Стареющий орел и темные тучи на горизонте безопасности

Дон-Джун Джо — профессор кафедры политологии и международных отношений Сеульского национального университета.

Партийная перестрелка после финансового кризиса

Финансовый кризис 2008 года обнажил скрытую слабость: Соединенные Штаты не будут иметь достаточно ресурсов для борьбы со старением своего населения и поддержания своего глобального лидерства. Кризис привел к увеличению государственных расходов на социальное обеспечение, спасению испытывающих трудности отраслей и опоре на меры экономического стимулирования. Эти меры привели к раздуванию государственного долга, который увеличился на 5 077 миллиардов долларов с 2006 по 2010 финансовый год, и усугубили бюджетные трудности федерального правительства США в удовлетворении потребностей пожилых граждан в социальном обеспечении и медицинском обслуживании, а также в ведении войны с террором за рубежом (см. Рисунок 1). Вера в устойчивость государственного долга резко ослабла, поскольку расходы на обслуживание государственного долга выросли до 8,6 процента от общих федеральных расходов в 2010 году; вера в сопоставимость между внутренним социальным обеспечением США и их глобальным лидерством eroded.

Финансовый кризис вызвал довольно рутинное поведение в партийной политике в 2011 году. Когда государственный долг приблизился к пределу в 2011 году, республиканцы и большинство членов «Чайной партии» угрожали не согласиться на повышение потолка государственного долга. Они оказали давление на администрацию Барака Обамы с целью сокращения федерального бюджета и государственного регулирования. Тем временем администрация Обамы и демократы хотели повысить максимальный объем государственных заимствований и продолжать стимулировать экономику. В перестрелке между двумя партиями маячила возможность суверенного дефолта. На фоне партийного конфликта кредитный рейтинг государственных облигаций США был понижен впервые в истории; основные рыночные индексы упали в третьем квартале 2011 года.

Закон о контроле над бюджетом стал результатом двухпартийных переговоров, учитывающих противоречивые цели и инструменты обеих сторон. Он предоставил администрации Обамы и демократам передышку, позволив дважды увеличить потолок государственного долга на 900 миллиардов долларов в 2011 году и дополнительно на 1,2 триллиона долларов в 2012 году. Между тем, он сократил бюджетные возможности администрации и предоставил больше власти Палате представителей, где большинство составляли республиканцы и члены «Чайной партии». В частности, он установил обязательные лимиты на ежегодные ассигнования для сокращения финансирования дискреционных программ по сравнению с финансированием в базовой линии Бюджетного управления Конгресса 2010 года; он создал Совместный комитет по сокращению дефицита, «Суперкомитет», для разработки законопроекта о сокращении дефицита как минимум на 1,5 триллиона долларов к 2021 году. Законодательство, казалось, держало партийную перестрелку под контролем.

Рисунок 1. Федеральные расходы и государственный долг США в 2000-х годах (млрд. долл. США)

Шальная пуля по оборонному бюджету

Закон о контроле над бюджетом имеет два условных механизма защиты от сбоев, чтобы гарантировать, что сокращение бюджета составит не менее 1,2 триллиона долларов с 2013 по 2021 финансовый год: обязательные лимиты расходов и план секвестра. Если Конгресс не примет никакого совместного законопроекта о сокращении федерального бюджета к 15 января 2012 года. или сокращение бюджета по совместному законопроекту составит менее 1,2 триллиона долларов за девять финансовых лет, дискреционные программы автоматически попадут под лимиты расходов (см. Таблицу 1), и будет запущен план секвестра для достижения сокращения дефицита в размере 1,2 триллиона долларов. Два условных механизма были призваны побудить обе партии согласиться на сокращение дефицита и принять альтернативное законодательство в случае провала двухпартийных переговоров. Если бы механизмы защиты от сбоев были фактически применены, сокращение оборонного бюджета было бы неприемлемым для республиканцев; сокращение бюджета социального обеспечения было бы невыносимым для демократов.

