中国、日本、韓国の三国間協力：北東アジアの政治と秩序への影響

アンドリュー・ヨウはカトリック大学アメリカ校の政治学准教授である。

北東アジアにおける三国間関係はどの程度重要か。中国、日本、韓国間の三国間協力の高まりは、既存の米国の二国間関係を損なうのか。日本と韓国は、米国と中国の間でヘッジするために三国間関係を利用できるのか。あるいは、これらのミドルパワーは、米国と中国の両方との三国間関係を確立することによって、大国間のライバル間の緩衝材を作成するのか。本稿では、特に中国、日本、韓国間の三国間関係の進展に焦点を当て、東アジアにおける三国間協力を探求する。北東アジア諸国間の三国間協力は今後も成長する可能性が高いが、米国の二国間同盟の支持者はそのような傾向を心配する必要はない。三国間関係をポジティブサム（正の和）の視点から捉え、政策立案者は、そのような制度的取り決めが二国間および多国間レベルでの協力と信頼醸成を促進する限りにおいて、米国または中国を含むかどうかにかかわらず、三国間関係の進展を奨励すべきである。

本稿は4つのセクションで構成される。第1節では、中国、日本、韓国間の三国間協力の概要を述べる。また、2000年以降の三国間関係の傾向とパターンを示す、三国間協力事務局（TCS）のウェブサイトから入手可能なデータを示す。第2節では、北東アジアにおける三国間協力の相対的な政治的重要性とその限界について論じる。ここでは、三国間協力のミクロ基盤に焦点を当てる。第3節では、TCSと三国間首脳会議をより広範な戦略的文脈の中に位置づける。米国と中国の地政学的競争および東アジアの発展途上の制度的構造の文脈で三国間協力を論じる。第4節では、三国間イニシアチブはゼロサムではないと主張して結論付ける。一部の政策立案者は、三国間協力の拡大に伴い、伝統的な米国の同盟国が中国に接近するのではないかと懸念しているが、TCSと三国間首脳会議は、二国間同盟と並行して、あるいはその上に位置づけられる制度的メカニズムの一つに過ぎない。

三国間協力の概要

中国、日本、韓国間の三国間協力は、ASEAN+3（APT）会議の傘下で1999年に根付いた。当時の小渕恵三首相の提唱により、3カ国の首脳はAPTの傍らで非公式な朝食会合を開いた。議論は、共同研究を通じた貿易、商業、環境、農業など、さまざまな分野での協力を促進する方法を中心に展開された。政治的・安全保障上の機密性の高い問題は議題から外されたが、安全保障協力が時折議題に上ることもあった。2001年の朝食会合では、テロ対策が議論のポイントに含まれた。北朝鮮の核開発に関する外交も、2003年の会合で議論された。

最初の数年間、3カ国の首脳間の三国間会合は非公式かつ比較的目立たないものであった。しかし、2003年にインドネシアのバリで開催された三国間会合は、より公式な方向へ半歩進んだ。3カ国の首脳は、会合後に初めて共同宣言を発表した。この時点で、三国間協力は複数の会合に広がり、外相、経済相、財務相、保健相、科学相のそれぞれ個別の会合が開催されるようになった。

三国間協力は、2005年10月の小泉純一郎首相の靖国神社参拝の後、一時的な停滞に見舞われた。この参拝により、2005年の三国間会合は中止された。2006年のAPTの傍らで経済担当相会合は開催されたものの、3カ国の首脳が再び会談したのは2007年初頭であった。しかし、2007年のAPTにおいて、福田康夫首相がASEAN+3の枠組み外での年次首脳会議の開催を提案した。3カ国の首脳は、2008年12月に日本の福岡で初めて独立した三国間首脳会議を開催した。2010年の会合で、李明博韓国大統領が三国間協力のための事務局の設立を提案した際、三国間協力は制度化へさらに一歩進んだ。新しい三国間協力事務局（TCS）は、さまざまな三国間協議メカニズムの行政支援と事務局サービスを提供するだけでなく、協力のための新たな議題を模索し、広報活動に積極的に取り組むことになる。新しい三国間協力事務局（TCS）は、2011年9月にソウルで開設された。

