Coopération trilatérale Chine-Japon-Corée du Sud : Implications pour la politique et l'ordre en Asie du Nord-Est

Andrew Yeo est professeur adjoint de sciences politiques à l'Université catholique d'Amérique.

Quelle est la signification des relations trilatérales en Asie du Nord-Est ? La coopération trilatérale croissante entre la Chine, le Japon et la Corée du Sud sape-t-elle les relations bilatérales existantes des États-Unis ? Le Japon et la Corée du Sud peuvent-ils utiliser les relations trilatérales pour se positionner entre les États-Unis et la Chine ? Ou ces puissances moyennes contribuent-elles à créer un tampon entre les rivaux des grandes puissances en établissant des relations trilatérales avec les États-Unis et la Chine ? Cet essai explore la coopération trilatérale en Asie de l'Est en prêtant une attention particulière aux développements des relations trilatérales entre la Chine, le Japon et la Corée du Sud. Bien que la coopération trilatérale entre les États d'Asie du Nord-Est continue probablement de croître, les partisans des alliances bilatérales américaines n'ont pas lieu de s'alarmer de ces tendances. En adoptant une vision à somme positive des relations trilatérales, les décideurs politiques devraient encourager les développements trilatéraux, qu'ils incluent ou non les États-Unis ou la Chine, dans la mesure où de tels arrangements institutionnels facilitent la coopération et le renforcement de la confiance aux niveaux bilatéral et multilatéral.

Cet essai est organisé en quatre sections. Dans la première section, je donne un bref aperçu de la coopération trilatérale entre la Chine, le Japon et la Corée du Sud. Je présente également des données disponibles sur le site Web du Secrétariat de coopération trilatérale (TCS) indiquant les tendances et les modèles des relations trilatérales depuis 1999. La deuxième section discute de la signification politique relative de la coopération trilatérale en Asie du Nord-Est et de ses limites. L'accent est mis ici sur les micro-fondations de la coopération trilatérale. La troisième section replace le TCS et le Sommet trilatéral dans un contexte stratégique plus large. J'aborde la coopération trilatérale dans le contexte de la rivalité géopolitique entre les États-Unis et la Chine et de l'architecture institutionnelle en développement de l'Asie de l'Est. La quatrième section conclut en soutenant que les initiatives trilatérales ne sont pas à somme nulle. Bien que certains décideurs politiques craignent que les alliés traditionnels des États-Unis ne se rapprochent de la Chine à mesure que la coopération trilatérale se développe, le TCS et le Sommet trilatéral ne sont qu'un ensemble de mécanismes institutionnels situés en conjonction avec ou au-dessus des alliances bilatérales.

Bref aperçu de la coopération trilatérale

La coopération trilatérale entre la Chine, le Japon et la Corée du Sud a pris racine en 1999 sous les auspices de la réunion de l'ASEAN Plus Trois (APT). Initiée par le Premier ministre japonais de l'époque, Keizo Obuchi, les dirigeants des trois pays ont tenu une réunion informelle autour d'un petit-déjeuner en marge de l'APT. Les discussions ont porté sur diverses façons de promouvoir la collaboration dans divers secteurs, notamment le commerce, l'économie, l'environnement et l'agriculture par le biais de recherches conjointes. Les questions politiques et de sécurité sensibles sont restées à l'écart, bien que la coopération en matière de sécurité soit apparue à l'ordre du jour à l'occasion. La réunion autour d'un petit-déjeuner en 2001 a inclus la lutte contre le terrorisme comme point de discussion. La diplomatie nucléaire de la Corée du Nord a également été discutée lors de la réunion de 2003.

Pendant les premières années, les réunions trilatérales entre les chefs d'État des trois pays sont restées informelles et relativement discrètes. Cependant, la réunion trilatérale de 2003 à Bali, en Indonésie, a fait un demi-pas vers une plus grande formalité. Pour la première fois, les trois dirigeants ont publié une déclaration commune à l'issue de leur réunion. À ce stade, la coopération trilatérale s'était étendue à de multiples réunions avec des réunions distinctes pour les ministres des affaires étrangères, de l'économie, des finances, de la santé et des sciences.

