民主党承诺破灭与日本反小泉时代的终结

李正焕是国民大学国际与地区研究学院的助理教授。

日本民主党（以下简称民主党）自2009年起执政，但随着小泽一郎在三年后退出民主党，该党现面临风险。2012年7月2日，曾任民主党总裁并对党内动态有重要影响的小泽一郎宣布退出民主党，并携49名国会议员一同离开。他及其追随者批评首相野田佳彦试图提高消费税，认为这违背了民主党的选举纲领和基本身份认同。当小泽一郎及其56名同僚于2012年6月26日在众议院投票反对消费税增税法案时，其集团与民主党的分裂似乎已不可避免。野田政府对消费税增税的持续支持以及小泽一郎的退出选择加剧了日本的政治不确定性。由于民主党的分裂，日本可能在今年秋季面临国会解散和提前大选。我们应如何理解民主党内生的崩溃，以及这场政治动荡将对日本的政治未来产生何种影响？

我认为，民主党内部的团结除了反小泉框架外，并没有坚实的基础，并且党内对于一些民主党领导人提出的、与反小泉框架无关的新政策议程缺乏共识。当小泉纯一郎在21世纪初积极推进新自由主义结构性改革时，民主党政治家起初感到困惑，因为小泉的核心议程与他们“小政府”的理念不谋而合。然而，他们很快在小泽一郎的领导下，以“不加税的普遍福利”学说找到了反小泉的框架。民主党在2007年参议院选举和2009年众议院选举中成功实现了与小泉的自由民主党（以下简称自民党）的差异化。然而，自2010年以来，菅直人和野田佳彦试图偏离小泽一郎提出的不加税纲领，因为他们认为稳定的普遍福利体系需要健全的财政状况，而消费税增税是解决巨额财政赤字问题的唯一途径。当反小泉主义作为民主党团结的核心驱动力耗尽时，民主党陷入了财政健全与不加税之间的政策分歧——最终分裂。民主党的分裂象征着日本政治反小泉时代的终结。小泉的结构性改革主导了过去十年的日本政治论述。然而，反小泉时代的终结并不意味着日本政治新论述的兴起。由于民主党和自民党在政策取向上失去了差异，日本稳定的两党竞争格局正在萎缩。更关键的是，日本政治领导人除了小泉的结构性改革和反小泉框架对福利的强调之外，并没有对日本未来政治经济模式的新愿景。

财政赤字、全球金融危机与消费税增税

在民主党政治家中，最早提出消费税增税的是菅直人。当他于2010年6月接替鸠山由纪夫担任首相时，他提出了将消费税从目前的5%提高到10%的议程。由于民主党在2007年和2009年的选举中以“不加税的普遍福利”纲领获胜，许多民主党政治家对此反应强烈。作为民主党纲领的创始人之一，小泽一郎对此感到愤怒。小泽一郎及其追随者继续争辩说，日本政府可以通过削减浪费的预算来为增加福利找到财政来源。此外，长期支持增加消费税的自民党批评菅直人的提议是对民主党最初宗旨的背离。在2010年7月举行的参议院选举中，消费税增税问题是民主党失利的主要原因。2010年9月，小泽一郎在民主党总裁选举中与菅直人竞争，以捍卫不加税的纲领。尽管菅直人赢得了那次选举并得以保住首相职位，但他未能强力推动在2010年末的消费税增税。

菅直人选举前一个月提出消费税增税的提议在政治上是不明智的，但这是基于他对日本严峻财政赤字问题的深刻认识。菅直人曾担任鸠山内阁的财务大臣。他肩负着同时实现财政健全、削减政府开支和增加福利开支这三个目标。然而，日本早已因其巨额政府赤字而臭名昭著。日本政府债务占国内生产总值（GDP）的比例在20世纪90年代末已超过100%，根据国际货币基金组织（IMF）的数据，到2012年将达到236%，是美国的两倍。如图1所示，自1998年以来，日本政府对债券发行的依赖度一直超过30%。如果日本的紧迫国家目标是缩小财政赤字，那么日本应该减少政府开支或增加税收收入。削减其他政府开支无法弥补现有社会保障开支的自然增长，更不用说其他福利项目的开支了。如图2所示，自1998年以来，日本每年的支出比税收收入多30万亿日元。因此，从财政健全的角度来看，菅直人提出的增税提议是一个合乎逻辑的结论。