三国間首脳会議とTCSに加えて、3カ国は60以上の三国間協議メカニズムを創設した。これには18の閣僚級会合と100以上の協力プロジェクトが含まれる。表1は、TCSのウェブサイトから入手可能なデータを示しており、1999年のASEAN+3開始以降の三国間協力に関する傾向とパターンを示している。表1は、第1軌道（Track I）および第2軌道（Track II）の三国間会合の頻度が増加していることを示している。

表1はまた、経済問題（貿易、金融、投資、農業、標準化、規制などを含む）が最も多くの会合を占めていることを示唆している。政治・安全保障と分類される三国間会合の頻度は比較的少なく、TCSの優先事項が経済、技術、科学、文化問題の下にあることを示唆している。利用可能なデータには、三国間以外の3カ国間の交流（すなわち、六者会合やより広範な多国間枠組みでの交流）は含まれていないが、交流の増加という一般的な傾向は依然として当てはまると仮定する。年間の貿易、投資、専門家ネットワーク、学生交流に関する統計も、交流の増加を裏付けている。

三国間協力の政治と政治的重要性

中国、日本、韓国間の三国間協力の重要性を理解することは、視点の問題である。三国間関係の発展は、それ自体として注目に値する偉業である。長期的に見れば、TCSの設立は画期的な出来事である。特に、朝鮮半島の植民地化や、朝鮮戦争中の中国と韓国の直接的な軍事対立を考慮すると、これは真実である。過去1世紀の北東アジア関係の性質を考えると、三国間協力は確かに長い道のりを歩んできた。したがって、TCSの設立は重要である。それは、3つの北東アジア諸国間の関係改善に対する3者からの「政治的意志の表明」を表している。

同時に、三国間協力は現段階ではまだ政治的に弱い。ほとんどの場合、三国間協力は、3カ国すべてが相互協力の共通基盤を見出すことができる「ソフト」な問題を中心に展開している。これは、閣僚級会合や第2軌道会合、さらには首脳が出席する年次の三国間首脳会議にも当てはまる。三国間首脳会議では、開催国は通常、論争の的とならないテーマを選択してきた。例えば、2012年の北京での会合では、持続可能な開発と野生生物の保全が強調された。2011年には、福島での台風と原子力発電所の事故が、3カ国の首脳に原子力安全と災害管理に焦点を当てることを促した。

三国間枠組みの協力精神は、外交官や政府関係者が比較的「安全」だと感じられるようにしているが、三国間協議の表面下には、依然として二国間関係の力学が深く流れている。三国間関係は依然として二国間関係に支えられている。そして北東アジアでは、これらの二国間関係は、構造的および歴史的な問題に依然として苦しんでいる。最近の3カ国すべてにおける領土紛争の再燃は、不安定な二国間関係の一つの現れに過ぎない。TCSの職員は、三国間首脳会議とTCSは、政治的に機密性の高い問題に対処するための適切な場ではないことを容易に認めている。また、二国間問題や課題に対処する場所でもない。二国間関係の性質は、三国間協力が北東アジアで実際に達成できることに限界を設けている。これは、三国間協力にとって重要な問いにつながる。三国間協力が次の段階に進む前に、二国間関係を改善する必要があるのか。それとも、三国間協力は、信頼醸成メカニズムを拡大することによって、二国間関係の改善への道を開く手助けをするのか。TCS関係者や国際機関を信じる人々は、後者を主張する。現実主義者は前者を主張するかもしれない。明らかに、これは一方向の関係ではない。少なくとも、三国間協力が3カ国間の二国間関係を悪化させる可能性は低い。TCSの設立は、三国間協力のための制度的基盤を保証する。たとえ二国間関係が悪化しても、輸送と物流、税関、科学技術、水資源管理などの「安全な」問題に関する三国間レベルでの議論は、全面的な外交的凍結が発生するのを防ぐかもしれない。したがって、三国間枠組みは、たとえ高レベルの二国間会合が一時的に中断されたとしても、相互協力の分野を見出すことができる問題について、各国が対話を続けるための空間を提供できる。三国間イニシアチブの比較的低いコストと潜在的な利益を考えると、その設立はこれまでのところ価値ある事業であった。

