美国新国防战略指导及其对韩国安全的影响

金永浩（Young Ho Kim）是韩国国立国防大学国际关系学系的教授。

2012年1月5日，美国总统巴拉克·奥巴马罕见地访问五角大楼，并公布了其未来十年国防战略的目标和优先事项的指导方针。这份长达八页的指导方针题为《维持美国的全球领导力：21世纪国防优先事项》（以下简称DSG），其中包含了政府对不断变化的全球安全形势的评估，并提出了美国武装力量在未来十年的作用和形态。DSG是在总统本人与美国国防部和军方高层领导人（包括各军种参谋长和作战司令）之间进行“前所未有”的密切磋商后制定的，它将当前定义为一个历史性的“转折点”，并设想未来的美国军队将“规模更小、更精干，但要敏捷、灵活、随时待命且技术先进”。此外，根据DSG，美国国防预算将在未来十年内削减4870亿美元，陆军和海军陆战队的规模将分别缩减8万和1.4万人。虽然明年提交国会的第一财年2013年预算请求将揭示更详细的图景，但DSG反映了奥巴马政府在严峻的财政紧缩下，在重新平衡和调整其国防优先事项和支出方面所付出的艰苦努力。

由于其发布时间不寻常以及国防开支削减的幅度，DSG在美国国内和国际上都引发了争议和担忧。在美国，特别是共和党保守派人士批评该指导方针危及国家安全，而一些自由派人士则主张进行更深入、更大胆的国防开支削减。在国际上，中国理所当然地成为第一个对DSG做出负面回应的国家。例如，中国外交部发言人刘为民驳斥DSG称北京的军事政策缺乏透明度是“毫无根据、不值得信任”的，并强调北京致力于和平发展和“防御性”政策。

那么，DSG对韩国安全有何影响？在DSG框架下，美国在东北亚地区的国防政策或态势是否会发生变化，从而显著影响韩国的安全状况，并可能要求韩国政府或军方采取新的措施或进行审查？事实上，韩国媒体主要提出了四个问题。我将首先探讨这四个问题，然后讨论需要韩国外交和安全政策制定者给予更密切关注的更具挑战性的问题。

关于驻韩美军（USFK）兵力可能减少的问题

鉴于DSG中最引人注目的要点之一是削减美国陆军和海军陆战队的地面部队，许多韩国人首先也是最主要的担忧是未来驻韩美军兵力可能减少的可能性。DSG指出，随着伊拉克和阿富汗战争的逐步结束，美军将淘汰“过时的冷战时期系统”，即大规模常规地面部队，并且这些部队“将不再用于进行大规模、长期的稳定行动”。因此，根据DSG，陆军的规模将在未来十年内从57万人缩减至49万人，海军陆战队从20.2万人缩减至18.8万人。鉴于地面部队的这些大规模削减计划，韩国对驻韩美军兵力减少的担忧似乎是合理的。

然而，驻韩美军兵力大幅削减的可能性不大，至少在不久的将来是这样。原因有两个。首先，DSG明确指出，美国战略利益的未来重心将是亚太地区，并且由于中国的崛起，美国将继续坚定地维持在该地区的军事存在和参与。奥巴马总统在访问澳大利亚期间以及在五角大楼宣布DSG时也承诺，美国“将加强我们在[该]亚太地区的军事存在，并且预算削减不会以牺牲该关键地区为代价”。此外，国防部长莱昂·帕内塔向观察家保证，美国将“增加其机构的权重，并专注于加强在亚太地区的存在、力量投射和威慑”。这意味着主要的兵力削减将发生在欧洲和其他地区的美国部队，而不是亚洲，包括韩国。

其次，尽管计划的兵力削减相当可观，但美国陆军和海军陆战队的部队规模仍将比“9·11”事件前分别增加8000人和1.5万人。凭借这些兵力，美军甚至宣称仍有能力同时进行两次大规模区域战争。因此，仅凭DSG下的计划兵力削减，在短期内不会影响驻韩美军的未来规模。毕竟，韩国媒体广泛报道称，在两国高级国防官员和军事领导人最近的多次会议中，已反复确认预算削减后驻韩美军的兵力水平不会发生重大变化。

关于在朝鲜半岛发生大规模紧急情况时增派美军的前景

根据韩美联合部队应对朝鲜入侵的现行作战计划（OPLAN 5027），据称“美国将在90天内部署69万地面部队、160艘驱逐舰和2000架飞机”。虽然该计划如此大规模的兵力增强的可行性在DSG发布之前就受到质疑，但在DSG削减兵力后，其可行性更是值得怀疑。这是因为，如果按照计划执行该作战计划，将意味着在预算削减后部署整个美国陆军和海军陆战队。

