La Nueva Guía Estratégica de Defensa de EE. UU. y sus Implicaciones para la Seguridad de Corea del Sur

Young Ho Kim es profesor en el Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Defensa de Corea.

El 5 de enero de 2012, el presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, realizó una visita poco común al Pentágono y presentó las directrices para que el Departamento de Defensa estableciera los objetivos y prioridades de su estrategia de defensa para los próximos diez años. Las directrices resultantes, de ocho páginas, tituladas Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense (en adelante, DSG), contienen la evaluación de la administración sobre las cambiantes condiciones de seguridad global y proponen los roles y la forma de las fuerzas armadas de EE. UU. para la próxima década. Preparada a través de consultas "sin precedentes" entre el propio Presidente y altos líderes del departamento de defensa y militares de EE. UU., incluidos los jefes de servicio y los comandantes de combate, la DSG define el presente como un "punto de inflexión" histórico y prevé que el futuro ejército de EE. UU. sea "más pequeño y ágil, pero ágil, flexible, preparado y tecnológicamente avanzado". Además, de acuerdo con la DSG, el presupuesto de defensa de EE. UU. se reducirá en 487 mil millones de dólares y los tamaños del Ejército y el Cuerpo de Marines se reducirán en 80.000 y 14.000 respectivamente durante los próximos diez años. Si bien se presentará una imagen más detallada el próximo mes con la solicitud de presupuesto para el año fiscal 2013 de la administración al Congreso, la DSG refleja el arduo esfuerzo de la administración Obama para reequilibrar y redirigir sus prioridades y gastos de defensa bajo una severa austeridad fiscal.

Debido al momento inusual de su publicación y la magnitud de la reducción del gasto en defensa, la DSG ha generado controversia y preocupación tanto a nivel nacional en los Estados Unidos como a nivel internacional. En los Estados Unidos, particularmente las personas del ala conservadora del Partido Republicano se han visto impulsadas a criticar las directrices por poner en peligro la seguridad de la nación, mientras que algunas personas del lado liberal han abogado por recortes más profundos y audaces en el gasto en defensa. A nivel internacional, China fue comprensiblemente la primera en responder negativamente a la DSG. Por ejemplo, refutando la descripción de la política militar de Beijing como carente de transparencia como "infundada y poco confiable", Liu Weimin, portavoz del Ministerio de Asuntos Exteriores chino, subrayó que Beijing estaba comprometido con el desarrollo pacífico y la política "defensiva".

¿Cuáles son entonces las implicaciones de la DSG para la seguridad de Corea del Sur? ¿Habrá algún cambio en la política o postura de defensa de EE. UU. en la región bajo la DSG que pueda afectar significativamente las condiciones de seguridad en Corea del Sur y, de ser así, requerir nuevas medidas o escrutinio por parte del gobierno o el ejército de Corea del Sur? De hecho, ha habido en gran medida cuatro cuestiones planteadas por los medios de comunicación en Corea del Sur. Examinaré estas cuatro cuestiones y luego discutiré preocupaciones más desafiantes que requerirán una mayor atención por parte de los responsables de la política exterior y de seguridad de Corea del Sur.

Sobre la posible reducción del tamaño de las tropas de las Fuerzas de EE. UU. en Corea (USFK)

Dado que uno de los puntos más notables de la DSG es una reducción de las fuerzas terrestres de EE. UU. —Ejército y Cuerpo de Marines—, la primera y principal preocupación planteada por muchos surcoreanos se refiere a la posibilidad de una reducción del tamaño de las tropas de la USFK en el futuro. Señalando la conclusión de las guerras en Irak y Afganistán, la DSG enfatiza que el ejército de EE. UU. se deshacerá de "sistemas obsoletos de la era de la Guerra Fría", es decir, grandes fuerzas terrestres convencionales y que estas "ya no tendrán el tamaño para llevar a cabo operaciones de estabilidad a gran escala y prolongadas". Bajo la DSG, en consecuencia, el Ejército se reducirá de 570.000 a 490.000 y el Cuerpo de Marines de 202.000 a 188.000 efectivos durante la próxima década. Dados estos grandes planes de reducción de las fuerzas terrestres, las preocupaciones de Corea del Sur sobre la reducción de las tropas de la USFK parecen válidas.

