La nouvelle stratégie de défense américaine et ses implications pour la sécurité sud-coréenne

Young Ho Kim est professeur au département des relations internationales de la Korea National Defense University.

Le 5 janvier 2012, le président américain Barack Obama a effectué une rare visite au Pentagone et a dévoilé les directives du Département de la Défense pour fixer les objectifs et les priorités de sa stratégie de défense pour les dix prochaines années. Ces directives, d'une longueur de huit pages, intitulées « Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense » (ci-après DSG), contiennent l'évaluation de l'administration sur l'évolution des conditions de sécurité mondiales et proposent les rôles et la forme des forces armées américaines pour la décennie à venir. Préparées dans le cadre de consultations « sans précédent » entre le Président lui-même et les hauts responsables du département de la Défense et de l'armée américaine, y compris les chefs d'état-major et les commandants de théâtre d'opérations, les DSG définissent le présent comme un « point d'inflexion » historique et envisagent l'armée américaine future comme « plus petite et plus légère, mais agile, flexible, prête et technologiquement avancée ». De plus, conformément aux DSG, le budget de la défense américaine sera réduit de 487 milliards de dollars et les effectifs de l'armée de terre et du corps des Marines diminueront respectivement de 80 000 et 14 000 hommes au cours des dix prochaines années. Bien qu'une image plus détaillée soit présentée le mois prochain avec la demande de budget pour l'exercice 2013 adressée au Congrès par l'administration, les DSG reflètent l'effort ardu de l'administration Obama pour rééquilibrer et réorienter ses priorités et ses dépenses de défense dans un contexte d'austérité budgétaire sévère.

En raison du calendrier inhabituel de sa publication et de l'ampleur de la réduction des dépenses de défense, les DSG ont suscité controverse et inquiétude aux États-Unis, tant au niveau national qu'international. Aux États-Unis, en particulier, les conservateurs du Parti républicain ont été amenés à critiquer ces directives pour avoir mis en danger la sécurité de la nation, tandis que certains progressistes ont préconisé des réductions plus profondes et plus audacieuses des dépenses de défense. Sur le plan international, la Chine a, sans surprise, été la première à réagir négativement aux DSG. Par exemple, réfutant la description de la politique militaire de Pékin comme manquant de transparence comme étant « sans fondement et indigne de confiance », Liu Weimin, porte-parole du ministère chinois des Affaires étrangères, a souligné que Pékin était engagé dans un développement pacifique et une politique « défensive ».

Quelles sont alors les implications des DSG pour la sécurité sud-coréenne ? Y aura-t-il des changements dans la politique ou la posture de défense des États-Unis dans la région sous les DSG qui pourraient affecter de manière significative les conditions de sécurité en Corée du Sud et, si oui, nécessiter de nouvelles mesures ou une surveillance accrue de la part du gouvernement ou de l'armée sud-coréenne ? En fait, quatre questions ont été soulevées par les médias sud-coréens. J'examinerai ces quatre questions, puis je discuterai des préoccupations plus complexes qui nécessiteront une attention plus étroite de la part des décideurs politiques sud-coréens en matière de politique étrangère et de sécurité.

Sur la possible réduction des effectifs des forces américaines en Corée (USFK)

Étant donné que l'un des points les plus notables des DSG est la réduction des forces terrestres américaines — armée de terre et corps des Marines —, la première et principale préoccupation soulevée par de nombreux Sud-Coréens concerne la possibilité d'une réduction des effectifs des USFK à l'avenir. Soulignant le déclin des guerres en Irak et en Afghanistan, les DSG insistent sur le fait que l'armée américaine se débarrassera des « systèmes obsolètes de l'ère de la guerre froide », c'est-à-dire des grandes forces terrestres conventionnelles, et qu'elles « ne seront plus dimensionnées pour mener des opérations de stabilisation à grande échelle et prolongées ». Conformément aux DSG, l'armée de terre devrait ainsi passer de 570 000 à 490 000 hommes et le corps des Marines de 202 000 à 188 000 hommes au cours de la prochaine décennie. Compte tenu de ces plans de réduction importants pour les forces terrestres, les préoccupations sud-coréennes concernant la réduction des troupes des USFK semblent valides.

