老鹰与安全地平线上的乌云

Dong-Joon Jo是首尔国立大学政治学与国际关系学系的教授。

金融危机后的党派纷争

2008年的金融危机暴露了美国潜在的弱点，即其资源不足以应对人口老龄化并维持其全球领导地位。危机导致联邦政府增加福利支出，救助陷入困境的产业，并依赖经济刺激措施。这些措施导致公共债务膨胀，从2006财年到2010财年增加了50770亿美元，并加剧了美国联邦政府在满足老年人的福利和医疗需求以及在海外进行反恐战争方面的预算困境（见图1）。对公共债务可持续性的信心严重减弱，因为到2010年，公共债务的利息支出占联邦总支出的8.6%；美国国内福利与其全球领导地位的可比性也受到侵蚀。

2011年，金融危机引发了党派政治中一套相当例行的行为。当公共债务即将触及上限时，共和党人和茶党多数成员威胁不批准提高债务上限。他们向巴拉克·奥巴马政府施压，要求削减联邦预算和政府监管。与此同时，奥巴马政府和民主党希望提高政府借款的最高限额并继续刺激经济。在两党交火中，主权违约的可能性笼罩着。在党派冲突中，美国政府债券的信用评级历史上首次被下调；主要市场指数在2011年第三季度暴跌。

《预算控制法案》是两党谈判的结果，它兼顾了双方相互冲突的目标和工具。它允许债务上限在2011年两次提高9000亿美元，并在2012年额外提高1.2万亿美元，从而为奥巴马政府和民主党提供了喘息空间。同时，它减少了政府的预算灵活性，并赋予了共和党和茶党成员占多数的众议院更大的权力。更具体地说，它为年度拨款法案设定了具有约束力的上限，以减少与国会预算办公室2010年基准相比的酌情支出项目的资金；它设立了一个“赤字削减联合特别委员会”（“超级委员会”），以提出一项到2021年至少削减1.5万亿美元赤字的法案。该立法似乎控制住了党派纷争。

图1. 2000年代美国联邦支出与公共债务（十亿美元）

国防预算中的意外损失

《预算控制法案》有两个有条件的自动安全机制，以确保从2013财年到2021财年，预算削减至少达到1.2万亿美元：具有约束力的支出上限和自动削减计划。如果国会未能于2012年1月15日前通过任何一项联合委员会法案来削减联邦预算，或者联合委员会法案下的预算削减在九个财年中少于1.2万亿美元，酌情支出项目将自动受到支出上限的限制（见表1），并将触发自动削减计划以实现1.2万亿美元的赤字削减。这两个有条件的机制旨在鼓励两党就赤字削减达成一致，并在两党谈判失败时通过替代立法。如果自动安全机制被实际应用，国防预算削减将是共和党人无法接受的；福利预算削减将是民主党人无法承受的。

赤字削减的数额及其分配计算如下：

（1）从1.2万亿美元开始；

（2）减去联合委员会法案实现的赤字削减额（如无，则不减）；

（3）根据（2）项将上述差额减少18%，以计入债务利息；

（4）将（3）项的结果除以9；

（5）将（4）项的金额的一半分配给安全职能范围内的账户，另一半分配给非国防职能范围内的账户。

联合委员会的两党谈判未能就预算削减达成任何协议。没有替代立法来阻止这两个有条件的机制被实施。这两个有条件的机制可能带来的负面后果不足以促使两党达成协议。因此，从2013财年到2021财年实施了支出上限；触发了削减1.2万亿美元预算赤字的自动削减计划。更具体地说，在2013年至2021年的九个财政年度中，每年平均分配9840亿美元；2160亿美元归因于利息节省；每年应从安全类别预算授权上限中削减547亿美元。在党派就如何削减预算赤字存在分歧的情况下，安全预算和福利预算都受到了意外的打击。