坦率地说，这个问题无法在此完全解决，因为由于其保密性质，我们不知道该作战计划的确切内容。然而，如果考虑到以下两点，这种担忧可以得到一定程度的缓解。首先，美国政府是否会在外国领土上发生战争时增派部队，是其意愿问题，而非能力问题。换句话说，兵力增强的决定并非纯粹军事性的，而更多是政治性的。这意味着影响该决定的更重要因素将是当时的公众舆论和政治领导层。如果公众舆论有利，并且政治领导人足够坚定，美国政府可以通过快速动员国民警卫队和预备役部队，甚至大幅增加征兵来增派部队。事实上，DSG明确提到了预备役部队在过去十年战争中发挥的重要作用，并强调了其未来将继续得到运用。此外，DSG强调“可逆性”和保护其再生能力的概念，这表明政府也热衷于并准备在需要时调整其战略。

其次，只要美国地面部队驻扎在韩国，一旦美国卷入与朝鲜的军事冲突，美国政府就不能轻易放弃对韩国安全的承诺。美国政府不仅珍视过去六十年来为维持联盟所付出的努力和成本，而且还会担心在战时因放弃对韩国安全的承诺而损害其国家形象和其他联盟关系。因此，美国很可能会像韩国军队一样，同样热切地努力击败和威慑朝鲜的入侵，这意味着如果必要，美国政府愿意增派部队。

关于驻韩美军战略灵活性增加的问题

DSG的一个重点是使美国武装部队更加敏捷、灵活和快速部署，同时缩小其规模。正如一些人指出的那样，这种方法非常符合前国防部长唐纳德·H·拉姆斯菲尔德在布什政府期间大力倡导的“规模更小但‘敏捷、快速、精干’的部队”的目标。事实上，为了保持同等水平的战备和有效性，使缩减规模的部队更加多功能和敏捷，正如DSG所指示的那样，这是合乎逻辑的。此外，驻欧洲美军的削减显然会增加驻韩美军被派往世界其他地区应对突发事件的可能性。总而言之，这意味着DSG将进一步增强驻韩美军的战略灵活性。

然而，驻韩美军战略灵活性的增加在韩国人中引发了两个安全担忧。首先，部队频繁进出韩国可能削弱驻韩美军的战备状态和士气。或者可能导致朝鲜误判驻韩美军的实力。驻韩美军实力实际或被误判的削弱，都可能增加平壤挑衅或侵略韩国的可能性。其次，这可能会增加韩国卷入不必要的军事冲突的风险。韩国人最想避免的典型例子是台湾海峡的武装冲突，因为派遣驻韩美军到那里可能面临韩国军队卷入与中国的战争的巨大风险。事实上，这曾是前卢武铉政府时期首尔和华盛顿之间摩擦和不安的主要根源之一。

在两国（韩国和美国）外交和国防部长及国务卿参加的首次“2+2”战略对话（2006年）中，首尔和华盛顿达成了一项妥协，双方都承认了彼此的需求和关切。也就是说，首尔承认驻韩美军战略灵活性的必要性，而华盛顿同意考虑韩国对卷入地区冲突（尤其是在台湾海峡）的担忧。然而，DSG指示的未来驻韩美军战略灵活性的增加，需要超越双方承认彼此需求和关切的层面。需要建立一个更正式、更透明的机制，以便在美军部队进出韩国的规模超过一定数量时，华盛顿能够通知首尔。该机制还可以作为双方讨论和协商如何替换和/或补充流出部队能力的一个渠道。此外，首尔和华盛顿应更努力地寻求改善驻韩美军驻扎条件的方法。当然，驻扎地的生活质量的提高将吸引更多有能力的军事服务人员，并提高部队的士气。然后，这些基地更有可能被指定为“前沿部署”基地，而不是“轮调部署”基地，从而更能确保部队的返回。在这方面，驻韩美军最近的“任期正常化”倡议——即为期36个月并允许家属随行的任期——是值得称赞的，应该得到更强有力的推进。

关于增加负担分担的要求日益增长

如前所述，DSG背后的主要驱动力之一是严峻的财政限制。因此，华盛顿对盟友和伙伴增加负担分担的要求和压力在未来肯定会增加。虽然DSG中没有明确提及增加负担分担，但其中反复强调了盟友和伙伴之间合作与协作的必要性和重要性。通过强调北约（NATO）“智能防御”方法，即在成员国之间共享、分享和专业化能力，DSG明确表达了未来寻求与盟友和伙伴进行更多合作和负担分担的意图。

DSG指出，美国未来的战略重点将放在亚太地区，并强调美国在该地区的更深入参与。然而，这并不意味着美国将单独行动。相反，美国将有效地并频繁地利用其在该地区的联盟网络。这就是为什么DSG会提到提高驻韩美军的战略灵活性，如上文所述。也就是说，华盛顿期望韩国军队在防御和击败朝鲜方面发挥更多作用，这将为驻韩美军在其他地区和全球安全方面发挥作用腾出更多空间。