Sin embargo, es poco probable que se produzca una drástica reducción del número de tropas de las Fuerzas de Estados Unidos en Corea (USFK), al menos en el futuro cercano. Esto se debe a dos razones. En primer lugar, la Estrategia de Defensa Global (DSG) deja claro que el futuro pivote de los intereses estratégicos de Estados Unidos será la región de Asia y el Pacífico, y Estados Unidos mantiene firmemente su presencia e implicación en la región debido al auge de China. El propio presidente Obama se comprometió durante su viaje a Australia y al anunciar la DSG en el Pentágono a que Estados Unidos «reforzará nuestra presencia en [la] Asia-Pacífico y las reducciones presupuestarias no se harán a expensas de esta región crítica». Además, el Secretario Leon Panetta aseguró a los observadores que Estados Unidos «aumentará su peso institucional y se centrará en mejorar la presencia, la proyección de poder y la disuasión en Asia y el Pacífico». Esto significa que las principales reducciones de tropas tendrán lugar en las fuerzas estadounidenses en Europa y en otros lugares, en lugar de en Asia, incluida Corea del Sur.

En segundo lugar, aunque la reducción de tropas prevista es bastante sustancial, los tamaños de las fuerzas del Ejército y el Cuerpo de Marines de EE. UU. seguirán siendo mayores en 8.000 y 15.000 efectivos respectivamente que los de antes del 11 de septiembre. Con estas tropas, el ejército de EE. UU. incluso declaró que aún sería capaz de llevar a cabo dos guerras regionales importantes simultáneamente. Por lo tanto, las reducciones de fuerzas previstas bajo la DSG por sí solas no afectarán el tamaño futuro de las tropas de la USFK a corto plazo. Después de todo, los medios de comunicación surcoreanos informan ampliamente que no se ha confirmado ningún cambio importante en el nivel de fuerzas de la USFK después del recorte presupuestario en reuniones recientes entre altos funcionarios de defensa y líderes militares de ambos países.

Sobre la perspectiva de un despliegue adicional de fuerzas de EE. UU. en una contingencia masiva en Corea

Según un plan operativo actual para las fuerzas combinadas de la ROK-EE. UU. que responden a una invasión norcoreana (OPLAN 5027), se sabe que "EE. UU. desplegará 690.000 efectivos terrestres, 160 destructores y 2.000 aviones en 90 días". Si bien la viabilidad de una ampliación de fuerzas de tal magnitud ya se cuestionaba antes de la DSG, es mucho más dudosa con los niveles de tropas reducidos bajo la DSG. Esto es cierto porque la ejecución del OPLAN según lo planeado implica el despliegue de todo el Ejército y el Cuerpo de Marines de EE. UU. después de los recortes presupuestarios.

Francamente, este asunto no puede ser completamente descartado aquí porque no conocemos el contenido exacto del OPLAN debido a su naturaleza confidencial. Sin embargo, la preocupación puede aliviarse hasta cierto punto si consideramos los siguientes dos puntos. En primer lugar, si el gobierno de EE. UU. desplegará fuerzas adicionales en una guerra en suelo extranjero es una cuestión de su voluntad más que de su capacidad. En otras palabras, una decisión sobre la ampliación de fuerzas no es puramente militar. Es más de naturaleza política. Esto significa que lo más importante que afectará la decisión será la opinión pública y el liderazgo político en el momento de la contingencia. Si la opinión pública es favorable y los líderes políticos están lo suficientemente comprometidos, el gobierno de EE. UU. puede desplegar tropas adicionales mediante la activación rápida de la Guardia Nacional y las Reservas e incluso un aumento drástico del reclutamiento. De hecho, la DSG menciona explícitamente los importantes roles desempeñados por el Componente de Reserva durante las guerras de la última década y enfatiza su empleo continuo para el futuro. Además, el propio hecho de que la DSG enfatice el concepto de "reversibilidad" y la protección de su capacidad de regeneración demuestra que la administración también está interesada y lista para redirigir su estrategia si es necesario.

En segundo lugar, mientras las fuerzas terrestres de EE. UU. estén estacionadas en Corea del Sur, el gobierno de EE. UU., una vez involucrado en un conflicto militar con Corea del Norte, no podrá abandonar fácilmente su compromiso con la seguridad de Corea del Sur. El gobierno de EE. UU. no solo valora el esfuerzo y el costo que ya ha dedicado a mantener la alianza durante los últimos sesenta años, sino que también tendría preocupaciones sobre el posible daño a su imagen nacional y a otras relaciones de alianza que causaría al retirar su compromiso con la seguridad de Corea del Sur en tiempos de guerra. Por lo tanto, es más probable que Estados Unidos se esfuerce por derrotar y disuadir una invasión norcoreana con el mismo entusiasmo que el ejército surcoreano, lo que implica que, si es necesario, el gobierno de EE. UU. está dispuesto a desplegar fuerzas adicionales.

