Águila Envejecida y Nubes Oscuras en el Horizonte de la Seguridad

Dong-Joon Jo es profesor en el Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl.

Tiroteo Partidista tras la Crisis Financiera

La crisis financiera de 2008 expuso una debilidad latente: Estados Unidos no tendría suficientes recursos para hacer frente al envejecimiento de su población y mantener su liderazgo mundial. La crisis llevó al gobierno federal a aumentar su gasto en bienestar social, rescatar industrias en dificultades y recurrir a medidas de estímulo económico. Estas medidas resultaron en el aumento de la deuda pública, que creció en 5.077.000 millones de dólares desde el año fiscal 2006 hasta el año fiscal 2010, e intensificaron las dificultades presupuestarias del gobierno federal de EE. UU. para satisfacer las necesidades de bienestar y médicas de las personas mayores y llevar a cabo la guerra contra el terrorismo en el extranjero (véase la Figura 1). La creencia en la sostenibilidad de la deuda pública se debilitó gravemente, ya que el gasto por intereses de la deuda pública aumentó al 8,6 por ciento del gasto federal total en 2010; la creencia en la comparabilidad entre el bienestar interno de EE. UU. y su liderazgo mundial se erosionó.

La crisis financiera provocó un conjunto de comportamientos bastante rutinarios en la política partidista en 2011. Cuando la deuda pública estaba a punto de alcanzar el límite en 2011, los republicanos y los miembros mayoritarios del Tea Party amenazaron con no acordar el aumento del techo de la deuda. Presionaron a la administración de Barack Obama para que redujera el presupuesto federal y las regulaciones gubernamentales. Mientras tanto, la administración Obama y los demócratas querían aumentar la cantidad máxima de endeudamiento gubernamental y seguir impulsando la economía. En el tiroteo entre los dos partidos se cernía la posibilidad de un impago soberano. En medio del conflicto partidista, la calificación crediticia de los bonos del gobierno de EE. UU. se rebajó por primera vez en la historia; los principales índices bursátiles se desplomaron en el tercer trimestre de 2011.

La Ley de Control Presupuestario fue el resultado de negociaciones bipartidistas, que acomodaron objetivos e instrumentos contradictorios de ambas partes. Proporcionó un respiro a la administración Obama y a los demócratas al permitir que el techo de la deuda aumentara en 900.000 millones de dólares dos veces en 2011 y adicionalmente en 1,2 billones de dólares en 2012. Mientras tanto, redujo el margen presupuestario de la administración y otorgó más poder a la Cámara de Representantes, donde los republicanos y los miembros del Tea Party tenían la mayoría. Más específicamente, estableció límites vinculantes a los proyectos de ley de apropiaciones anuales para reducir la financiación de los programas discrecionales, en relación con la financiación de la línea de base de 2010 de la Oficina de Presupuesto del Congreso; creó un Comité Conjunto Selecto para la Reducción del Déficit, el "Supercomité", para presentar un proyecto de ley que redujera los déficits en al menos 1,5 billones de dólares hasta 2021. La legislación pareció mantener bajo control el tiroteo partidista.

Figura 1. Gasto Federal y Deuda Pública de EE. UU. en la Década de 2000 (miles de millones de dólares estadounidenses)

Una Bala Perdida en el Presupuesto de Defensa

La Ley de Control Presupuestario tiene dos mecanismos condicionales de seguridad para garantizar que la reducción presupuestaria sea de al menos 1,2 billones de dólares desde el año fiscal 2013 hasta 2021: límites de gasto vinculantes y un plan de secuestro. Si el Congreso no aprueba ningún proyecto de ley del comité conjunto para reducir el presupuesto federal antes del 15 de enero de 2012, o si la reducción presupuestaria en virtud de un proyecto de ley del comité conjunto es inferior a 1,2 billones de dólares durante nueve años fiscales, los programas discrecionales quedarán automáticamente sujetos a límites de gasto (véase el Cuadro 1) y se activará un plan de secuestro para lograr la reducción del déficit de 1,2 billones de dólares. Los dos mecanismos condicionales tenían como objetivo animar a los dos partidos a acordar la reducción del déficit y a promulgar legislación alternativa en caso de que fracasaran las negociaciones bipartidistas. Si los mecanismos de seguridad se aplicaran realmente, el recorte del presupuesto de defensa sería inaceptable para los republicanos; el recorte del presupuesto de bienestar sería insoportable para los demócratas.