La coopération trilatérale a connu un accroc suite à la visite du Premier ministre Junichiro Koizumi au sanctuaire Yasukuni en octobre 2005. Cette visite a entraîné l'annulation de la réunion trilatérale de 2005. Bien que les ministres de l'économie se soient rencontrés en marge de l'ATP de 2006, les dirigeants des trois pays ne se sont pas revus avant début 2007. C'est cependant lors de l'ATP de 2007 que le Premier ministre Yasuo Fukuda a proposé d'organiser la réunion annuelle des dirigeants en dehors du format ASEAN Plus Trois. Les trois chefs d'État ont tenu leur premier Sommet trilatéral indépendant à Fukuoka, au Japon, en décembre 2008. La coopération trilatérale a franchi une nouvelle étape vers l'institutionnalisation lors de la réunion de 2010, lorsque le président sud-coréen Lee Myung-Bak a proposé la création d'un secrétariat pour la coopération trilatérale. En plus de fournir un soutien administratif et des services de secrétariat pour divers mécanismes de consultation trilatéraux, le secrétariat explorerait de nouveaux agendas de coopération et s'engagerait activement dans la diplomatie publique. Le nouveau Secrétariat de coopération trilatérale (TCS) a ouvert ses portes à Séoul en septembre 2011.

Outre le Sommet trilatéral et le TCS, les trois pays ont créé plus de soixante mécanismes de consultation trilatéraux. Cela comprend dix-huit réunions ministérielles et plus de cent projets de coopération. Le tableau 1 ci-dessous présente des données disponibles sur le site Web du TCS indiquant les tendances et les modèles concernant la coopération trilatérale. Le tableau 1 ci-dessous indique une fréquence accrue des réunions trilatérales de niveau I et II depuis l'initiation de l'ASEAN + 3 en 1999.

Le tableau 1 suggère également que les questions économiques (qui comprennent le commerce, la finance, l'investissement, l'agriculture, la normalisation, la réglementation, etc.) représentent le plus grand nombre de réunions. La fréquence des réunions trilatérales classées comme politiques et de sécurité est relativement faible, ce qui suggère que la priorité du TCS relève des questions économiques, techniques, scientifiques ou culturelles. Bien que les données disponibles n'incluent pas les interactions entre les trois pays en dehors du format trilatéral (c'est-à-dire les interactions lors des pourparlers à six ou dans des cadres multilatéraux plus larges), je suppose que la tendance générale vers une interaction accrue reste valable. L'augmentation des interactions est également corroborée par les statistiques sur le commerce annuel, les investissements, les réseaux professionnels et les échanges d'étudiants.

La politique et la signification politique de la coopération trilatérale

Comprendre la signification de la coopération trilatérale entre la Chine, le Japon et la Corée du Sud est une question de perspective. Le développement des relations trilatérales est une réussite remarquable en soi. Si l'on considère la longue durée, la création du TCS représente une étape importante. C'est particulièrement vrai si l'on considère la colonisation de la péninsule coréenne et de certaines parties de la Chine par le Japon, ou la confrontation militaire directe entre la Chine et la Corée du Sud pendant la guerre de Corée. La coopération trilatérale a certainement parcouru un long chemin compte tenu de la nature des relations en Asie du Nord-Est au cours du siècle dernier. La création du TCS est donc significative. Elle représente une « expression de volonté politique » de la part des trois parties d'améliorer les relations entre les trois pays d'Asie du Nord-Est.