Сумма сокращения дефицита и ее распределение рассчитываются следующим образом:

(1) начиная с 1,2 триллиона долларов;

(2) вычитая сумму сокращения дефицита, достигнутого совместным законопроектом (если такового нет, вычитание не производится);

(3) уменьшая разницу, указанную в пункте (2), на 18 процентов для учета процентов по обслуживанию долга;

(4) деля результат, указанный в пункте (3), на 9;

(5) распределяя половину суммы, указанной в пункте (4), по счетам в рамках функции обороны, а другую половину — по счетам в рамках необоронных функций.

Двухпартийные переговоры в совместном комитете не привели к какому-либо соглашению о сокращении бюджета. Альтернативного законодательства для предотвращения реализации двух условных механизмов не было. Негативные последствия, которые могли бы повлечь за собой два условных механизма, оказались недостаточно сильными, чтобы стороны пришли к соглашению. В результате с 2013 по 2021 финансовый год были введены лимиты расходов; был запущен план секвестра для сокращения дефицита бюджета на 1,2 триллиона долларов. В частности, 984 миллиарда долларов были равномерно распределены на девять финансовых лет с 2013 по 2021 год; 216 миллиардов долларов были отнесены на экономию процентов; 54,7 миллиарда долларов должны были быть сокращены из лимита бюджетных ассигнований категории безопасности ежегодно. И бюджет безопасности, и бюджет социального обеспечения пострадали от шальных пуль на фоне партийных разногласий по поводу того, как сократить дефицит бюджета.

Еще один раунд партийной перестрелки продолжается с тех пор, как администрация Обамы предложила переложить бремя сокращения дефицита на будущую администрацию. Предлагаемый бюджет на 2013 и 2014 финансовые годы превышает лимит расходов, установленный Конгрессом, в то время как с 2015 по 2021 год он отстает (см. Таблицу 1). Республиканцы подозревают, что предложение бюджета Обамы связано с его предвыборной кампанией с целью угодить его электоральным базам. Член Конгресса Пол Райан, председатель Бюджетного комитета Палаты представителей от Республиканской партии, обвинил администрацию Обамы в том, что она «уклоняется от ответственности за решение фискальных проблем страны». Бюджетный вопрос станет основной партийной линией разлома на президентских выборах 2012 года.

Таблица 1. Лимиты расходов, лимиты бюджетных ассигнований и предлагаемый бюджет (млрд. долл. США)

Управление по вопросам управления и бюджета. Бюджет США на 2013 финансовый год (февраль 2012 г.).

Новое руководство по безопасности Обамы

Администрация Обамы представила новое стратегическое руководство в январе 2012 года. Руководство определяет несколько текущих угроз: насилие со стороны экстремистов, таких как «Аль-Каида», провокации со стороны противников, таких как Северная Корея, и антидоступные подходы со стороны государственных и негосударственных акторов, таких как Иран. Кроме того, оно указывает на несколько потенциальных угроз: подъем Китая с его неясными стратегическими намерениями, кибершпионаж/потенциальные атаки и военное использование космоса. Распространение оружия массового уничтожения (ОМУ) само по себе не является угрозой, но усилит угрозы экономическим интересам и интересам безопасности США. В целом, руководство, которое не ожидает каких-либо неминуемых вызовов интересам США на глобальном уровне, изображает Соединенные Штаты как мирового лидера, сталкивающегося с угрозами на местном или региональном уровне. Оно указывает на возможность агрессии на местном уровне и потенциальные вызовы со стороны Китая на региональном уровне в будущем.

Руководство ставит перед вооруженными силами США следующие задачи: (1) противодействие терроризму и иррегулярной войне, (2) сдерживание/предотвращение агрессий, (3) преодоление антидоступа/отказа в доступе, (4) предотвращение распространения оружия массового уничтожения, (5) развитие возможностей кибервойны и космической войны, (6) поддержание эффективного ядерного арсенала, (7) защита территории США, (8) обеспечение стабилизирующего присутствия за рубежом, (9) проведение операций по стабилизации и контрповстанческих операций, и (10) проведение гуманитарных операций и операций по ликвидации последствий стихийных бедствий. Примечательно, что проведение крупномасштабных и продолжительных операций по стабилизации не включено.

