Aigle vieillissant et nuages noirs à l'horizon de la sécurité

Dong-Joon Jo est professeur au département de sciences politiques et de relations internationales de l'Université nationale de Séoul.

Tirs partisans après la crise financière

La crise financière de 2008 a révélé une faiblesse latente : les États-Unis ne disposeraient pas de ressources suffisantes pour faire face au vieillissement de leur population et maintenir leur leadership mondial. La crise a conduit le gouvernement fédéral à augmenter ses dépenses sociales, à renflouer des industries en difficulté et à recourir à des mesures de relance économique. Ces mesures ont entraîné une augmentation de la dette publique, qui a grimpé de 5 077 milliards de dollars entre l'exercice 2006 et l'exercice 2010, et ont intensifié les difficultés budgétaires du gouvernement fédéral américain à répondre aux besoins sociaux et médicaux des personnes âgées et à mener la guerre contre le terrorisme à l'étranger (voir figure 1). La croyance en la soutenabilité de la dette publique s'est gravement affaiblie, les charges d'intérêt sur la dette publique atteignant 8,6 % des dépenses fédérales totales en 2010 ; la croyance en la comparabilité entre le bien-être intérieur des États-Unis et leur leadership mondial s'est érodée.

La crise financière a suscité un ensemble assez routinier de comportements dans la politique partisane en 2011. Lorsque la dette publique était sur le point d'atteindre le plafond en 2011, les Républicains et les membres majoritaires du Tea Party ont menacé de ne pas approuver l'augmentation du plafond de la dette. Ils ont fait pression sur l'administration de Barack Obama pour réduire le budget fédéral et les réglementations gouvernementales. Pendant ce temps, l'administration Obama et les Démocrates voulaient augmenter le montant maximum de l'emprunt gouvernemental et continuer à stimuler l'économie. Dans les échanges de tirs entre les deux partis, la possibilité d'un défaut souverain se profilait. Au milieu du conflit partisan, la notation de crédit des obligations du gouvernement américain a été dégradée pour la première fois de l'histoire ; les principaux indices boursiers ont chuté au troisième trimestre 2011.

Le Budget Control Act est le résultat de négociations bipartisanes, accommodant des objectifs et des instruments conflictuels des deux côtés. Il a accordé un répit à l'administration Obama et aux Démocrates en permettant d'augmenter le plafond de la dette de 900 milliards de dollars à deux reprises en 2011 et de 1 200 milliards de dollars supplémentaires en 2012. Parallèlement, il a réduit la marge de manœuvre budgétaire de l'administration et a donné plus de pouvoir à la Chambre des représentants, où les Républicains et les membres du Tea Party détenaient la majorité. Plus précisément, il a établi des limites contraignantes sur les projets de loi de crédits annuels pour réduire le financement des programmes discrétionnaires, par rapport au financement de référence du Congressional Budget Office de 2010 ; il a mis en place un Comité mixte sur la réduction du déficit, le « Supercommittee », pour proposer un projet de loi visant à réduire les déficits d'au moins 1 500 milliards de dollars d'ici 2021. La législation a semblé maîtriser les tirs partisans.

Figure 1. Dépenses fédérales et dette publique des États-Unis dans les années 2000 (milliards de dollars américains)

Une balle perdue dans le budget de la défense

Le Budget Control Act comporte deux mécanismes de sécurité conditionnels pour garantir que la réduction du budget soit d'au moins 1 200 milliards de dollars de l'exercice 2013 à 2021 : des limites de dépenses contraignantes et un plan de séquestre. Si le Congrès ne parvient pas à adopter un projet de loi conjoint pour réduire le budget fédéral avant le 15 janvier 2012, ou si la réduction budgétaire dans le cadre d'un projet de loi conjoint est inférieure à 1 200 milliards de dollars sur neuf exercices, les programmes discrétionnaires seront automatiquement soumis à des limites de dépenses (voir tableau 1) et un plan de séquestre sera déclenché pour réaliser la réduction du déficit de 1 200 milliards de dollars. Les deux mécanismes conditionnels visaient à encourager les deux partis à s'accorder sur la réduction du déficit et à adopter une législation alternative en cas d'échec des négociations bipartisanes. Si les mécanismes de sécurité étaient effectivement appliqués, la réduction du budget de la défense serait inacceptable pour les Républicains ; la réduction du budget social serait insupportable pour les Démocrates.

