей. Официальные лица США не обязательно имеют сильного мнения относительно растущего трехстороннего сотрудничества между ее двумя азиатскими партнерами по альянсу и Китаем. С точки зрения Вашингтона, однако, существуют две основные школы мысли. Первая рассматривает трехсторонние отношения как доброкачественные. В лучшем случае трехстороннее сотрудничество может способствовать региональной стабильности. В худшем случае это механизм, предназначенный для того, чтобы ни к чему не привести.

Однако другие в Вашингтоне внимательно следят за развитием сотрудничества между Китаем, Японией и Южной Кореей. Вопреки позитивному взгляду на трехстороннее сотрудничество, те, кто признает реальность соперничества между США и Китаем, придерживаются взгляда на трехсторонние отношения как на игру с нулевой суммой и с опаской относятся к любому институциональному механизму, который включает Китай, но исключает США. Вашингтон обеспокоен, когда Япония и Южная Корея начинают проявлять стратегическую двусмысленность; Трехсторонний саммит и ТКС предоставляют институциональную основу для такой стратегии. Более прагматичные политики в этом лагере могут не обязательно выступать против трехстороннего сотрудничества Китая, Японии и Южной Кореи. Но они также хотели бы видеть большее институциональное развитие в трехсторонних отношениях между США, Японией и Южной Кореей. В этом сценарии усиление трехстороннего сотрудничества стало бы классическим примером институционального балансирования.

Взгляд в будущее

Анализ тенденций и обсуждений с представителями ТКС из Китая, Японии и Южной Кореи предполагает, что те, кто относится к доброкачественному лагерю, имеют более точное представление о трехсторонних отношениях в Северо-Восточной Азии. Во-первых, Трехсторонний саммит и ТКС не предназначены в качестве противовеса трехсторонним отношениям между США, Японией и Южной Кореей. Трехсторонние отношения между США, Японией и Южной Кореей носят фундаментально стратегический характер, основанный на давних партнерских отношениях по двусторонним альянсам. С другой стороны, Трехсторонний саммит и ТКС основаны на кооперативных отношениях. Рациональность в первую очередь функциональная и географическая, а не стратегическая. Хотя трехстороннее сотрудничество постепенно институционализируется, Трехсторонний саммит и ТКС существуют в основном как мера укрепления доверия посредством сочетания встреч по каналам Track I и Track II. Таким образом, при отсутствии какого-либо непосредственного кризиса в области безопасности или политики, трехстороннее сотрудничество в значительной степени останется в сфере экономического, социального и культурного сотрудничества.

Во-вторых, даже если Китай намерен использовать трехсторонние рамки в качестве площадки для осуществления китайского политического лидерства в регионе или для оспаривания альянсов США, Пекин столкнется с жестким сопротивлением со стороны Сеула и Токио. Трехсторонний саммит и ТКС не предоставляют средств или механизмов для реализации стратегических амбиций одной страны-члена.

В-третьих, японские и южнокорейские официальные лица ясно дали понять, что намерены поддерживать, если не укреплять, двусторонние и трехсторонние отношения. Двусторонние альянсы остаются прочными, поддерживаемыми региональными угрозами безопасности и общими ценностями между демократическими партнерами. С 2010 года три страны увеличили военное сотрудничество и открыли больше возможностей для совместных учений. На Региональном форуме АСЕАН этого года США, Япония и Южная Корея учредили консультативный орган, известный как Руководящая группа, который будет укреплять трехсторонние отношения между тремя странами.

Наконец, хотя некоторые американские политики опасаются, что их традиционные союзники могут сблизиться с Китаем по мере расширения трехстороннего сотрудничества в Восточной Азии, им следует напомнить, что ТКС является лишь одной из организаций, расположенных совместно с другими трехсторонними, мини-латеральными и многосторонними соглашениями. Под этой многоуровневой структурой находятся двусторонние альянсы США, которые продолжают играть значительную роль в региональной архитектуре Восточной Азии.

Некоторые политики, особенно в Вашингтоне, могут по-прежнему рассматривать Трехсторонний саммит как способ для Сеула и Токио хеджировать между США и Китаем. Однако, вместо того чтобы интерпретировать трехстороннее сотрудничество Китая, Японии и Кореи как инструмент хеджирования, политики должны рассматривать ТКС и Трехсторонний саммит как механизм для Южной Кореи и Японии, чтобы сигнализировать о своей готовности сотрудничать с Китаем по региональным и экономическим вопросам, даже когда они стремятся укрепить отношения в области безопасности между США, Японией и Республикой Корея. ТКС, наряду с другими институциональными механизмами в Северо-Восточной Азии, являются не просто пешками в игре великих держав. Их следует рассматривать как средство для достижения более крупной цели — стабильности и регионального порядка, а не как геополитическое соперничество. ■

Благодарность

Автор хотел бы поблагодарить посла Шин Бонг-кила и заместителей генеральных секретарей Мао Нин и Мацукаву Руи за их щедрое время и вклад в работу Секретариата трехстороннего сотрудничества. Я также благодарю профессоров Чун Чэсун и Ли Сынчжу за полезные комментарии.