Оценка сред безопасности, данная в руководстве, приводит к сокращению вооруженных сил США и требует универсальности оставшихся сил для выполнения различных функций, в то время как Соединенные Штаты сохраняют свою способность восстанавливать военные возможности для решения будущих задач. Более конкретно: (1) произойдет значительное сокращение численности действующих вооруженных сил США, в то время как резервные компоненты будут незначительно сокращены; (2) произойдет значительное сокращение численности относительно легко заменяемого персонала, в то время как организационная структура претерпит незначительные изменения; (3) Сухопутные войска, чьи возможности относительно легко восстанавливаются, столкнутся с большим сокращением, но Военно-морские силы и Военно-воздушные силы, чьи возможности восстанавливаются нелегко, не столкнутся с такими же большими сокращениями, как Сухопутные войска; (4) оставшиеся вооруженные силы США будут обучены выполнению множества функций; (5) Министерство обороны сохранит промышленную базу и инвестиции в науку и технологии для решения будущих задач. В целом, руководство направлено на поддержание возможностей для противодействия текущим угрозам и сохранение способности справляться с будущими вызовами.

Новый план военного бюджета, отражающий финансовые трудности и текущую обстановку в сфере безопасности, можно обобщить как подход «поворот, но подстраховка». Пять ключевых особенностей плана военного бюджета: (1) Соединенные Штаты уделяют больше внимания Азиатско-Тихоокеанскому региону и Ближнему Востоку, где их воздушные и военно-морские силы будут играть относительно большую роль, в то время как они сокращают свои сухопутные силы в Европе; (2) они поддерживают военные возможности для ведения войны на одном театре военных действий и предотвращения достижения целей агрессорами или их сдерживания путем наложения неприемлемых издержек; (3) они увеличивают инвестиции в приоритетные области (борьба с терроризмом, кибероперации, противоракетная оборона, космические системы, борьба с ОМУ, наука/технологии), сокращая при этом инвестиции в другие области; (4) они сокращают численность действующих Сухопутных войск с 562 000 до 490 000 человек и Корпуса морской пехоты с 202 000 до 182 000 человек; (5) они защищают военный потенциал, сохраняя организационную структуру и тренировочные силы, незначительно сокращая резервный компонент и поддерживая ключевую промышленную базу для военных целей.

Неблагоприятное будущее в Ираке и Афганистане

Администрация Обамы вывела американские войска из Ирака за шесть месяцев в 2011 году. Администрация не оказала достаточного давления на действующее иракское правительство, чтобы оно согласилось с предложением США о размещении американских войск в Ираке. Кроме того, администрация стремится вывести американские войска из Афганистана к 2014 году. Тем временем администрация расширяет военные связи с шестью членами Совета сотрудничества стран Залива, размещает войска в пяти странах Персидского залива (Бахрейн, Кувейт, Катар, Саудовская Аравия и Объединенные Арабские Эмираты) и планирует сохранить военно-морское присутствие США в Персидском заливе.

Спешный вывод американских войск из этих двух стран не соответствует внутренним процессам в них. Религиозные и этнические разногласия в обеих странах обострились. Шиитское правительство в Ираке не завоевывает сердца суннитов и курдов; правительство Карзая в Афганистане воспринимается большинством пуштунов как марионетка и вызывает недоверие у Северного альянса. Перспективы консенсусной демократии мрачны. Более того, ни у одной из них нет надежных аппаратов безопасности и сильного экономического потенциала. Молодые силы безопасности в обеих странах недостаточно сильны, чтобы справиться даже с внутренними повстанческими движениями. Обе страны также уязвимы для внешних радикальных исламских вызовов.

Политика вывода войск администрации Обамы и ее новый стратегический план напоминают гнетущее воспоминание о падении Южного Вьетнама после вывода американских войск. Повстанческие группы внутри Южного Вьетнама предприняли новое наступление менее чем через два года после вывода американских войск в 1973 году и в конечном итоге свергли Южный Вьетнам с помощью регулярной северо-вьетнамской армии. Обязательство США по обеспечению безопасности на бумаге не смогло удержать противников от нападения на бывших клиентов США, как только выведенные американские войска, явный показатель обязательства по обеспечению безопасности, были выведены. Присутствие американских войск в Таиланде и на Филиппинах не привело автоматически к какой-либо военно-морской или воздушной поддержке Южного Вьетнама со стороны США в 1975 году.

