高齢化した鷲と安全保障の地平線に横たわる暗雲

趙東準（Dong-Joon Jo）はソウル大学政治外交学部教授である。

金融危機後の党派的銃撃戦

2008年の金融危機は、米国が人口高齢化に対処し、その世界的リーダーシップを維持するための十分な資源を持たないという潜在的な弱点を露呈した。この危機により、連邦政府は福祉支出を増やし、経営難に陥った産業を救済し、経済刺激策に頼ることになった。これらの措置の結果、公的債務は膨張し、2006会計年度から2010会計年度にかけて5兆770億ドル増加し、高齢者の福祉・医療ニーズへの対応や海外でのテロとの戦いの遂行における米国連邦政府の財政的困難を悪化させた（図1参照）。公的債務の利払い費が2010年には連邦支出総額の8.6パーセントに上昇したため、公的債務の持続可能性への信頼は著しく低下した。米国の国内福祉と世界的リーダーシップとの比較可能性への信頼も侵食された。

金融危機は、2011年に党派政治において比較的定型的な一連の行動を誘発した。2011年に公的債務が債務上限に達しようとした際、共和党とティーパーティーの大多数議員は債務上限の引き上げに同意しないと脅した。彼らはオバマ政権に対し、連邦予算と政府規制の削減を迫った。一方、オバマ政権と民主党は、政府の借り入れの上限を引き上げ、経済をさらに刺激することを望んでいた。両党間の銃撃戦の中には、国家デフォルトの可能性が潜んでいた。党派的対立の最中、米国債の格付けは史上初めて引き下げられ、主要市場指数は2011年第3四半期に急落した。

財政管理法は、両者の相反する目標と手段を収容する超党派の交渉の結果であった。同法は、2011年に債務上限を2回にわたり9,000億ドル、さらに2012年には1兆2,000億ドル引き上げることを許可することで、オバマ政権と民主党に猶予を与えた。一方、同法は政権の財政的裁量権を縮小し、共和党とティーパーティー議員が多数を占める下院により多くの権限を与えた。具体的には、議会予算局の2010年の基準値と比較して、裁量的支出プログラムの資金を削減するための年次歳出法案に拘束力のある上限を設定した。また、2021年までに1兆5,000億ドル以上の財政赤字削減を目指す法案を策定するために、「スーパーコミッティ」と呼ばれる財政赤字削減合同特別委員会を設置した。この法案は、党派間の銃撃戦を抑制するように見えた。

図1. 2000年代の米国連邦支出と公的債務（十億米ドル）

国防予算への誤射弾

財政管理法には、2013会計年度から2021会計年度にかけて少なくとも1兆2,000億ドルの予算削減が確実に行われるようにするための、2つの条件付きセーフメカニズムがある。それは、拘束力のある歳出上限と、強制的な歳出削減計画である。議会が2012年1月15日までに連邦予算を削減する合同委員会の法案を可決できなかった場合、または合同委員会の法案による予算削減額が9会計年度で1兆2,000億ドル未満であった場合、裁量的支出プログラムは自動的に歳出上限の対象となり、1兆2,000億ドルの財政赤字削減を達成するための強制的な歳出削減計画が発動される。この2つの条件付きメカニズムは、両党が財政赤字削減に合意し、超党派交渉が決裂した場合に代替法案を可決するよう促すことを意図していた。もしセーフメカニズムが実際に適用されれば、国防予算の削減は共和党にとって受け入れがたく、福祉予算の削減は民主党にとって耐えがたいものとなるだろう。

財政赤字削減額とその配分は、以下のように計算される。

（1）1兆2,000億ドルから開始する。

（2）合同委員会の法案によって達成された財政赤字削減額を差し引く（法案がない場合は差し引きなし）。

（3）（2）による差額を、債務利払い費を考慮して18パーセント削減する。

（4）（3）による結果を9で割る。

（5）（4）による金額の半分を国防機能内の歳出項目に、残りの半分を非国防機能内の歳出項目に配分する。

合同委員会における超党派交渉は、予算削減に関する合意に至らなかった。2つの条件付きメカニズムの実施を阻止する代替法案はなかった。2つの条件付きメカニズムがもたらすであろう悪影響は、両党が合意に至るには十分ではなかった。結果として、2013会計年度から2021会計年度にかけて歳出上限が課され、1兆2,000億ドルの財政赤字削減を目指す強制的な歳出削減計画が発動された。具体的には、9,840億ドルが2013年から2021年までの9会計年度に均等に配分され、2,160億ドルが利払い削減に、547億ドルが年間の安全保障分野の歳出権限上限から削減されることになった。安全保障予算と福祉予算の両方が、財政赤字削減の方法に関する党派間の意見の相違の中で、誤射弾に当たった。

オバマ政権が財政赤字削減の負担を将来の政権に移そうと提案して以来、党派間の新たな銃撃戦が続いている。2013年度および2014年度の予算案は、議会が設定した歳出上限を超えているが、2015年度から2021年度にかけては（表1参照）それを下回っている。共和党は、オバマ政権の予算案が自身の支持基盤に応えようとする再選運動に関連しているのではないかと疑っている。下院予算委員会の共和党委員長であるポール・ライアン議員は、オバマ政権が「この国の財政問題に取り組む責任を回避する」と非難した。予算問題は、2012年の大統領選挙における主要な党派的亀裂となるだろう。

表1. 歳出上限、歳出権限上限、および提案予算（十億米ドル）

Office of Management and Budget. Fiscal Year 2013 Budget of the U.S. Government (February 2012).