Sobre un aumento de la flexibilidad estratégica de la USFK

Uno de los puntos focales de la DSG es hacer que las fuerzas armadas de EE. UU. sean más ágiles, flexibles y desplegables rápidamente, al mismo tiempo que se reducen. Este enfoque se hace eco en gran medida, como algunos han señalado, del objetivo de fuerzas más pequeñas pero "ágiles, rápidas y esbeltas" que fueron promovidas vigorosamente por el ex Secretario de Defensa Donald H. Rumsfeld durante la administración Bush. De hecho, para mantener su preparación y efectividad al mismo nivel, es lógico hacer que las fuerzas reducidas sean más versátiles y ágiles, como lo indica la DSG. Además, las reducciones de las fuerzas de EE. UU. estacionadas en Europa obviamente aumentarán las posibilidades de que la USFK sea enviada a contingencias en otras áreas del mundo. En resumen, esto significa que la DSG aumentará aún más la flexibilidad estratégica de la USFK.

Sin embargo, los aumentos en la flexibilidad estratégica de la USFK generan dos preocupaciones de seguridad entre los surcoreanos. En primer lugar, puede debilitar la preparación y la moral de la USFK debido al frecuente flujo de entrada y salida de fuerzas de Corea del Sur. O puede llevar a los norcoreanos a juzgar erróneamente la fuerza de la USFK. Tanto el debilitamiento real como el mal juzgado de la fuerza de la USFK pueden, entonces, aumentar la posibilidad de provocación o agresión de Pyongyang hacia Corea del Sur. En segundo lugar, podría aumentar la posibilidad de que Corea del Sur se vea arrastrada a un conflicto militar no deseado. El caso más ejemplar que los surcoreanos quieren evitar es un conflicto armado en el Estrecho de Taiwán, porque el despliegue de la USFK allí podría conllevar un alto riesgo de la participación involuntaria del ejército surcoreano en una guerra con China. De hecho, esta fue una de las principales fuentes de fricción e inquietud entre Seúl y Washington durante la anterior administración de Roh Moo-hyun.

En el primer diálogo estratégico 2+2 (2006) en el que participaron los ministros y secretarios de asuntos exteriores y defensa de ambos países, Seúl y Washington lograron llegar a un compromiso en el que ambas partes reconocieron las necesidades y preocupaciones mutuas. Es decir, mientras Seúl reconoció la necesidad de flexibilidad estratégica de la USFK, Washington acordó tener en cuenta la preocupación surcoreana sobre la participación involuntaria en un conflicto regional, especialmente en el Estrecho de Taiwán. Sin embargo, el aumento de la flexibilidad estratégica de la USFK en el futuro, dirigido por la DSG, requerirá más que el reconocimiento mutuo de las necesidades y preocupaciones de cada uno. Es necesario establecer un mecanismo más formal y transparente para que Washington pueda notificar a Seúl cuando más de un cierto número de sus tropas entren y salgan de Corea del Sur. El mecanismo también puede servir como un canal a través del cual ambas partes puedan discutir y consultar sobre cómo reemplazar y/o complementar las capacidades de las fuerzas que salen. Además, Seúl y Washington deberían buscar con más ahínco formas de mejorar las condiciones de estacionamiento de la USFK. Naturalmente, una mejor calidad de vida en los lugares de estacionamiento atraerá a personal militar más competente y elevará la moral de las tropas. Entonces, es más probable que tales bases se designen como "estacionadas en el frente" en lugar de "desplegadas por rotación", lo que puede garantizar de manera más firme el regreso de las tropas. En ese contexto, una iniciativa reciente de la USFK como la "normalización de la asignación" —asignación de 36 meses acompañada de sus familias— es deseable y debe perseguirse con más firmeza.