El monto de la reducción del déficit y su asignación se calcula de la siguiente manera:

(1) comenzando con 1,2 billones de dólares;

(2) restando el monto de la reducción del déficit logrado por un proyecto de ley del comité conjunto (si no hay ninguno, no hay resta);

(3) reduciendo la diferencia anterior según (2) en un 18 por ciento para tener en cuenta los intereses del servicio de la deuda;

(4) dividiendo el resultado según (3) entre 9;

(5) asignando la mitad del monto según (4) a las cuentas dentro de la función de defensa y la otra mitad a las cuentas en funciones no relacionadas con la defensa.

La negociación bipartidista en el comité conjunto no logró ningún acuerdo sobre la reducción del presupuesto. No hubo legislación alternativa para evitar la implementación de los dos mecanismos condicionales. Las consecuencias negativas que traerían los dos mecanismos condicionales no fueron lo suficientemente fuertes como para que los dos partidos llegaran a un acuerdo. En consecuencia, se impusieron techos de gasto desde el año fiscal 2013 hasta 2021; se activó un plan de secuestro para reducir el déficit presupuestario en 1,2 billones de dólares. Más específicamente, se asignaron 984.000 millones de dólares a partes iguales durante los nueve años fiscales de 2013 a 2021; se atribuyeron 216.000 millones de dólares a ahorros por intereses; se debían reducir 54.700 millones de dólares del límite de autoridad presupuestaria de la categoría de seguridad anualmente. Tanto el presupuesto de seguridad como el presupuesto de bienestar se vieron afectados por balas perdidas en medio del desacuerdo partidista sobre cómo reducir el déficit presupuestario.

Otra ronda de tiroteos partidistas ha estado en curso desde que la administración Obama propuso trasladar la carga de la reducción del déficit a la futura administración. El presupuesto propuesto para los años fiscales 2013 y 2014 excede el límite de gasto establecido por el Congreso, mientras que se queda corto desde el año fiscal 2015 hasta 2021 (véase el Cuadro 1). Los republicanos sospechan que la propuesta presupuestaria de Obama está relacionada con su campaña de reelección para complacer a sus bases de apoyo. El congresista Paul Ryan, presidente republicano del Comité de Presupuesto de la Cámara de Representantes, acusó a la administración Obama de "eludir la responsabilidad de abordar los problemas fiscales del país". La cuestión presupuestaria será la principal línea de falla partidista de la campaña presidencial de 2012.

Cuadro 1. Techos de Gasto, Techos de Autoridad Presupuestaria y Presupuesto Propuesto (miles de millones de dólares estadounidenses)

Oficina de Gestión y Presupuesto. Presupuesto para el Año Fiscal 2013 del Gobierno de EE. UU. (febrero de 2012).

La Nueva Directriz de Seguridad de Obama

La administración Obama reveló una nueva directriz estratégica en enero de 2012. La directriz identifica varias amenazas actuales: la violencia de extremistas como al-Qaeda, las provocaciones de adversarios como Corea del Norte y los enfoques de negación de acceso por parte de actores estatales y no estatales como Irán. Además, señala varias amenazas potenciales: el surgimiento de China con sus intenciones estratégicas poco claras, el ciberespionaje/posibles ataques y el uso militar del espacio. La proliferación de armas de destrucción masiva (ADM) no es una amenaza en sí misma, pero magnifica las amenazas a los intereses económicos y de seguridad de EE. UU. En resumen, la directriz, que no espera ningún desafío inminente a los intereses de EE. UU. a nivel mundial, retrata a Estados Unidos como el líder mundial que se enfrenta a amenazas a nivel local o regional. Señala la posibilidad de agresiones a nivel local y los desafíos potenciales de China a nivel regional en el futuro.

La directriz asigna misiones a las fuerzas armadas de EE. UU.: (1) contrarrestar el terrorismo y la guerra irregular, (2) disuadir/ganar agresiones, (3) superar la negación de acceso/área, (4) prevenir la proliferación de armas de destrucción masiva, (5) desarrollar capacidades de guerra cibernética y espacial, (6) mantener un arsenal nuclear eficaz, (7) defender el territorio de EE. UU., (8) proporcionar una presencia estabilizadora en el extranjero, (9) llevar a cabo operaciones de estabilidad y contrainsurgencia, y (10) realizar operaciones humanitarias y de socorro en casos de desastre. Cabe destacar que no se incluyen las operaciones de estabilidad a gran escala y prolongadas.