オバマの新安全保障指針

オバマ政権は2012年1月に新たな戦略指針を発表した。この指針は、アルカイダのような過激派による暴力、北朝鮮のような敵対国からの挑発、イランのような国家および非国家主体によるアクセス阻止アプローチといった、いくつかの現在の脅威を特定している。また、戦略的意図が不明確な中国の台頭、サイバー諜報・潜在的攻撃、宇宙空間の軍事利用といった、いくつかの潜在的な脅威も指摘している。大量破壊兵器（WMD）の拡散はそれ自体脅威ではないが、米国の経済的・安全保障上の利益に対する脅威を増大させるだろう。要するに、この指針は、世界レベルで米国の利益に対する差し迫った挑戦者はいないと予想しているが、米国が地域レベルまたは地方レベルの脅威に直面している世界的リーダーであると描写している。それは、地方レベルでの侵略の可能性と、将来における地域レベルでの中国の潜在的な挑戦を示唆している。

この指針は米軍に以下の任務を与える：（1）テロおよび非正規戦への対処、（2）侵略の抑止・勝利、（3）アクセス阻止/領域拒否の克服、（4）大量破壊兵器の拡散防止、（5）サイバー空間および宇宙戦能力の開発、（6）効果的な核兵器備蓄の維持、（7）米国本土の防衛、（8）海外での安定化プレゼンスの提供、（9）安定化および対反乱作戦の実施、（10）人道支援および災害救援作戦の実施。特に、大規模かつ長期的な安定化作戦の実施は含まれていない。

この指針による安全保障環境の評価は、米軍の削減につながり、残存部隊には多様な機能を実施するための汎用性が求められる一方、米国は将来の課題に対応するための軍事能力を再構築する能力を維持する。具体的には、（1）現役米軍部隊の規模は大幅に削減されるが、予備役部隊の削減はわずかである。（2）比較的容易に再構築可能な人員の部分は大幅に削減されるが、組織構造には穏やかな変更が加えられる。（3）能力が比較的容易に再構築可能な陸軍はより大きな削減に直面するが、能力が容易に再構築できない海軍と空軍は、陸軍ほど大きな削減には直面しない。（4）残存米軍部隊は複数の機能を実施できるように訓練される。（5）国防総省は、将来の課題に対応するための産業基盤と科学技術への投資を維持する。要するに、この指針は、現在の脅威に対応する能力を維持し、将来の課題に対応する能力を保持することを意図している。

財政的制約と現在の安全保障環境を反映した新しい軍事予算計画は、「ピボット・アンド・ヘッジ」アプローチとして要約できる。軍事予算計画には5つの主要な特徴がある：（1）米国は、空軍と海軍の役割が相対的に大きくなるアジア太平洋および中東地域に重点を置き、ヨーロッパにおける陸軍部隊を削減する。（2）一方の戦域での戦争を実施し、敵対者の目標達成を阻止するか、受け入れがたいコストを課すことで抑止する軍事能力を維持する。（3）テロ対策、サイバー作戦、ミサイル防衛、宇宙システム、WMD対策、科学技術といった優先度の高い分野への投資を増やし、他の分野への投資を削減する。（4）現役陸軍を56万2,000人から49万人に、現役海兵隊を20万2,000人から18万2,000人に削減する。（5）組織構造と訓練部隊を維持し、予備役部隊をわずかに削減し、軍事目的のための主要な産業基盤を維持することで、軍事潜在能力を保護する。

イラクとアフガニスタンにおける不吉な将来

オバマ政権は2011年に6ヶ月以上かけてイラクから米軍を撤退させた。政権は、イラクに米軍を駐留させるという米国の提案を受け入れるよう、現職のイラク政府を十分に強く迫らなかった。また、政権は2014年までにアフガニスタンから米軍を撤退させることを目指している。一方、政権は湾岸協力会議（GCC）6カ国との軍事関係の拡大を模索しており、ペルシャ湾の5カ国（バーレーン、クウェート、カタール、サウジアラビア、アラブ首長国連邦）に軍隊を配備し、ペルシャ湾における米海軍のプレゼンスを維持する計画である。