Dans le même temps, la coopération trilatérale est encore politiquement faible à ce stade. Dans l'ensemble, la coopération trilatérale tourne autour de questions « douces » pour lesquelles les trois pays peuvent trouver une base commune de coopération mutuelle. C'est vrai des réunions ministérielles et des réunions de niveau II, ainsi que du Sommet trilatéral annuel impliquant les chefs d'État. Pour le Sommet trilatéral, les pays hôtes ont généralement choisi des thèmes non controversés. Par exemple, la réunion de Pékin en 2012 a mis l'accent sur le développement durable et la conservation de la faune. En 2011, le typhon et la catastrophe nucléaire de Fukushima ont incité les trois dirigeants à se concentrer sur la sécurité nucléaire et la gestion des catastrophes.

Bien que l'esprit de coopération du cadre trilatéral permette aux diplomates et aux responsables gouvernementaux de se sentir relativement « en sécurité », des courants bilatéraux sous-jacents persistent sous la surface des discussions trilatérales. Les relations trilatérales sont toujours sous-tendues par des liens bilatéraux. Et en Asie du Nord-Est, ces liens bilatéraux souffrent encore de problèmes structurels et historiques sous-jacents. La récente réémergence de différends territoriaux entre les trois pays n'est qu'une manifestation des relations bilatérales difficiles. Les membres du personnel du TCS admettent volontiers que le Sommet trilatéral et le TCS ne sont pas le lieu approprié pour aborder les questions politiquement sensibles. Ce n'est pas non plus le lieu pour aborder les questions et problèmes bilatéraux. La nature des relations bilatérales limite ce que la coopération trilatérale peut réellement accomplir en Asie du Nord-Est. Cela soulève une question importante pour la coopération trilatérale. Les relations bilatérales doivent-elles s'améliorer avant que la coopération trilatérale n'atteigne le stade suivant ? Ou la coopération trilatérale, en élargissant les mécanismes de renforcement de la confiance, contribue-t-elle à ouvrir la voie à l'amélioration des relations bilatérales ? Les responsables du TCS et ceux qui croient aux institutions internationales soutiennent cette dernière hypothèse. Les réalistes pourraient soutenir la première. Il est évident qu'il ne s'agit pas d'une relation unidirectionnelle. À tout le moins, la coopération trilatérale n'aggraverait probablement pas les relations bilatérales entre les trois pays. La création du TCS assure une base institutionnelle pour la coopération trilatérale. Même si les relations bilatérales se détériorent, les discussions au niveau trilatéral sur les questions « sûres » telles que le transport et la logistique, les douanes, la science et la technologie, ou la gestion des ressources en eau peuvent empêcher un gel diplomatique total. Ainsi, le cadre trilatéral peut offrir un espace aux pays pour continuer à discuter des questions sur lesquelles ils pourraient trouver des domaines de coopération mutuelle, même si les réunions bilatérales de haut niveau sont temporairement suspendues. Compte tenu des coûts relativement faibles et des avantages potentiels des initiatives trilatérales, sa création a jusqu'à présent été une entreprise valable.

Le trilatéralisme dans le contexte de la géopolitique de l'Asie de l'Est

La coopération trilatérale n'existe pas dans un vide stratégique. Bien que le cadre trilatéral traite principalement des questions économiques, sociales et culturelles, en tant qu'institution, le Sommet trilatéral et le TCS existent au sein d'un réseau plus large de multilatéralisme et de minilatéralisme. La question est : pourquoi créer une autre institution plutôt que de tirer parti des arrangements institutionnels existants en Asie de l'Est ?

La Chine, le Japon et la Corée du Sud ont fait avancer l'agenda trilatéral en partie pour créer un mécanisme traitant des questions spécifiques aux trois principaux pays d'Asie du Nord-Est. Avant 2008, aucun arrangement institutionnel de ce type n'existait. De plus, les trois pays d'Asie du Nord-Est souhaitaient développer un mécanisme plus permanent de dialogue et de coopération trilatérale en dehors de l'ASEAN.