事实上，国防部长帕内塔在去年11月的哈利法克斯国际安全论坛上明确强调了联盟合作以及盟友和伙伴国家之间负担分担的重要性。他强调，“仅靠美国军方无法满足所有国家的所有需求”，并坚持认为，“它还必须得到强大的联盟、伙伴关系和区域合作努力的补充，这些都必须是解决方案的一部分。”他还认为，“美国将与其伙伴更有效、更广泛地分担其负担。”

韩国和美国之间关于维持驻韩美军的费用分担是通过每五年一次的谈判确定的，称为特别措施协议（SMA）。最近的SMA是在2009年达成的。根据2009年的SMA，韩国在2011年直接贡献了约7.43亿美元，约占维持驻韩美军总成本的42%。鉴于韩国先进的经济实力，华盛顿继续敦促首尔增加其贡献。事实上，据报道，美国国防官员最近再次呼吁韩国将其分担比例提高到至少50%。随着DSG的发布，预计美国政府要求韩国增加费用分担的压力将大大增强。

原则上，随着韩国经济的增长，其承担维持联盟的负担比例也必须相应增加。然而，考虑到当前全球经济的高度不确定性以及韩国目前在韩美联盟中的费用分担水平，要求大幅增加负担分担是不合理的。韩国的国防开支占其GDP的2.7%，而27个北约成员国中只有四个国家的国防开支占其GDP的2%以上。这意味着韩国的国防开支相对较高。尽管国防开支数额巨大，韩国仍需继续增加其年度国防预算，以成功实现到2030年的国防改革（Defense Reformation 11-30）以及确保到2015年战时作战指挥权移交（Strategic Alliance 2015）。在这种情况下，韩国政府在政治和财政上都难以承担大幅增加联盟费用分担的负担。此外，人们倾向于认为负担分担应该是公平合理的。因此，大多数韩国人的观点是，更强大的美国必须承担比弱小的韩国更多的责任。这意味着美国政府在下一次SMA谈判中施加过度的费用分担压力，可能会在韩国公众中引发反美情绪的蔓延，这是双方都不希望看到的。

一项需要密切关注的长期挑战

从上述讨论中，我们可以得出结论，新发布的DSG不会立即对韩国安全或其与美国的联盟关系产生负面影响。韩国媒体提出的担忧大多有些夸大或基于误解。然而，从长远来看，DSG可能对韩国构成更严峻的挑战，因为DSG明确指出，美中动态关系已成为塑造全球和地区秩序的主要力量之一。因此，美国的主要战略重点将转向应对崛起的中国。更具体地说，DSG强调中国日益增长的反介入/区域拒止（A2AD）能力是对美国力量投射的主要作战挑战，并强调实施联合反介入作战概念以有效应对A2AD。

DSG下美国战略重点的转移对韩国来说既是机遇也是负担。一方面，它将增加韩国的战略价值，并加强美国对韩国安全和韩美联盟的承诺。因此，这对韩国防御和威慑朝鲜侵略的能力是有利的。另一方面，这也可能意味着美国要求韩国在其地区遏制和对冲中国的政策中发挥更大作用。例如，美国可能会要求韩国军队参与在该地区开发和部署其导弹防御系统，或加强韩国、美国和日本之间的三边军事合作。采取此类行动对韩国来说将是一种负担，因为它可能对韩国与中国的关系产生负面影响。因此，DSG下美国战略重点的转移将使韩国政策制定者面临一项艰巨的任务，即在不破坏与中国的“全面战略合作伙伴关系”的情况下，维持与美国的健康联盟关系。

毋庸置疑，与美国的联盟是韩国安全的重要组成部分，并且在朝鲜半岛统一之前将一直如此。然而，与中国保持友好关系对韩国也很重要，因为这关系到其战略和经济利益。自2004年以来，中国一直是韩国最大的贸易伙伴，2011年韩国与中国的贸易占其出口的24.1%，占其进口的16.5%。如此紧密的经济联系的中断无疑将给韩国带来重大的经济困难。除了这些经济利益之外，还有一些其他战略利益问题需要中国的合作与支持。例如，解决朝鲜核问题、遏制朝鲜的侵略行为以及朝鲜半岛的和平统一等问题都需要中国的合作。

那么，韩国将如何做出恰当的选择呢？首先，首尔应谨慎行事，避免在该地区刺激美国和中国之间的竞争与对抗。为此，韩国决策者需要具备审慎而熟练的外交技巧来处理与美国和中国的关系。其次，首尔可以采取行动，发起并促进该地区国家之间的合作。例如，它可以提议并推动该地区包容性的多边合作机制，如与中国、俄罗斯和日本的联合能源开发项目，与中国和日本的合作环境保护计划，或与美国、中国、日本和俄罗斯的多边救灾部队。此类联合项目将创造共同利益，增进相互理解，最终为整个地区带来更具合作性和和平的条件。总之，现在是韩国决策者思考DSG对其外交和安全政策的长期而非短期影响，并寻求明智应对之道的时候了。■

致谢

作者感谢全彩成（Chaesung Chun）提出的宝贵意见。