自奥巴马政府提议将削减赤字的负担转嫁给未来的政府以来，又一轮党派纷争一直在进行。2013财年和2014财年的拟议预算超出了国会设定的支出上限，但从2015财年到2021财年则低于上限（见表1）。共和党人怀疑奥巴马的预算提案与其连任竞选有关，旨在迎合其支持者。众议院预算委员会共和党主席保罗·瑞安（Paul Ryan）指责奥巴马政府“逃避解决国家财政问题的责任”。预算问题将是2012年总统竞选的主要党派分歧点。

表1. 支出上限、预算授权上限和拟议预算（十亿美元）

美国管理和预算局。《2013财年美国政府预算》（2012年2月）。

奥巴马的新安全方针

奥巴马政府于2012年1月公布了新的战略指导方针。该方针确定了几种当前威胁：基地组织等极端主义者的暴力活动，朝鲜等对手的挑衅，以及伊朗等国家和非国家行为者的反介入策略。此外，它还指出了几种潜在威胁：中国崛起及其不明确的战略意图，网络间谍/潜在攻击，以及太空军事化。大规模杀伤性武器（WMD）的扩散本身并非威胁，但会加剧对美国经济和安全利益的威胁。总之，该指导方针不预期有任何迫在眉睫的全球性挑战者，它将美国描绘成一个面临地方或区域性威胁的全球领导者。它指出了地方性侵略的可能性以及中国未来在区域一级可能带来的挑战。

该指导方针为美国武装部队设定了任务：（1）反恐和非传统战争，（2）威慑/赢得侵略战争，（3）克服反介入/区域拒止，（4）防止大规模杀伤性武器扩散，（5）发展网络和太空作战能力，（6）维持有效的核武库，（7）保卫美国领土，（8）在海外维持稳定存在，（9）进行稳定和反叛乱行动，以及（10）执行人道主义和救灾行动。值得注意的是，不包括进行大规模和长期的稳定行动。

该指导方针对安全环境的评估导致美国军事力量的削减，并要求剩余力量具备执行各种职能的多功能性，同时美国保持其恢复军事能力以应对未来挑战的能力。更具体地说，（1）现役美军规模将大幅削减，而预备役部队的削减幅度较小；（2）相对容易替换的人员比例将大幅削减，而组织结构的变化将是适度的；（3）陆军因其能力相对容易恢复将面临更大的削减，但海军和空军因其能力不易恢复，其削减幅度将不如陆军；（4）剩余的美军将接受多功能训练；（5）国防部将维持工业基础和科技投资以应对未来挑战。总之，该指导方针旨在维持应对当前威胁的能力，并保留应对未来挑战的能力。

反映财政压力和当前安全环境的新军事预算计划，可以概括为一种“转向，但对冲”的策略。军事预算计划有五个关键特征：（1）美国更加重视亚太和中东地区，这些地区的海空军将发挥相对更大的作用，同时减少在欧洲的陆军力量；（2）维持执行一场战役和阻止侵略者实现其目标或通过施加不可接受的成本来威慑他们的军事能力；（3）增加对高优先级领域（反恐、网络作战、导弹防御、太空系统、反大规模杀伤性武器和科技）的投资，同时减少对其他领域的投资；（4）将陆军现役人数从562,000人减少到490,000人，海军陆战队现役人数从202,000人减少到182,000人；（5）通过保持组织结构和训练部队，适度削减预备役部队，并维持军事目的的关键工业基础来保护军事潜力。

伊拉克和阿富汗的不祥未来

奥巴马政府在2011年撤出了驻伊拉克美军，历时六个多月。政府没有足够强硬地推动现任伊拉克政府接受美国驻军的提议。此外，政府寻求在2014年前从阿富汗撤出美军。与此同时，政府一直在寻求扩大与海湾合作委员会六个成员国的军事联系，在波斯湾的五个国家（巴林、科威特、卡塔尔、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国）部署军队，并计划维持美国在波斯湾的海军存在。