Le montant de la réduction du déficit et son allocation sont calculés comme suit :

(1) à partir de 1 200 milliards de dollars ;

(2) en soustrayant le montant de la réduction du déficit réalisée par un projet de loi conjoint (s'il n'y en a pas, pas de soustraction) ;

(3) en réduisant la différence ci-dessus conformément au point (2) de 18 % pour tenir compte des intérêts sur la dette ;

(4) en divisant le résultat conformément au point (3) par 9 ;

(5) en allouant la moitié du montant conformément au point (4) à des comptes relevant de la fonction défense et l'autre moitié à des comptes relevant de fonctions non défensives.

La négociation bipartite au sein du comité conjoint n'a abouti à aucun accord sur la réduction du budget. Il n'y a pas eu de législation alternative pour empêcher la mise en œuvre des deux mécanismes conditionnels. Les conséquences négatives que les deux mécanismes conditionnels apporteraient n'étaient pas assez fortes pour que les deux partis parviennent à un accord. Par conséquent, des plafonds de dépenses ont été imposés de l'exercice 2013 à 2021 ; un plan de séquestre pour réduire le déficit budgétaire de 1 200 milliards de dollars a été déclenché. Plus précisément, 984 milliards de dollars ont été répartis équitablement sur les neuf exercices de 2013 à 2021 ; 216 milliards de dollars ont été attribués aux économies d'intérêts ; 54,7 milliards de dollars devaient être réduits du plafond d'autorisation budgétaire de la catégorie sécurité chaque année. Le budget de la sécurité et le budget social ont été touchés par des balles perdues au milieu du désaccord partisan sur la manière de réduire le déficit budgétaire.

Une autre série de tirs partisans a lieu depuis que l'administration Obama a proposé de faire porter le fardeau de la réduction du déficit à la future administration. Le budget proposé pour les exercices 2013 et 2014 dépasse la limite de dépenses fixée par le Congrès, tout en étant en deçà pour les exercices 2015 à 2021 (voir tableau 1). Les Républicains soupçonnent que la proposition budgétaire d'Obama est liée à sa campagne de réélection pour satisfaire ses bases de soutien. Le député Paul Ryan, président républicain du Comité du budget de la Chambre, a accusé l'administration Obama de « se dérober à la responsabilité de s'attaquer aux problèmes budgétaires du pays ». La question budgétaire sera la principale ligne de fracture partisane de la campagne présidentielle de 2012.

Tableau 1. Plafonds de dépenses, plafonds d'autorisation budgétaire et budget proposé (milliards de dollars américains)

Office of Management and Budget. Fiscal Year 2013 Budget of the U.S. Government (février 2012).

La nouvelle ligne directrice de sécurité d'Obama

L'administration Obama a révélé de nouvelles orientations stratégiques en janvier 2012. Ces orientations identifient plusieurs menaces actuelles : la violence des extrémistes tels qu'al-Qaïda, les provocations d'adversaires tels que la Corée du Nord, et les approches d'interdiction d'accès par des acteurs étatiques et non étatiques tels que l'Iran. Elles soulignent également plusieurs menaces potentielles : l'émergence de la Chine avec ses intentions stratégiques peu claires, l'espionnage cybernétique/les attaques potentielles, et l'utilisation militaire de l'espace. La prolifération des armes de destruction massive (ADM) n'est pas une menace en soi, mais elle amplifiera les menaces pour les intérêts économiques et de sécurité des États-Unis. En bref, ces orientations, qui ne prévoient aucun challenger imminent aux intérêts américains au niveau mondial, dépeignent les États-Unis comme le leader mondial confronté à des menaces aux niveaux local ou régional. Elles indiquent la possibilité d'agressions au niveau local et les défis potentiels de la Chine au niveau régional à l'avenir.

Ces orientations assignent des missions aux forces armées américaines : (1) la lutte contre le terrorisme et la guerre irrégulière, (2) la dissuasion/la victoire contre les agressions, (3) le dépassement des interdictions d'accès/de zone, (4) la prévention de la prolifération des armes de destruction massive, (5) le développement des capacités de guerre cybernétique et spatiale, (6) le maintien d'un arsenal nucléaire efficace, (7) la défense du territoire américain, (8) la présence stabilisatrice à l'étranger, (9) la conduite d'opérations de stabilité et de contre-insurrection, et (10) la conduite d'opérations humanitaires et de secours en cas de catastrophe. Notamment, la conduite d'opérations de stabilité à grande échelle et prolongées n'est pas incluse.