La evaluación de los entornos de seguridad por parte de la directriz conduce a la reducción de las fuerzas militares de EE. UU. y exige la versatilidad de la parte restante para llevar a cabo diversas funciones, mientras que Estados Unidos mantiene su capacidad para regenerar capacidades militares para hacer frente a futuros desafíos. Más específicamente, (1) habrá una reducción significativa en el tamaño de las fuerzas militares activas de EE. UU., mientras que habrá un recorte menor en los componentes de reserva; (2) habrá una reducción significativa en la parte de personal relativamente fácil de reemplazar, mientras que habrá cambios modestos en la estructura organizativa; (3) el Ejército, cuyas capacidades se regeneran con relativa facilidad, se enfrentará a una mayor reducción, pero la Marina y la Fuerza Aérea, cuyas capacidades no se regeneran con facilidad, no se enfrentarán a reducciones tan grandes como el Ejército; (4) las fuerzas militares restantes de EE. UU. serán entrenadas para llevar a cabo múltiples funciones; (5) el Departamento de Defensa mantendrá una base industrial e inversiones en ciencia y tecnología para desafíos futuros. En resumen, la directriz tiene como objetivo mantener las capacidades para hacer frente a las amenazas actuales y preservar la capacidad para hacer frente a los desafíos futuros.

El nuevo plan presupuestario militar, que refleja las tensiones fiscales y los entornos de seguridad actuales, puede resumirse en un enfoque de "pivotar, pero protegerse". Hay cinco características clave en el plan presupuestario militar: (1) Estados Unidos pone más énfasis en las regiones de Asia-Pacífico y Oriente Medio, donde sus fuerzas aéreas y navales desempeñarán papeles relativamente mayores, mientras reduce sus fuerzas terrestres en Europa; (2) mantiene capacidades militares para llevar a cabo una guerra en un teatro y negar a los agresores la consecución de sus objetivos o disuadirlos imponiéndoles costos inaceptables; (3) aumenta las inversiones en áreas de alta prioridad (contraterrorismo, operaciones cibernéticas, defensa antimisiles, sistemas espaciales, lucha contra las ADM y ciencia/tecnología) mientras reduce las inversiones en otras áreas; (4) reduce el Ejército activo de 562.000 a 490.000 y el Cuerpo de Marines activo de 202.000 a 182.000; (5) protege el potencial militar preservando la estructura organizativa y la fuerza de entrenamiento, reduciendo marginalmente el componente de reserva y manteniendo la base industrial clave con fines militares.

Futuro Inauspicioso en Irak y Afganistán

La administración Obama retiró las fuerzas militares de EE. UU. de Irak durante más de seis meses en 2011. La administración no presionó lo suficiente al gobierno iraquí en funciones para que aceptara la propuesta de EE. UU. de estacionar fuerzas estadounidenses en Irak. Además, la administración busca retirar las fuerzas militares de EE. UU. de Afganistán para 2014. Mientras tanto, la administración ha estado buscando expandir los lazos militares con los seis miembros del Consejo de Cooperación del Golfo, desplegar fuerzas militares en cinco países del Golfo Pérsico (Bahréin, Kuwait, Qatar, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos) y planea mantener la presencia naval de EE. UU. en el Golfo Pérsico.

La apresurada retirada de EE. UU. de los dos países no coincide con los desarrollos internos en ambos. Las divisiones religiosas y étnicas en los dos países se han deteriorado. El gobierno dominado por los chiitas en Irak no gana los corazones de los sunitas y los kurdos; el gobierno de Karzai en Afganistán ha sido considerado un títere por la mayoría de los pashtunes y desconfiado por la Alianza del Norte. Las perspectivas de una democracia consociacional son sombrías. Además, ninguno de ellos tiene aparatos de seguridad fiables y potenciales económicos sólidos. Las nacientes fuerzas de seguridad en ambos países no son lo suficientemente fuertes como para hacer frente incluso a las insurgencias internas. Los dos países también son vulnerables a los desafíos del radicalismo islámico externo.

La política de retirada de la administración Obama y su nuevo plan estratégico recuerdan la inquietante memoria del colapso de Vietnam del Sur tras la retirada de EE. UU. Grupos insurgentes dentro de Vietnam del Sur ejecutaron otra ofensiva menos de dos años después de que las tropas estadounidenses se retiraran en 1973 y finalmente derrocaran a Vietnam del Sur con la ayuda del ejército regular de Vietnam del Norte. El compromiso de seguridad de EE. UU. sobre el papel no pudo disuadir a los adversarios de atacar al antiguo cliente de EE. UU., una vez que las tropas estadounidenses estacionadas, un claro indicador del compromiso de seguridad, se retiraron. La presencia militar de EE. UU. en Tailandia y Filipinas no condujo automáticamente a ningún apoyo naval o aéreo de EE. UU. a Vietnam del Sur en 1975.