Plus important encore, chacun des trois pays membres a ses propres motivations et objectifs pour participer à la coopération trilatérale. La Corée du Sud a été un fervent partisan de la coopération trilatérale. En accueillant le TCS et en participant activement à la coopération trilatérale, la Corée du Sud continue d'accroître son profil régional et international. De plus, le cadre trilatéral permet à la Corée du Sud d'interagir avec ses voisins plus puissants, la Chine et le Japon, sur un pied d'égalité. Ayant souvent été victime plutôt qu'agresseur dans les affaires d'Asie du Nord-Est par le passé, la Corée du Sud est également dans une position unique pour médiatiser et modérer l'agenda trilatéral. Ce n'est pas par hasard que le TCS a son siège à Séoul plutôt qu'à Pékin ou à Tokyo.

Malgré la réticence initiale de la Chine à participer aux réunions trilatérales, depuis le début des années 2000, la Chine a accueilli favorablement les relations trilatérales. Le cadre trilatéral permet à la Chine de participer à un forum régional sans l'implication des États-Unis et de renforcer ses relations avec le Japon et la Corée du Sud selon ses propres termes. La Chine cherche à diluer le pouvoir et l'influence des États-Unis dans la région. Le cadre trilatéral, bien que manquant encore de poids politique, fournit un cadre institutionnel pour faire avancer de tels objectifs stratégiques à plus long terme.

Bien que le Japon ait initié la réunion trilatérale au stade de l'ASEAN + 3, le Japon a, à certains égards, moins d'incitations que la Chine et la Corée du Sud à promouvoir la coopération trilatérale. Le Japon a souvent abordé le multilatéralisme régional dans une position d'inclusivité, qui englobe le plus grand espace Asie-Pacifique et implique la participation des États-Unis. Investir profondément dans le trilatéralisme Chine-Japon-Corée du Sud pourrait éloigner le Japon de sa vision régionale plus large d'un multilatéralisme en couches, tout en envoyant des signaux contradictoires aux États-Unis quant à ses engagements d'alliance.

Bien que limités en grande partie aux questions économiques, sociales et culturelles, certains considèrent le Sommet trilatéral et le TCS comme situés dans le cadre d'une rivalité géostratégique plus large entre les États-Unis et la Chine. D'autres observent la coopération trilatérale dans le contexte du multilatéralisme en Asie de l'Est et du développement de l'architecture institutionnelle régionale. Il existe, bien sûr, l'« autre » trilatéral entre les États-Unis, le Japon et la Corée du Sud. Les responsables américains n'ont pas nécessairement d'opinions fortes sur la croissance du trilatéralisme entre ses deux partenaires d'alliance asiatiques et la Chine. Du point de vue de Washington, cependant, deux écoles de pensée existent. La première considère les relations trilatérales comme bénignes. Au mieux, la coopération trilatérale peut contribuer à la stabilité régionale. Au pire, c'est un mécanisme conçu pour ne mener nulle part.

Cependant, d'autres à Washington suivent de près les développements de la coopération Chine-Japon-Corée du Sud. Contrairement à la vision à somme positive de la coopération trilatérale, ceux qui acceptent la réalité de la rivalité États-Unis-Chine adoptent une vision à somme nulle des relations trilatérales et se méfient de tout cadre institutionnel qui implique la Chine mais exclut les États-Unis. Washington s'inquiète lorsque le Japon et la Corée du Sud commencent à faire preuve d'ambiguïté stratégique ; le Sommet trilatéral et le TCS fournissent un cadre institutionnel pour une telle stratégie. Des décideurs politiques plus pragmatiques de ce camp ne s'opposeront pas nécessairement au trilatéralisme Chine-Japon-Corée du Sud. Mais ils souhaiteraient également voir un développement institutionnel plus poussé dans les relations trilatérales entre les États-Unis, le Japon et la Corée du Sud. Dans ce scénario, un trilatéralisme renforcé représenterait un exemple classique d'équilibrage institutionnel.