L'évaluation des environnements de sécurité par ces orientations stratégiques conduit à la réduction des forces militaires américaines et exige la polyvalence de la partie restante pour accomplir diverses fonctions, tandis que les États-Unis maintiennent leur capacité à régénérer leurs capacités militaires pour relever les défis futurs. Plus précisément, (1) il y aura une réduction significative de la taille des forces militaires actives américaines, tandis qu'il y aura une réduction mineure des composantes de réserve ; (2) il y aura une réduction significative de la proportion de personnel relativement facile à remplacer, tandis que les changements dans la structure organisationnelle seront modestes ; (3) l'armée, dont les capacités sont relativement faciles à régénérer, fera face à une réduction plus importante, mais la marine et l'armée de l'air, dont les capacités ne sont pas facilement régénérables, ne feront pas face à des réductions aussi importantes que l'armée ; (4) les forces militaires américaines restantes seront entraînées à accomplir plusieurs fonctions ; (5) le ministère de la Défense conservera une base industrielle et des investissements en science et technologie pour les défis futurs. En bref, ces orientations visent à maintenir les capacités pour faire face aux menaces actuelles et à préserver la capacité de faire face aux défis futurs.

Le nouveau plan budgétaire militaire, qui reflète les contraintes budgétaires et les environnements de sécurité actuels, peut être résumé par une approche « pivoter, mais se couvrir ». Le plan budgétaire militaire comporte cinq caractéristiques clés : (1) les États-Unis mettent davantage l'accent sur les régions Asie-Pacifique et Moyen-Orient, où leurs forces aériennes et navales joueront des rôles relativement plus importants, tout en réduisant leurs forces terrestres en Europe ; (2) ils maintiennent des capacités militaires pour mener une guerre dans un théâtre d'opérations et empêcher les agresseurs d'atteindre leurs objectifs ou les dissuader en leur imposant des coûts inacceptables ; (3) ils augmentent les investissements dans les domaines prioritaires (lutte contre le terrorisme, opérations cybernétiques, défense antimissile, systèmes spatiaux, lutte contre les ADM, et science/technologie) tout en réduisant les investissements dans d'autres domaines ; (4) ils réduisent l'armée active de 562 000 à 490 000 hommes et le corps des Marines actifs de 202 000 à 182 000 hommes ; (5) ils protègent le potentiel militaire en préservant la structure organisationnelle et la force d'entraînement, en réduisant marginalement la composante de réserve et en maintenant la base industrielle clé à des fins militaires.

Avenir peu prometteur en Irak et en Afghanistan

L'administration Obama a retiré les forces militaires américaines d'Irak en un peu plus de six mois en 2011. L'administration n'a pas suffisamment fait pression sur le gouvernement irakien en place pour qu'il accepte la proposition américaine de stationner des forces américaines en Irak. De plus, l'administration cherche à retirer les forces militaires américaines d'Afghanistan d'ici 2014. Parallèlement, l'administration cherche à étendre ses liens militaires avec les six membres du Conseil de coopération du Golfe, déploie des forces militaires dans cinq pays du Golfe Persique (Bahreïn, Koweït, Qatar, Arabie Saoudite et Émirats Arabes Unis) et prévoit de maintenir la présence navale américaine dans le Golfe Persique.

Le retrait précipité des États-Unis de ces deux pays ne correspond pas aux développements internes dans ces pays. Les divisions religieuses et ethniques dans ces deux pays se sont détériorées. Le gouvernement dominé par les chiites en Irak ne gagne pas le cœur des sunnites et des Kurdes ; le gouvernement Karzaï en Afghanistan est considéré comme une marionnette par la majorité des Pachtounes et méfié par l'Alliance du Nord. Les perspectives de démocratie consociationnelle sont sombres. De plus, aucun d'entre eux ne dispose d'appareils de sécurité fiables et de potentiels économiques robustes. Les forces de sécurité naissantes dans les deux pays ne sont pas assez fortes pour faire face même aux insurrections intérieures. Les deux pays sont également vulnérables aux défis islamiques radicaux externes.

La politique de retrait de l'administration Obama et son nouveau plan stratégique rappellent le souvenir obsédant de l'effondrement du Sud-Vietnam après le retrait américain. Des groupes d'insurgés au Sud-Vietnam ont lancé une autre offensive moins de deux ans après le retrait des troupes américaines en 1973 et ont finalement renversé le Sud-Vietnam avec l'aide de l'armée régulière nord-vietnamienne. L'engagement de sécurité américain sur le papier n'a pas pu dissuader les adversaires d'attaquer l'ancien client américain, une fois que les troupes américaines stationnées, un indicateur certain de l'engagement de sécurité, se sont retirées. La présence militaire américaine en Thaïlande et aux Philippines n'a pas automatiquement conduit à un soutien naval ou aérien américain au Sud-Vietnam en 1975.