此外，鸠山内阁面临源于全球金融危机的经济衰退，因为21世纪初日本的经济复苏在很大程度上依赖于出口增长。日本的贸易占GDP的比重从2001年的20%上升到2008年的35%。全球金融危机削弱了全球对日本制成品的需求。2009年，日本出现了产能过剩问题。尽管小泉内阁时期新自由主义结构性改革提高了日本制造商的全球竞争力，但其对全球市场的更大依赖却是一个意想不到的后果。鸠山内阁应采取凯恩斯主义的救助措施来克服这场经济衰退。如图2所示，税收收入从2008年的51万亿日元锐减至2009年的44.3万亿日元。然而，日本的政府开支从2008年的84.7万亿日元大幅增加到2009年的101万亿日元。这意味着日本的财政状况恶化了。如图1所示，日本政府对债券发行的依赖度从2008年的39.2%飙升至2009年的51.5%。

[图1]政府债券发行量及债券依存度变化

来源：日本财务省，《债务管理报告》2011年

[图2]税收收入、总支出及日本国债（JGB）发行量变化

来源：日本财务省，《债务管理报告》2011年

菅直人在这种背景下提出了消费税增税的建议。尽管2010年7月的参议院选举阻碍了他的提议的实现，但当小泽一郎因违反政治资金法案于2011年1月被起诉时，他找到了一个更好的政治环境来推动消费税增税。然而，突如其来的东日本大地震和福岛第一核电站事故在2011年初中断了消费税增税的讨论进程。尽管菅直人在压倒性的国家灾难面前努力推动政府准备和党内关于消费税增税的讨论，但消费税增税的任务应推迟到下一届内阁。菅直人因在地震和核事故处理不当和问题重重于2011年8月辞职。2011年中期，民主党在消费税增税的支持者和反对者之间分裂。小泽集团与鸠山集团结盟，坚决反对消费税增税，并在2011年8月29日举行的民主党总裁选举中支持经济产业大臣海江田万里。然而，财政大臣野田佳彦，一位消费税增税的支持者，当选为民主党总裁，并于次日就任首相。

三党关于税收和社会保障的协议以及小泽一郎的选择

野田佳彦在就职演说中宣称，他将以自己的政治生涯为赌注来通过消费税增税法案。作为菅内阁的财务大臣，他坚信消费税增税对于缓解财政赤字问题是不可避免的。然而，他面临三个不利条件：公众舆论不支持、民主党内小泽集团的强烈反对以及自民党对民主党主导的增税的敌对立场。

野田佳彦的首要任务是制定关于消费税增税的党内纲领。尽管小泽一郎因审判暂停了党籍，但他仍然在党内拥有强大的影响力。自2009年以来，小泽集团一直是民主党内最大的派系。因此，在关于消费税增税的党内讨论中，小泽集团与野田支持者之间的冲突是不可避免的。此外，两派在跨太平洋伙伴关系协定（TPP）问题上也存在分歧。2011年末，野田佳彦领导民主党就这两个问题达成了党内纲领。他于2011年11月11日在亚太经济合作组织（APEC）峰会上宣布启动日本加入TPP的谈判，同时设定2011年底为就消费税增税达成党内纲领的最后期限。在政策研究委员会主席前原诚司的领导下，民主党于2011年12月就分两步提高消费税（2014年4月提高到8%，2015年10月提高到10%）以及重组社会保障体系达成了党内纲领。

在此过程中，公众舆论对消费税增税的支持率越来越低。当野田佳彦于2011年9月就任首相时，根据《日本经济新闻》的民意调查，对消费税增税的支持率上升到49%，反对率降至42%。这种有利的公众舆论依赖于日本对新政治领导的期望。然而，由于党内讨论变得激烈而嘈杂，到2012年1月，反对率上升到56%，而支持率则下降到36%。如图3所示，2012年初，对消费税增税的反对率一直保持在50%左右。然而，野田佳彦和消费税增税的支持者强调了在略有不同的问题上的不同结果。当被问及是否同意消费税增税的必要性，而非野田的具体提议时，对消费税增税必要性的支持率一直保持在50%以上。这是野田推动消费税增税的驱动力之一。