美国匆忙撤离这两个国家与两国国内发展不符。这两个国家的宗教和民族分裂已经恶化。由什叶派主导的伊拉克政府未能赢得逊尼派和库尔德人的心；阿富汗的卡尔扎伊政府被大多数普什图人视为傀儡，并被北方联盟所不信任。共识性民主的前景黯淡。此外，两国都没有可靠的安全机构和强大的经济潜力。两国初生的安全部队不足以应对国内的叛乱。这两个国家也容易受到外部激进伊斯兰挑战的影响。

奥巴马政府的撤军政策及其新的战略计划令人回想起越南共和国在美国撤军后崩溃的惨痛记忆。1973年美军撤离后不到两年，南越境内的叛乱团体发动了又一次进攻，并最终在越南北方正规军的帮助下推翻了南越。纸面上的美国安全承诺未能阻止对手攻击前美国客户国，一旦驻扎的美军（安全承诺的可靠指标）撤离。1975年，美军在泰国和菲律宾的存在并未自动导致美国海军或空军向南越提供支持。

美国在波斯湾的海军存在以及在科威特的庞大兵力部署并不一定能保证在美国进行干预，以应对国内叛乱或外部侵略。尽管美国领导层的强烈意愿和国内支持是美国干预这两个国家的另一个先决条件，但美国并未表现出任何坚定的决心向两国提供安全保证。在伊拉克或阿富汗作战的美国士兵没有一个人得到欢迎回家的游行；超过一半的美国人认为卷入伊拉克和阿富汗是“一个错误”；奥巴马政府没有向这两个国家提供任何强有力的安全保证。更糟糕的是，美国联邦政府，无论党派如何，一直面临严重的预算限制。

东亚的乌云

奥巴马政府的新安全指导方针和美国预算问题对东亚安全产生了若干影响。首先，美国在东亚减少军事力量所造成的权力真空，可能加剧中美竞争。尽管奥巴马政府提到了“重返亚洲”，并一直在增加美国在东南亚的军事存在，但美国在东亚的军事存在总体上是下降的。奥巴马政府不会替换第七舰队退役的军舰，也不会在2017年前引入先进军舰；尽管轮调制度和基地及组织的维护在一定程度上缓解了美国在东亚军事削减的影响，但美国最终将减少在东亚的军事存在。中国将受到诱惑，试图利用这种权力真空；美国将对中国被其视为“进攻性”的举动更加警惕。

其次，战略对冲的空间将缩小。在2000年代，韩国和日本一直在美国和中国之间维持战略对冲。虽然这两个东亚国家在贸易方面对中国的经济依赖程度高于美国，但它们一直与美国保持着牢固的安全关系。随着美国要求韩国和日本承担更多责任，并更明确地承诺支持美国的安保倡议，这两个东亚国家将在协调与中国的经济关系和与美国的安全关系方面面临困难。

图2：东亚国家与美国之间的贸易额（十亿美元）

第三，韩国将修改其国防计划。在朝鲜半岛发生突发事件时，奥巴马政府将不会像以前那样提供大量的地面部队。有未经证实的泄露称，美国对任何朝鲜突发事件的部队上限已被单方面设定，除了几次外科手术式的军事行动外，美国将不提供地面部队。新的美国政策将导致韩国修改其现有的国防政策，并放缓地面部队的裁减。韩国在维持大量地面部队方面将面临困难，因为其人口老龄化和低生育率导致国防和经济人力减少。

在东亚的乌云笼罩之下，共同安全的声音将获得更多支持。当美国在1970年代的安全承诺减弱时，西欧国家在欧洲寻求共同安全。欧洲的倡议促成了欧洲安全与合作会议（CSCE）的成立，并有助于欧洲摆脱另一轮强硬的实力政治。东亚国家现在面临着与欧洲国家在1970年代相似的挑战。未来掌握在东亚国家手中。■

致谢

作者感谢Chaesung Chun提出的宝贵意见。