Присутствие американского военно-морского флота в Персидском заливе и крупное размещение американских войск в Кувейте не обязательно гарантируют вмешательство США в обеих странах в случае внутренних восстаний или внешних агрессий. Хотя сильное желание руководства США и внутренняя поддержка являются еще одним предварительным условием для вмешательства США в обе страны, Соединенные Штаты не демонстрируют решительной воли предоставить гарантии безопасности обеим странам. Ни один из американских солдат, воевавших в Ираке или Афганистане, не получил парада в честь возвращения домой; более половины американцев считают участие в Ираке и Афганистане «ошибкой»; администрация Обамы не предоставила никаких сильных гарантий безопасности ни одной из двух стран. Хуже того, федеральное правительство США, независимо от партийной принадлежности, находится под сильным бюджетным давлением.

Темные тучи над Восточной Азией

Новое руководство по безопасности администрации Обамы и вопросы бюджета США имеют ряд последствий для безопасности в Восточной Азии. Во-первых, вакуум власти, который возникает в результате сокращения американских вооруженных сил в Восточной Азии, представляет собой потенциальный риск усиления соперничества между Китаем и США. Хотя администрация Обамы говорила о «перебалансировке в сторону Азии» и увеличивала присутствие США в Юго-Восточной Азии, общее военное присутствие США в Восточной Азии в абсолютном выражении сокращается. Администрация Обамы не заменит выводимые из эксплуатации корабли 7-го флота и не введет в эксплуатацию современные корабли к 2017 году; она в конечном итоге сократит военное присутствие США, даже несмотря на то, что система ротации и поддержание баз и организаций смягчают эффект сокращения американских вооруженных сил в Восточной Азии. Китай будет склонен воспользоваться вакуумом власти; Соединенные Штаты будут более оборонительно реагировать на действия Китая, которые Соединенные Штаты интерпретируют как «наступательные».

Во-вторых, пространство для стратегического хеджирования уменьшится. Южная Корея и Япония поддерживали стратегическое хеджирование между Соединенными Штатами и Китаем в 2000-е годы. В то время как они экономически зависели от Китая больше, чем от Соединенных Штатов, по крайней мере, в торговле, эти две восточноазиатские страны поддерживали тесные связи в области безопасности с Соединенными Штатами. Поскольку Соединенные Штаты требуют большего разделения бремени от Южной Кореи и Японии и более четкой приверженности инициативам США в области безопасности, этим двум восточноазиатским странам будет трудно совместить свои экономические связи с Китаем и свои связи в области безопасности с Соединенными Штатами.

Рисунок 2: Объем торговли между странами Восточной Азии и Соединенными Штатами (млрд. долл. США)

В-третьих, Южная Корея пересмотрит свой план обороны. Администрация Обамы не предоставит столько сухопутных войск, сколько обещала ранее, в случае непредвиденных обстоятельств, связанных с Северной Кореей. Были неподтвержденные утечки о том, что потолок численности американских войск для любого северокорейского сценария установлен односторонне, и США не предоставят сухопутные войска, за исключением пары хирургических военных операций. Новая политика США приведет к пересмотру Южной Кореей своей текущей оборонной политики и замедлит сокращение сухопутных войск. Южной Корее будет трудно поддерживать крупные сухопутные войска, поскольку старение населения и низкая рождаемость сокращают рабочую силу как для обороны, так и для экономики.

На фоне темных туч над Восточной Азией голос за общую безопасность получит больше поддержки. Западноевропейские страны искали общую безопасность в Европе, когда американские обязательства по обеспечению безопасности ослабли в 1970-х годах. Европейская инициатива привела к созданию Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) и помогла Европе избежать очередного раунда жесткой политики баланса сил. Восточноазиатские страны теперь сталкиваются с вызовом, аналогичным тому, с которым столкнулись европейские государства в 1970-х годах. Будущее зависит от восточноазиатских стран. ■

Благодарности

Автор хотел бы поблагодарить Чэ Сын Чхуна за его полезные комментарии.