両国からの米国の拙速な撤退は、両国内の内部発展と一致しない。両国における宗教的・民族的亀裂は悪化している。イラクのシーア派主導政府はスンニ派とクルド人の心を得ておらず、アフガニスタンのカルザイ政権は大多数のパシュトゥン人からは傀儡と見なされ、北部同盟からは不信されている。コンソシアショナル・デモクラシーの見通しは暗い。さらに、どちらの国も信頼できる治安機関や強固な経済力を持っていない。両国における nascent な治安部隊は、国内の反乱に対処するほど強くない。両国は外部からの急進的なイスラム教徒の挑戦に対しても脆弱である。

オバマ政権の撤退政策とその新たな戦略計画は、米国の撤退後の南ベトナム崩壊の悪夢を彷彿とさせる。1973年の米軍撤退から2年足らずで、南ベトナム国内の反乱集団は再び攻勢をかけ、最終的には北ベトナム正規軍の助けを借りて南ベトナムを転覆させた。紙上の米国の安全保障へのコミットメントは、駐留米軍という安全保障へのコミットメントの確実な指標が撤退した後、敵対者がかつての米国の保護国を攻撃することを抑止できなかった。タイとフィリピンにおける米軍のプレゼンスは、1975年に南ベトナムへの米海軍または空軍の支援を自動的に導くものではなかった。

ペルシャ湾における米海軍のプレゼンスとクウェートにおける米軍の大規模配備は、国内の反乱や外部からの侵略が行われた場合に、両国への米国の介入を必ずしも保証するものではない。米国の指導部における強い意志と国内の支持が、両国への米国の介入のもう一つの前提条件であるにもかかわらず、米国は両国に安全保障上の確約を与えるという断固たる決意を示していない。イラクやアフガニスタンで戦った米兵の誰も、歓迎パレードを受けなかった。アメリカ人の半数以上が、イラクとアフガニスタンへの関与を「間違い」と見なしている。オバマ政権は、どちらの国にも強力な安全保障上の確約を提供していない。さらに悪いことに、党派の識別に関わらず、米国連邦政府は深刻な財政的制約下にある。

東アジアの暗雲

オバマ政権の新たな安全保障指針と米国の財政問題は、東アジアの安全保障にいくつかの含意をもたらす。第一に、東アジアにおける米軍削減がもたらす力の真空は、米中間の対立激化の潜在的なリスクをもたらす。オバマ政権は「アジアへの再均衡」に言及し、東南アジアにおける米国のプレゼンスを増やしているが、東アジアにおける米軍のプレゼンスは絶対額で全体的に減少している。オバマ政権は、退役する第7艦隊の艦船を補充せず、2017年までに先進的な艦船を導入しないだろう。ローテーションシステムと基地・組織の維持が東アジアにおける米軍削減の影響を緩和するとしても、最終的には米軍のプレゼンスを削減するだろう。中国は力の真空を利用しようとするだろう。米国は、中国の動きを「攻撃的」と解釈し、より防御的になるだろう。

第二に、戦略的ヘッジの余地が減少する。韓国と日本は、2000年代に米国と中国の間で戦略的ヘッジを維持してきた。貿易 terms においては、両東アジア諸国は米国よりも中国に経済的に依存しているが、両国は米国との強力な安全保障関係を維持してきた。米国が韓国と日本にさらなる負担分担と米国の安全保障イニシアチブへのより明確なコミットメントを求めているため、両東アジア諸国は中国との経済関係と米国との安全保障関係を両立させるのに苦労するだろう。

図2：東アジア諸国と米国の貿易量（十億米ドル）

第三に、韓国は国防計画を改定するだろう。オバマ政権は、北朝鮮に関連する緊急事態が発生した場合、以前のように多くの地上部隊を提供しないだろう。北朝鮮の緊急事態に対する米軍の上限が一方的に設定され、米国は数回の外科的な軍事作戦を除いて地上部隊を提供しないという未確認のリークがある。新たな米国の政策は、韓国に現在の国防政策を改定させ、地上部隊の縮小を遅らせるだろう。韓国は、人口高齢化と低出生率が国防と経済の両方の人的資源を減少させているため、大規模な地上部隊の維持に苦労するだろう。

東アジアの暗雲の中、共通の安全保障を求める声がより大きな支持を得るだろう。1970年代に米国の安全保障へのコミットメントが減少した際、西ヨーロッパ諸国はヨーロッパにおける共通の安全保障を模索した。ヨーロッパのイニシアチブは、ヨーロッパ安全保障協力会議（CSCE）の設立につながり、ヨーロッパが新たな段階の力の均衡政治から脱却するのに役立った。東アジア諸国は今、1970年代にヨーロッパ諸国が直面したのと同様の課題に直面している。未来は東アジア諸国の手に委ねられている。■

謝辞

著者は、チョン・チェスン（Chaesung Chun）氏に有益なコメントをいただいたことに感謝いたします。