東アジアの地政学における三国主義

三国間協力は戦略的真空の中に存在するわけではない。三国間枠組みは主に経済、社会、文化の問題を扱っているが、制度として、三国間首脳会議とTCSは、多国間主義とミニラテラリズムのより広範なネットワークの中に存在する。問題は、東アジアの既存の制度的取り決めを利用するのではなく、なぜ別の制度を創設するのかということである。

中国、日本、韓国は、3つの主要な北東アジア諸国に特有の問題に対処するメカニズムを創設するために、三国間アジェンダを推進した。2008年以前は、そのような制度的取り決めは存在しなかった。さらに、3つの北東アジア諸国は、ASEANの枠外で、より永続的な対話と三国間協力のメカニズムを開発することに熱心であった。

さらに重要なのは、各加盟国が三国間協力に参加するための独自のインセンティブとアジェンダを持っていることである。韓国は三国間協力の熱心な支持者であった。TCSを主催し、三国間協力に積極的に参加することで、韓国は地域的および国際的な地位を高め続けている。さらに、三国間枠組みは、韓国がより強力な隣国である中国と日本と対等な立場で交流することを可能にする。過去の北東アジア情勢において、加害者よりも被害者であることが多かった韓国は、三国間アジェンダを仲介し、調整するユニークな立場にある。TCSが北京や東京ではなくソウルに本部を置いているのは偶然ではない。

中国は当初、三国間会合への参加に消極的であったにもかかわらず、2000年代初頭以来、中国は三国間関係を歓迎してきた。三国間枠組みは、中国が米国の関与なしに地域フォーラムに参加し、自国の条件で日本および韓国との関係を強化することを可能にする。中国は、地域における米国の力と影響力を希釈しようとしている。三国間枠組みは、依然として政治的な影響力に欠けているものの、そのような長期的な戦略目標を推進するための制度的枠組みを提供する。

日本はASEAN+3の段階で三国間会合を開始したが、日本は、ある意味では、中国や韓国ほど三国間協力の推進にインセンティブを持っていない。日本はしばしば、より広範なアジア太平洋地域を包含し、米国の参加を促す包括的な立場から地域多国間主義にアプローチしてきた。中国、日本、韓国の三国主義に深く投資することは、日本をより広範な地域多国間主義のビジョンから引き離す可能性があり、同時に米国に同盟へのコミットメントに関する矛盾したシグナルを送ることになる。

三国間首脳会議とTCSは、主に経済、社会、文化問題に限定されているにもかかわらず、一部の人々は、米国と中国の間のより広範な地政学的競争の中に位置づけられていると見ている。他の人々は、東アジアにおける多国間主義と地域制度的構造の発展の文脈で三国間協力を観察している。もちろん、米国、日本、韓国の間の「もう一つの」三国間関係も存在する。米国の当局者は、2つのアジアの同盟パートナーと中国との間の三国間協力の高まりについて、必ずしも強い意見を持っているわけではない。しかし、ワシントンの視点からは、2つの基本的な考え方が存在する。第一は、三国間関係を無害なものと見なす考え方である。最良の場合、三国間協力は地域安定を促進するのに役立つかもしれない。最悪の場合、それは何も進まないメカニズムである。