Sobre la creciente demanda de mayor reparto de la carga

Como se señaló anteriormente, una de las principales fuerzas detrás de la DSG es la severa restricción fiscal. Por lo tanto, la demanda y la presión de Washington por un mayor reparto de la carga por parte de sus aliados y socios ciertamente aumentarán en el futuro. Si bien no hay una mención explícita de aumentos en el reparto de la carga, la necesidad y la importancia de la cooperación y la colaboración entre aliados y socios se enfatizan repetidamente en toda la DSG. Al destacar el enfoque de "Defensa Inteligente" de la OTAN para agrupar, compartir y especializar capacidades entre los estados miembros, la DSG deja clara su intención de buscar más cooperación y reparto de la carga con sus aliados y socios en el futuro.

Observando que el futuro enfoque estratégico de los Estados Unidos estará en Asia-Pacífico, la DSG subraya una mayor participación de los Estados Unidos en la región. Sin embargo, esto no significa que los Estados Unidos actuarán solos. En cambio, los Estados Unidos utilizarán su red de alianzas en la región de manera efectiva y frecuente. Es por eso que la DSG alude a aumentar la flexibilidad estratégica de la USFK, como se discutió anteriormente. Es decir, Washington espera que el ejército surcoreano desempeñe más funciones en la defensa y derrota de Corea del Norte, lo que puede dar a la USFK más margen para desempeñar otras funciones de seguridad regionales y globales.

De hecho, el Secretario de Defensa Panetta enfatizó explícitamente la importancia de la cooperación y el reparto de la carga entre sus aliados y estados socios en el Foro Internacional de Seguridad de Halifax el pasado noviembre. Es decir, al subrayar que "el ejército de los Estados Unidos por sí solo no puede ser todo para todas las naciones", insistió, "también debe complementarse con alianzas sólidas, asociaciones, esfuerzos regionales de cooperación, todo tiene que ser parte de la solución". También sostuvo que "EE. UU. compartiría sus cargas de manera cada vez más efectiva con nuestros socios".

El reparto de costos entre Corea del Sur y los Estados Unidos para el mantenimiento de la USFK se determina cada cinco años a través de negociaciones, denominadas Acuerdos de Medidas Especiales (SMA), y el SMA más reciente se alcanzó en 2009. Bajo el SMA de 2009, Corea del Sur ha contribuido directamente alrededor de 743 millones de dólares en 2011, lo que representa aproximadamente el 42 por ciento del costo total del mantenimiento de la USFK. Señalando el poder económico avanzado de Corea del Sur, Washington continúa instando a Seúl a aumentar su contribución. De hecho, se informa que funcionarios de defensa de EE. UU. han pedido nuevamente a Corea del Sur que eleve su participación a al menos el 50 por ciento. Con el anuncio de la DSG, se espera que la presión del gobierno de EE. UU. para que aumente la participación de costos de Corea del Sur sea mucho mayor.

En principio, a medida que la economía surcoreana crece, su parte de la carga para mantener la alianza debe aumentar en consecuencia. Sin embargo, considerando la actual alta incertidumbre en la economía global y el nivel actual de participación de costos de Corea del Sur para la alianza ROK-EE. UU., una demanda de aumento drástico de la carga sería excesiva. El gasto en defensa de Corea del Sur representa el 2,7 por ciento de su PIB, mientras que solo cuatro de los 27 estados miembros de la OTAN gastan más del 2 por ciento de su PIB en defensa. Esto significa que los gastos de defensa de Corea del Sur son relativamente altos. A pesar de tal cantidad de gasto en defensa, Corea del Sur todavía tiene que seguir aumentando sus presupuestos de defensa anuales para una reforma exitosa de la defensa para 2030 (Defense Reformation 11-30) y también para una transferencia operativa segura en tiempos de guerra para 2015 (Strategic Alliance 2015). En esta situación, es demasiado oneroso tanto política como fiscalmente para el gobierno surcoreano pagar un costo de participación drásticamente aumentado para la alianza. Además, la gente tiende a pensar que el reparto de la carga debe ser justo y equitativo. Por lo tanto, la opinión de la mayoría de los surcoreanos es que los Estados Unidos más fuertes deben compartir más que la más débil Corea del Sur. Esto significa que la presión excesiva del gobierno de EE. UU. por un mayor reparto de costos en las próximas negociaciones del SMA puede causar una propagación indeseable de sentimiento antiestadounidense entre el público surcoreano, lo que ninguno de los dos lados quiere ver.