Perspectives

Une analyse des tendances et des discussions avec des représentants du TCS de Chine, du Japon et de Corée du Sud suggère que ceux qui appartiennent au camp bénin ont une lecture plus précise des relations trilatérales en Asie du Nord-Est. Pour commencer, le Sommet trilatéral et le TCS ne sont pas conçus comme un contrepoids aux relations trilatérales États-Unis-Japon-Corée du Sud. Les relations trilatérales États-Unis-Japon-Corée du Sud sont de nature fondamentalement stratégique, fondées sur des partenariats d'alliance bilatéraux de longue date. D'autre part, le Sommet trilatéral et le TCS sont basés sur des relations de coopération. Le raisonnement est avant tout fonctionnel et géographique plutôt que stratégique. Bien que la coopération trilatérale s'institutionnalise progressivement, le Sommet trilatéral et le TCS existent en grande partie comme une mesure de renforcement de la confiance par une combinaison de réunions de niveau I et de niveau II. Ainsi, en l'absence d'une crise de sécurité ou politique immédiate, la coopération trilatérale restera largement dans le domaine de la coopération économique, sociale et culturelle.

Deuxièmement, même si la Chine entend utiliser le cadre trilatéral comme lieu d'exercice du leadership politique chinois dans la région ou pour contester les alliances américaines, Pékin rencontrerait une forte résistance de la part de Séoul et de Tokyo. Le Sommet trilatéral et le TCS ne fournissent pas les moyens ou les mécanismes pour réaliser les ambitions stratégiques d'un pays membre.

Troisièmement, les responsables japonais et sud-coréens ont clairement indiqué qu'ils avaient l'intention de maintenir, voire de renforcer, les relations bilatérales et trilatérales. Les alliances bilatérales restent solides, soutenues par les menaces à la sécurité régionale et les valeurs communes entre partenaires démocratiques. Depuis 2010, les trois pays ont accru leur coopération militaire et ouvert davantage d'opportunités d'exercices conjoints. Lors du Forum régional de l'ASEAN de cette année, les États-Unis, le Japon et la Corée du Sud ont lancé un organe consultatif, connu sous le nom de Groupe de pilotage, qui renforcerait les relations trilatérales entre les trois pays.

Enfin, bien que certains décideurs politiques américains craignent que leurs alliés traditionnels ne se rapprochent de l'orbite de la Chine à mesure que la coopération trilatérale en Asie de l'Est se développe, ils doivent se rappeler que le TCS n'est qu'une organisation située en conjonction avec d'autres arrangements trilatéraux, minilatéraux et multilatéraux. Sous ce cadre multicouche se trouvent les alliances bilatérales américaines qui continuent de jouer un rôle important dans l'architecture régionale de l'Asie de l'Est.

Certains décideurs politiques, en particulier à Washington, peuvent continuer à considérer le Sommet trilatéral comme un moyen pour Séoul et Tokyo de se positionner entre les États-Unis et la Chine. Plutôt que d'interpréter le trilatéralisme Chine-Japon-Corée comme un outil de couverture, cependant, les décideurs politiques devraient comprendre le TCS et le Sommet trilatéral comme un mécanisme permettant à la Corée du Sud et au Japon de signaler leur volonté de coopérer avec la Chine sur les questions régionales et économiques, tout en cherchant à renforcer les liens de sécurité États-Unis-Japon-Corée du Sud. Le TCS, ainsi que d'autres arrangements institutionnels en Asie du Nord-Est, ne sont pas de simples pions pour la politique des grandes puissances. Ils devraient être considérés comme un moyen d'atteindre un objectif plus large de stabilité et d'ordre régional plutôt que comme une rivalité géopolitique. ■

Remerciements

L'auteur tient à remercier l'ambassadeur Shin Bong-kil et les vice-secrétaires généraux Mao Ning et Matsukawa Rui pour leur temps précieux et leurs contributions concernant le Secrétariat de coopération trilatérale. Je remercie également les professeurs Chun Chaesung et Lee Seungjoo pour leurs commentaires utiles.