2012年上半年，野田佳彦一直专注于与自民党就税收和社会保障问题达成协议。由于民主党在参议院不占多数席位，与自民党的合作是不可避免的。此外，即使在众议院，消费税增税的批准也可能面临风险，因为小泽集团可能会进行杯葛。因此，野田领导的民主党在与自民党的博弈中处于脆弱地位。长期以来一直支持消费税增税的自民党并未接受民主党主导的提议。自民党一直认为，在改革税收和社会保障制度的法案通过之前，应该解散众议院并举行大选。2012年初，自民党在野田和奥泽之间拥有实际的决定权。如果自民党继续反对民主党主导的法案，野田内阁将垮台。另一方面，自民党与野田的合作意味着小泽在民主党党内动态中的处境将更加艰难。2012年4月26日，小泽被判无罪后，他在民主党党内动态中的影响力似乎更加强大。尽管野田和小泽在5月和6月初的讨论不成功，但野田对自民党的态度变得更加灵活。6月初，野田向自民党做出让步，解雇了防卫大臣田中直纪和国土交通大臣前田武志。这次内阁改组是自民党参与税收和社会保障法案审查的先决条件。

[图3]公众对消费税增税的看法

来源：作者根据《日本经济新闻》月度民意调查整理

民主党和自民党于2012年6月6日同意审查和修订民主党主导的提案。审查过程没有花费太长时间。民主党、自民党和公明党于2012年6月15日就改革税收和社会保障的法案达成协议。尽管民主党和自民党在社会保障制度改革方面立场不同，但他们决定就社会保障问题进行进一步讨论，这意味着没有达成任何决定。两党在消费税增税的必要性上意见一致，并加紧了立法。三党关于税收和社会保障的协议对小泽一郎及其追随者来说是一个意外的发展。野田佳彦得以在没有小泽集团支持的情况下实现消费税增税。改革税收和社会保障的法案于2012年6月26日在众议院获得通过。小泽一郎及其追随者（共57人）投票反对这些法案。鸠山由纪夫投票反对消费税增税法案，但重申他将留在民主党；小泽一郎与49名国会议员于2012年7月2日离开了民主党。小泽一郎没有在民主党内失去影响力，反而再次试图进行政治重组。他将自己的新政党命名为“国民生活第一”，这是民主党在2007年和2009年选举中的一个关键口号。

小泉的遗产与民主党的复杂政策取向

民主党的分裂源于小泽一郎的离党，象征着21世纪主导民主党与自民党之间党派竞争的终结。这两个政党在21世纪提供了截然不同的政治经济体系愿景。自民党和民主党之间明显的差异为两党政治的发展和以政治家为主导的政策体系提供了环境。这种明显的两党竞争最初是由小泉的结构性改革组织的。

自民党作为战后日本长期执政党（1955年至2009年，1993年至1994年除外），通过精心策划的产业发展政策和客户式分配政策维持其统治。产业发展政策是争取具有全球竞争力的产业支持的工具，而自民党则可以通过客户式分配政策获得国内受保护产业和地方居民的支持。由于自民党是国际主义者和保护主义者之间的某种联盟，当日本面临全球化经济环境时，它无法推行会损害国内受保护产业的激进经济改革。即使在20世纪90年代，自民党也一直对其农民、个体经营者、中小型企业和地方居民维持其客户式分配政策。小泉打破了自民党传统的执政策略。他积极推动结构性改革，以促进日本制造商的全球竞争力。尽管他的果断选择引起了党内反对，尤其是在邮政改革问题上，但他获得了大都市地区中产阶级的广泛支持。自民党在2005年众议院选举中的压倒性胜利表明，小泉的结构性改革成功获得了全国性的支持。