しかし、ワシントンの一部の関係者は、中国、日本、韓国の協力の進展を注意深く監視している。三国間協力のポジティブサムの視点とは対照的に、米中競争の現実を受け入れる人々は、三国間関係をゼロサムと見なし、中国が関与し米国が除外されるいかなる制度的枠組みに対しても警戒している。日本と韓国が戦略的曖昧さを示し始めると、ワシントンは不安になる。三国間首脳会議とTCSは、そのような戦略のための制度的枠組みを提供する。この陣営のより現実的な政策立案者は、必ずしも中国・日本・韓国の三国主義に反対するわけではないかもしれない。しかし、彼らはまた、米国、日本、韓国間の三国間関係におけるより大きな制度的発展を見たいとも思っているだろう。このシナリオでは、強化された三国主義は、制度的バランスの典型的な例となるだろう。

今後の展望

中国、日本、韓国のTCS代表者との傾向と議論の分析は、無害な陣営にいる人々が北東アジアにおける三国間関係をより正確に読み取っていることを示唆している。まず、三国間首脳会議とTCSは、米国・日本・韓国の三国間関係に対抗するものではない。米国・日本・韓国の三国間関係は、長年の二国間同盟関係に基づいた、基本的に戦略的な性質のものである。一方、三国間首脳会議とTCSは、協力関係に基づいている。その根拠は、戦略的というよりも、主に機能的および地理的なものである。三国間協力は徐々に制度化されているが、三国間首脳会議とTCSは、主に第1軌道と第2軌道の会合の組み合わせによる信頼醸成策として機能している。したがって、差し迫った安全保障または政治的危機がない限り、三国間協力は、経済、社会、文化協力の領域にほぼ留まるだろう。

第二に、たとえ中国が三国間枠組みを地域における中国の政治的リーダーシップを行使したり、米国の同盟に挑戦したりするための場として利用しようと意図していたとしても、北京はソウルと東京から強い抵抗に直面するだろう。三国間首脳会議とTCSは、一加盟国の戦略的野心を達成するための手段やメカニズムを提供しない。

第三に、日本と韓国の当局者は、二国間および三国間関係を強化する意向があることを明確にしている。二国間同盟は、地域の安全保障上の脅威と民主的パートナー間の共通の価値観に支えられ、依然として堅調である。2010年以降、3カ国は軍事協力を強化し、合同訓練の機会を増やしている。今年のASEAN地域フォーラムで、米国、日本、韓国は、3カ国間の三国間関係を強化する「運営グループ」として知られる協議機関を立ち上げた。

最後に、一部の米国政策立案者は、東アジアにおける三国間協力が拡大するにつれて、伝統的な同盟国が中国の軌道に接近するのではないかと懸念しているが、TCSは、他の三国間、ミニラテラル、多国間協定と並行して位置づけられる組織の一つに過ぎないことを思い出されるべきである。この多層的な枠組みの下には、東アジアの地域構造において依然として重要な役割を果たしている米国の二国間同盟が存在する。

一部の政策立案者、特にワシントンでは、三国間首脳会議を、ソウルと東京が米国と中国の間でヘッジするための方法と見なし続けるかもしれない。しかし、中国・日本・韓国の三国主義をヘッジのためのツールとして解釈するのではなく、政策立案者は、TCSと三国間首脳会議を、韓国と日本が、米国・日本・韓国の安全保障関係を強化しようとしながらも、地域および経済問題において中国と協力する意欲を示すためのメカニズムとして理解すべきである。TCSは、北東アジアの他の制度的取り決めとともに、大国政治の単なる駒ではない。それらは、地政学的な対立ではなく、安定と地域秩序というより大きな目的のための手段として見られるべきである。■

謝辞

著者は、三国間協力事務局に関するシン・ボンギル大使、毛寧副事務総長、松川るい副事務総長のご厚意によるお時間とご意見に感謝いたします。また、チョン・チェスン教授とイ・スンジュ教授には有益なコメントをいただきました。