La présence navale américaine dans le Golfe Persique et le déploiement important de forces américaines au Koweït ne garantissent pas nécessairement une intervention américaine dans les deux pays en cas d'insurrections intérieures ou d'agressions externes. Bien qu'une forte volonté de la part des dirigeants américains et un soutien intérieur soient une autre condition préalable à une intervention américaine dans les deux pays, les États-Unis ne montrent aucune détermination résolue à donner une assurance de sécurité aux deux pays. Aucun des soldats américains qui ont combattu en Irak ou en Afghanistan n'a reçu de défilé de bienvenue ; plus de la moitié des Américains considèrent l'implication en Irak et en Afghanistan comme « une erreur » ; l'administration Obama n'a fourni aucune assurance de sécurité forte à l'un ou l'autre de ces deux pays. Pire encore, le gouvernement fédéral américain, quelle que soit son appartenance partisane, est soumis à de sévères contraintes budgétaires.

Nuages noirs en Asie de l'Est

La nouvelle ligne directrice de sécurité de l'administration Obama et les questions budgétaires américaines ont plusieurs implications pour la sécurité en Asie de l'Est. Premièrement, le vide de pouvoir créé par la réduction des forces militaires américaines en Asie de l'Est représente un risque potentiel d'intensification de la rivalité sino-américaine. Bien que l'administration Obama ait fait référence à un « rééquilibrage vers l'Asie » et ait augmenté la présence américaine en Asie du Sud-Est, la présence militaire américaine en Asie de l'Est diminue globalement en termes absolus. L'administration Obama ne remplacera pas les navires de guerre à la retraite de la 7e Flotte ni n'introduira de navires de guerre avancés d'ici 2017 ; elle réduira la présence militaire américaine à terme, même si le système de rotation et le maintien des bases et des organisations atténuent l'effet de la réduction militaire américaine en Asie de l'Est. La Chine sera tentée de profiter de ce vide de pouvoir ; les États-Unis seront plus défensifs face aux mouvements chinois, que les États-Unis interprètent comme « offensifs ».

Deuxièmement, la marge de manœuvre pour la couverture stratégique diminuera. La Corée du Sud et le Japon ont maintenu une couverture stratégique entre les États-Unis et la Chine dans les années 2000. Alors qu'ils dépendaient économiquement davantage de la Chine que des États-Unis, du moins en termes commerciaux, les deux pays d'Asie de l'Est ont maintenu des liens de sécurité solides avec les États-Unis. Alors que les États-Unis demandent un partage des charges plus important de la part de la Corée du Sud et du Japon et un engagement plus clair envers les initiatives de sécurité américaines, les deux pays d'Asie de l'Est auront du mal à concilier leurs liens économiques avec la Chine et leurs liens de sécurité avec les États-Unis.

Figure 2 : Volume des échanges commerciaux entre les pays d'Asie de l'Est et les États-Unis (milliards de dollars américains)

Troisièmement, la Corée du Sud révisera son plan de défense. L'administration Obama ne fournira pas autant de forces terrestres qu'elle ne s'y était engagée, en cas d'imprévus liés à la Corée du Nord. Des fuites non confirmées indiquent que le plafond des forces américaines pour toute éventualité nord-coréenne a été fixé unilatéralement et que les États-Unis ne fourniront pas de forces terrestres, sauf pour quelques opérations militaires chirurgicales. La nouvelle politique américaine conduira la Corée du Sud à réviser sa politique de défense actuelle et à ralentir la réduction de ses forces terrestres. La Corée du Sud aura du mal à maintenir de grandes forces terrestres, car le vieillissement de sa population et le faible taux de natalité diminuent la main-d'œuvre pour la défense comme pour l'économie.

Au milieu des nuages noirs en Asie de l'Est, la voix pour une sécurité commune gagnera du soutien. Les pays d'Europe occidentale ont recherché une sécurité commune en Europe lorsque l'engagement de sécurité américain a diminué dans les années 1970. L'initiative européenne a conduit à la création de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) et a aidé l'Europe à échapper à une nouvelle série de politiques d'équilibre des pouvoirs rigides. Les pays d'Asie de l'Est sont maintenant confrontés à un défi similaire à celui que les États européens ont rencontré dans les années 1970. L'avenir appartient aux pays d'Asie de l'Est. ■

Remerciements

L'auteur tient à remercier Chaesung Chun pour ses commentaires utiles.