然而，他的结构性改革损害了与国内受保护产业相关的日本民众的生活条件。小泉削减了作为客户式分配关键工具的公共投资。21世纪初，源于生活条件恶化导致的经济差距在日本的论述中占据主导地位。每一次经济改革都会产生赢家和输家。在小泉的结构性改革之后，日本人开始担心改革对收入平等和社会融合的破坏性影响。正是在这种背景下，民主党得以成为多数党。民主党没有重建客户式分配机制，而是设计了一个普遍福利体系的提案，作为反小泉框架的具体政策议程。“不加税的普遍福利”纲领是民主党反小泉导向的产物。小泽一郎成功地在“国民生活第一”的口号下领导民主党取得胜利。然而，民主党目前的破裂表明，反小泉主义作为民主党团结的来源已经结束。

民主党的分裂源于其成员构成的多样性。当现任民主党于1998年成立时，其主要领导人与传统进步政治家截然不同。民主党汇集了一批温和的保守派政治家，他们批评僵化的国家体制，该体制保证将财政支出投入客户式分配机制。他们主张小政府、政治家主导的政策体系和放松管制，以打破日本政治经济体系的僵化。这种政策导向为民主党赢得了大都市地区中产阶级的日益增长的支持。然而，随着小泉的崛起，情况发生了变化。小泉领导的自民党，被民主党批评为非绩效日本体系的一部分，却以结构性改革的名义采纳了民主党的政策议程。在小泉执政期间，民主党失去了政策差异化以及大都市地区中产阶级的支持。

小泽一郎于2003年加入民主党，他的愿景与其他民主党领导人不同。直到1993年他在自民党期间，他一直是田中派的少壮派，善于利用政治机器并支持客户式分配机制。他深知如何动员地方选民的选票。他以强调福利为导向，领导构建了民主党的反小泉框架。与维持客户式分配机制的公共投资和补贴选择性不同，民主党的新学说旨在加强再分配机制的普遍性。然而，这非常有利于获得地方居民的支持，这与自民党传统的客户式分配机制类似。尽管存在选择性和普遍性之间的差异，小泽一郎有效地利用了再分配机制，这对于动员选票至关重要，从而在2007年和2009年的选举中为民主党赢得了胜利。

当民主党与小泉的遗产抗争时，在普遍福利体系的政策议程下，民主党的团结一直很强大。然而，当民主党成为多数党但面临全球金融危机时，分歧日益加剧。小泽一郎一直坚持强调再分配机制的观点，而其他民主党领导人则更担心财政状况的恶化。

菅直人和野田佳彦将财政健全作为民主党的主要政策目标，但这并非他们最初政策导向的核心。在小泉执政前，他们比财政健全更倾向于小政府、放松管制和政治家主导的政策进程。然而，作为负责任的政府领导人，他们回应了国家对未来健全财政状况的迫切需求。他们深知，在日本政治史上，消费税增税一直是损害内阁政治韧性的因素。虽然大平正芳在提出消费税时输掉了1979年的选举，而中曾根康弘在1986年提出引入消费税成为他1987年辞职的导火索。1994年，细川护熙试图增税是其联合内阁垮台的关键因素。尽管政治领导人认识到这个问题对其执政的危险影响，但当他们考虑日本未来政治经济体系的健全管理时，就必须采取行动。菅直人和野田佳彦强调消费税增税正是在这种背景下出现的。财务省的官僚机构为实现财政健全的消费税增税提供了基本框架。1998年民主党的创始成员，如菅直人、冈田克也、前原诚司和仙谷由人，在消费税增税不再是维持反小泉框架的紧迫政治任务时，接受了官僚机构关于消费税增税的呼吁。消费税增税可以很好地契合许多民主党创始成员对一个较少国家驱动的健全政治经济体系的原始导向。只有鸠山由纪夫反对消费税增税，因为他认为自己对在他担任民主党总裁期间准备的关于不加税的党纲负有责任。

另一方面，小泽一郎反对消费税增税是基于他偏好通过再分配机制来动员选票。尽管他在1994年曾积极支持消费税增税，但他回到了他最初的立场，即在反小泉框架下维护地方居民的利益。对小泽一郎来说，“不加税的更好福利”是可治理的民主党最重要的基础。作为稳定两党竞争的支持者，小泽一郎有机会建立民主党与自民党的差异化。如果民主党接受消费税增税，它将失去与自民党的差异化，并失去地方居民的支持基础。此外，与许多将大都市地区中产阶级作为主要政治支持基础的消费税增税支持者不同，小泽一郎及其追随者主要依靠地方居民的支持，因此消费税增税将对他们造成更大的政治损害。