La presencia naval de EE. UU. en el Golfo Pérsico y el gran despliegue de fuerzas de EE. UU. en Kuwait no garantizan necesariamente la intervención de EE. UU. en ambos países si se producen insurgencias internas o agresiones externas. Aunque una fuerte voluntad en el liderazgo de EE. UU. y el apoyo interno son otra condición previa para la intervención de EE. UU. en ambos países, Estados Unidos no muestra ninguna determinación resuelta para dar garantías de seguridad a ambos países. Ninguno de los soldados estadounidenses que lucharon en Irak o Afganistán recibió un desfile de bienvenida; más de la mitad de los estadounidenses consideran que la participación en Irak y Afganistán fue "un error"; la administración Obama no ha proporcionado ninguna garantía de seguridad sólida a ninguno de los dos países. Lo que es peor, el gobierno federal de EE. UU., independientemente de la identificación partidista, ha estado bajo severas restricciones presupuestarias.

Nubes Oscuras en Asia Oriental

La nueva directriz de seguridad de la administración Obama y las cuestiones presupuestarias de EE. UU. tienen varias implicaciones para la seguridad en Asia Oriental. En primer lugar, el vacío de poder que genera la reducción de las fuerzas militares de EE. UU. en Asia Oriental supone un riesgo potencial de intensificación de la rivalidad sino-estadounidense. Aunque la administración Obama se refirió al "reequilibrio hacia Asia" y ha estado aumentando la presencia de EE. UU. en el Sudeste Asiático, la presencia militar de EE. UU. en Asia Oriental disminuye en términos absolutos en general. La administración Obama no reemplazará los buques navales en retiro de la 7ª Flota ni introducirá buques navales avanzados para 2017; reducirá la presencia militar de EE. UU. eventualmente, aunque el sistema de rotación y el mantenimiento de bases y organizaciones mitigan el efecto de la reducción militar de EE. UU. en Asia Oriental. China se verá tentada a aprovechar el vacío de poder; Estados Unidos será más defensivo ante los movimientos chinos, que Estados Unidos interpreta como "ofensivos".

En segundo lugar, disminuirá el margen para la cobertura estratégica. Corea del Sur y Japón han mantenido la cobertura estratégica entre Estados Unidos y China en la década de 2000. Si bien han dependido económicamente más de China que de Estados Unidos, al menos en términos comerciales, los dos países de Asia Oriental han mantenido fuertes lazos de seguridad con Estados Unidos. A medida que Estados Unidos exige una mayor participación en la carga por parte de Corea del Sur y Japón y un compromiso más claro con las iniciativas de seguridad de EE. UU., los dos países de Asia Oriental tendrán dificultades para compatibilizar sus lazos económicos con China y sus lazos de seguridad con Estados Unidos.

Figura 2: Volumen de Comercio entre Países de Asia Oriental y Estados Unidos (miles de millones de dólares estadounidenses)

En tercer lugar, Corea del Sur revisará su plan de defensa. La administración Obama no proporcionará tantas fuerzas terrestres como solía prometer, en caso de contingencias relacionadas con Corea del Norte. Ha habido filtraciones no confirmadas de que el límite de las fuerzas estadounidenses para cualquier contingencia norcoreana se ha fijado unilateralmente y que Estados Unidos no proporcionará fuerzas terrestres, excepto un par de operaciones militares quirúrgicas. La nueva política de EE. UU. llevará a Corea del Sur a revisar su política de defensa actual y a ralentizar la reducción de las fuerzas terrestres. Corea del Sur tendrá dificultades para mantener grandes fuerzas terrestres, ya que el envejecimiento de su población y la baja tasa de natalidad disminuyen la mano de obra tanto para la defensa como para la economía.

En medio de las nubes oscuras en Asia Oriental, la voz por la seguridad común ganará más apoyo. Los países de Europa Occidental buscaron la seguridad común en Europa cuando el compromiso de seguridad de EE. UU. disminuyó en la década de 1970. La iniciativa europea condujo al establecimiento de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) y fue útil para que Europa saliera de otra ronda de política de equilibrio de poder duro. Los países de Asia Oriental se enfrentan ahora a un desafío similar al que enfrentaron los estados europeos en la década de 1970. El futuro depende de los países de Asia Oriental. ■

Agradecimiento

El autor desea agradecer a Chaesung Chun por sus útiles comentarios.