Para un desafío a largo plazo que requiere mayor atención

De la discusión anterior, podemos concluir que no habrá un impacto negativo inmediato de la DSG recién publicada ni en la seguridad de Corea del Sur ni en su relación de alianza con los Estados Unidos. Las preocupaciones planteadas por los medios de comunicación en Corea del Sur han sido en su mayoría algo exageradas o basadas en malentendidos. Sin embargo, a largo plazo, la DSG puede plantear un desafío más serio para Corea del Sur porque la DSG deja claro que las dinámicas relaciones entre los Estados Unidos y China se han convertido en una de las principales fuerzas que dan forma al orden global y regional. Por lo tanto, el principal enfoque estratégico de EE. UU. se centrará en hacer frente al ascenso de China. De manera más concreta, la DSG destaca las crecientes capacidades de negación de acceso y negación de área (A2AD) de China como un desafío operativo importante para la proyección de poder de EE. UU., y enfatiza la implementación del Concepto Conjunto de Acceso Operacional para contrarrestar eficazmente la A2AD.

El cambio de enfoque estratégico de EE. UU. bajo la DSG puede ser tanto una bendición como una carga para Corea del Sur. Por un lado, aumentará el valor estratégico de Corea del Sur y conducirá a un fortalecimiento del compromiso de EE. UU. con la seguridad de Corea del Sur y la alianza ROK-EE. UU. Por lo tanto, es una bendición para las capacidades de Corea del Sur para defenderse y disuadir la agresión norcoreana. Por otro lado, también puede significar un aumento de la demanda de EE. UU. para que Corea del Sur se una a su política de control y cobertura contra China en la región. Por ejemplo, Estados Unidos puede pedir al ejército surcoreano que participe en el desarrollo y despliegue de su sistema de defensa antimisiles en la región o que intensifique la cooperación militar trilateral entre Corea del Sur, EE. UU. y Japón. Tomar tales medidas será una carga para Corea del Sur porque puede afectar negativamente la relación de Corea del Sur con China. Por lo tanto, el cambio de enfoque estratégico de EE. UU. bajo la DSG presentará a los responsables políticos surcoreanos una tarea desalentadora de mantener la relación de alianza saludable con EE. UU. sin alterar la "asociación estratégica integral" con China.

No hace falta decir que la alianza con EE. UU. es un elemento esencial de la seguridad de Corea del Sur y seguirá siéndolo hasta la unificación de las dos Coreas. Sin embargo, mantener una relación amistosa con China también es importante para Corea del Sur debido a sus intereses estratégicos y económicos. China ha sido el principal socio comercial de Corea del Sur desde 2004, con el 24,1 % de las exportaciones y el 16,5 % de las importaciones que comprenden el comercio de Corea del Sur con China en 2011. La interrupción de vínculos económicos tan estrechos sin duda causaría una gran dificultad económica para Corea del Sur. Además de tales intereses económicos, también existen otros temas de interés estratégico que requieren la cooperación y el apoyo de China. Por ejemplo, encontrar una solución para los problemas nucleares de Corea del Norte, frenar el comportamiento agresivo de Corea del Norte y la unificación pacífica de la Península de Corea son cuestiones que requieren la cooperación de China.

¿Cuál será entonces la elección apropiada para Corea del Sur? En primer lugar, Seúl debe tener cuidado de no estimular la competencia y la confrontación entre los Estados Unidos y China en la región. Para ello, se requerirá una habilidad diplomática prudente y competente de los responsables políticos surcoreanos para manejar las relaciones con los Estados Unidos y China. A continuación, Seúl puede emprender acciones que inicien y faciliten la cooperación entre los países de la región. Por ejemplo, puede proponer y promover mecanismos de cooperación mini-laterales inclusivos en la región, como un proyecto conjunto de desarrollo energético con China, Rusia y Japón, un programa cooperativo de protección del medio ambiente con China y Japón, o una fuerza multilateral de ayuda en casos de desastre con los Estados Unidos, China, Japón y Rusia. Tales programas conjuntos crearán intereses comunes y mejorarán la comprensión mutua, lo que eventualmente puede conducir a una condición más cooperativa y pacífica en toda la región. En resumen, es hora de que los responsables políticos surcoreanos contemplen las implicaciones a largo plazo, no a corto plazo, de la DSG para su política exterior y de seguridad y busquen una forma inteligente de afrontarlas. ■

Agradecimiento

El autor agradece a Chaesung Chun sus útiles comentarios.