小泉曾是民主党内部不协调政治团体之间的粘合剂。当小泉的遗产逐渐消失时，民主党的破裂是不可避免的。随着民主党的分裂，小泉时代终于结束。小泉的结构性改革及其遗产主导了21世纪的日本政治。然而，小泉的遗产现在正在逐渐消退。

日本政治不可靠的未来

民主党的分裂将如何影响日本政治的未来？2012年6月，改革税收和社会保障的法案在众议院通过后，在参议院进行了审查。由于民主党、自民党和公明党三党达成了协议，消费税增税的最终合法化似乎没有问题。然而，民主党和自民党之间存在争议。自民党希望尽快解散众议院并举行大选，而民主党则希望有机会延缓这一政治变革。根据《日本经济新闻》2012年7月28日至29日进行的民意调查，野田内阁的支持率为28%，民主党的支持率更低，为18%。另一方面，自民党的支持率仍保持在27%左右。自民党认为可以利用民主党的不受欢迎度来重新掌权，并敦促野田在2012年8月8日前承诺解散国会，作为参议院通过税收和社会保障改革法案的条件。同日与自民党总裁谷垣贞一会晤后，野田与自民党和公明党达成协议，通过法案并在“近期”举行大选。8月10日，在确认解散国会和举行大选后，法案得以在参议院通过。因此，解散国会和举行大选将不可避免地很快举行。

民主党和自民党将在下次众议院选举中争夺多数席位。然而，两者都可能难以取得压倒性胜利。当然，自民党在下次选举中有更光明的预测。根据目前的民意调查，自民党估计可能获得220个席位（民主党95个席位），总共480个席位。因此，自民党正在敦促野田尽早举行大选。相比之下，民主党希望尽可能推迟选举。然而，这次选举不会有明显的政策导向的党派竞争，因为民主党和自民党在消费税增税合作的基础上，其立场非常相似。亲小泉与反小泉不再是党派竞争的焦点，因此两党纲领之间存在趋同效应。

在民主党和自民党纲领趋同的情况下，自民党的光明前景并非来自其自身优势。政治独立选民可能会在下次选举中投票惩罚民主党。在日本，政治独立选民（不支持任何政党）目前占32%。2005年小泉的自民党以及2007年和2009年小泽的民主党能够吸引这些政治独立选民并赢得选举。然而，目前的民主党和自民党都难以吸引他们。两党的主要领导人缺乏像小泉那样的个人魅力。在这种情况下，大阪市长桥下彻的个人魅力将是下次选举的关键因素之一。民主党、自民党和小泽的新政党都在关注桥下彻的地方政党——大阪维新会——可能参加下次选举。如果桥下彻的政党能在下次选举中赢得约50个席位，他可能在组建内阁时拥有决定权。桥下彻的未来可能取决于民主党能在多大程度上恢复其受欢迎程度。在目前的民意调查中，自民党和公明党将获得一半的总席位，并在没有桥下彻帮助的情况下组建联合内阁。如果民主党能避免大规模失败，自民党就需要桥下彻的帮助。然而，如果民主党和自民党最终打成平局，最有可能的联合将是民主党、自民党和公明党之间的联合。自2011年以来一直在讨论的联合内阁，由于民主党和自民党纲领的趋同，在2012年更有可能实现。然而，趋同的政策导向只是联合内阁的必要条件，而非充分条件。下次选举后的政治算计将决定下届内阁的构成。

另一方面，小泽一郎的未来最为黯淡。小泽一郎的新政党已经明确了与民主党和自民党的身份差异。在消费税增税问题上，小泽一郎的新政党坚持反对。此外，小泽一郎在核电站重启问题上，也使他的新政党与民主党和自民党区分开来。虽然民主党和自民党接受选择性重启核电站的必然性，但小泽一郎坚决反对。民意调查显示，许多日本人高度支持不加税和不发展核电。对大饭核电站重启的反对率为46%，与对消费税增税的反对率相似。然而，小泽一郎的新政党难以将这种公众舆论转化为选票，因为81%的日本人表示他们对小泽一郎及其新政党没有任何期待。他的不受欢迎程度是他未来政治生涯的一个严峻因素。

如果小泽一郎的新政党和其他小型进步政党没有取得戏剧性的胜利，那么下一届内阁在经济和外交政策上可能会比民主党过去三年表现出更保守的态度。无论是由民主党领导的联合政府，还是由自民党领导的联合政府，或者是由民主党和自民党组成的联合内阁，都不太可能取消消费税增税法案，因为财政健全是政策制定界的主流论调。此外，为了减轻政府负担，社会保障项目将进行更多改革。在人口迅速老龄化和经济增长缓慢的趋势下，日本不能忽视“缩减”其整体政治经济体系的必要性。

在外交政策方面，民主党对亚洲采取了相对温和的态度。尽管与邻国发生了冲突升级，例如与中华人民共和国（PRC）在尖阁诸岛的船只碰撞事件以及与韩国在独岛问题上的持续争端，但鸠山由纪夫提出的亚洲共同体构想以及菅直人对韩国政府和韩国就日本殖民统治表示道歉，都显示了民主党内阁的温和态度。民主党曾试图管理东亚的冲突。然而，目前独岛和尖阁诸岛问题的升级正在将民主党亲亚洲的态度转变为更具侵略性的外交政策。此外，自民党和桥下彻的新政党在外交政策上更为保守。自民党正在制定更保守的纲领，以区别于民主党。自民党于2012年8月3日公布的最终纲领提案包括了通过修宪获得军事活动合法权利等保守议程。桥下彻在外交关系方面也以鹰派态度而闻名。自民党或桥下彻参加下一届内阁可能会影响日本外交政策的进一步保守化。尽管民主党可能留在下一届内阁中，但其温和态度将比过去三年更加脆弱。

什么将成为日本政治的下一个关键决定因素？与过去十年不同，政策导向不再是党派竞争的决定因素。相反，政治领导人的个人魅力将比近年来更为重要。这种情况将使日本政治更加不可靠。尽管小泉有效地利用了他的个人魅力，成为日本民粹主义政治家的象征，但他为过去十年的日本政治提供了以政策为导向的轴心。没有他在经济政策上的新自由主义态度和在外交政策上的鹰派态度，可能就不会有民主党政权。讽刺的是，小泉是日本稳定两党竞争的组织者。在小泉的遗产下，日本本可以拥有更稳定的政治竞争结构。然而，我们看到了2012年反小泉框架的终结。由于主要政党在经济和外交政策上趋同，基于不同政策导向的新竞争现在已经停止。取而代之的是，我们可以看到小泉的另一个遗产——基于个人魅力的政治的兴起。

为了建立一个可靠的政治结构，日本需要基于不同增长与可持续性导向的新竞争路线。小泉的自民党和反小泉的民主党都专注于增长，同时挤压所有潜力。小泉试图利用结构性改革来实现增长，而民主党则设计了“新增长战略”以恢复新的经济活力。然而，一些评论家强调，增长不足以维持当前的日本政治经济体系，日本应该为生存做好准备，而不是增长。生存意味着在老龄化问题和核事故的背景下，实现日本政治经济体系的可持续性。在这方面，小泽一郎新政党不发展核电的学说可能是未来政治论述的关键资产。尽管小泽一郎的政治生涯如今看起来更加黯淡，但他可能正在为日本在政治生涯的最后阶段创造一个不依赖核电实现可持续性的新战略。如果小泽一郎成功地创造了日本可持续发展的新愿景，这将是他对日本的最终贡献。

小泉和奥泽在过去十年主导了日本政治，因为他们能够为日本的未来提供愿景。反小泉时代的结束意味着小泉遗产的衰落，也意味着小泽一郎影响力的衰落。尽管小泽一郎可能会提供新的愿景，但在小泽一郎的领导下，这种新愿景不太可能成功地在日本政治中实现。日本需要新的政治领导，能够提供新愿景，并在党派竞争中巩固这一愿景。这将是形成更可靠的日本政治结构的关键因素。■

致谢

作者感谢Chaesung Chun和Yul Sohn提出的宝贵意见。