Cependant, une réduction drastique des effectifs des USFK n'est pas probable, du moins dans un avenir proche. Et ce, pour deux raisons. Premièrement, les DSG indiquent clairement que le pivot futur des intérêts stratégiques américains sera la région Asie-Pacifique, et que les États-Unis maintiennent fermement leur présence et leur implication dans la région en raison de la montée en puissance de la Chine. Le président Obama lui-même s'est engagé lors de sa visite en Australie et en annonçant les DSG au Pentagone que les États-Unis « renforceront leur présence dans la région Asie-Pacifique et que les réductions budgétaires ne se feront pas au détriment de cette région essentielle ». De plus, le secrétaire Leon Panetta a assuré aux observateurs que les États-Unis « augmenteraient leur poids institutionnel et se concentreraient sur le renforcement de la présence, de la projection de puissance et de la dissuasion dans la région Asie-Pacifique ». Cela signifie que les réductions majeures d'effectifs auront lieu dans les forces américaines en Europe et ailleurs plutôt qu'en Asie, y compris en Corée du Sud.

Deuxièmement, même si la réduction prévue des effectifs est assez substantielle, la taille des forces de l'armée de terre et du corps des Marines des États-Unis sera encore supérieure de 8 000 et 15 000 hommes respectivement à celle d'avant le 11 septembre. Avec ces effectifs, l'armée américaine a même déclaré qu'elle serait toujours capable de mener simultanément deux guerres majeures dans différentes régions. Ainsi, les réductions d'effectifs prévues sous les DSG seules n'affecteront pas la taille future des troupes des USFK à court terme. Après tout, les médias sud-coréens rapportent largement qu'aucun changement majeur dans le niveau des effectifs des USFK après la confirmation de la réduction budgétaire n'a été confirmé à plusieurs reprises lors de récentes réunions entre hauts responsables de la défense et chefs militaires des deux pays.

Sur les perspectives de déploiement supplémentaire de forces américaines en cas de conflit coréen massif

Selon un plan opérationnel actuel pour les forces combinées ROK-U.S. réagissant à une invasion nord-coréenne (OPLAN 5027), il est connu que « les États-Unis déploieront 690 000 soldats, 160 destroyers et 2 000 avions dans les 90 jours ». Bien que la faisabilité d'une telle augmentation de force ait été remise en question avant même les DSG, elle est encore plus douteuse avec la réduction des effectifs sous les DSG. Ceci est d'autant plus vrai que l'exécution de l'OPLAN tel que prévu implique le déploiement de l'ensemble de l'armée de terre et du corps des Marines des États-Unis après les réductions budgétaires.

Franchement, cette question ne peut être complètement résolue ici car nous ne connaissons pas le contenu exact de l'OPLAN en raison de sa nature confidentielle. La préoccupation peut cependant être quelque peu atténuée si l'on considère les deux points suivants. Premièrement, la question de savoir si le gouvernement américain dépêchera des forces supplémentaires dans une guerre sur sol étranger relève de sa volonté plutôt que de sa capacité. Autrement dit, une décision d'augmentation des forces n'est pas purement militaire. Elle est d'ordre plus politique. Cela signifie que des éléments plus importants affectant la décision seront l'opinion publique et le leadership politique au moment de la crise. Si l'opinion publique est favorable et que les dirigeants politiques sont suffisamment engagés, le gouvernement américain peut dépêcher des troupes supplémentaires par le biais d'une activation rapide de la Garde nationale et des Réserves, et même d'une augmentation drastique du recrutement. En effet, les DSG mentionnent explicitement les rôles importants joués par la composante de réserve au cours des guerres de la décennie passée et soulignent son emploi continu pour l'avenir. De plus, le fait même que les DSG soulignent le concept de « réversibilité » et la protection de sa capacité de régénération montre que l'administration est également désireuse et prête à réorienter sa stratégie si nécessaire.

Deuxièmement, tant que les forces terrestres américaines seront stationnées en Corée du Sud, le gouvernement américain, une fois entraîné dans un conflit militarisé avec la Corée du Nord, ne pourra pas facilement abandonner son engagement envers la sécurité sud-coréenne. Non seulement le gouvernement américain chérit l'effort et le coût qu'il a déjà consacrés à maintenir l'alliance pendant soixante ans, mais il s'inquiéterait également des dommages potentiels à son image nationale et à d'autres relations d'alliance qui résulteraient du retrait de son engagement envers la sécurité sud-coréenne en temps de guerre. Il est donc plus probable que les États-Unis s'efforceront de vaincre et de dissuader une invasion nord-coréenne avec autant d'ardeur que l'armée sud-coréenne, ce qui implique que, si nécessaire, le gouvernement américain est disposé à déployer des forces supplémentaires.

Sur une augmentation de la flexibilité stratégique des USFK

L'un des points centraux des DSG est de rendre les forces armées américaines plus agiles, flexibles et rapidement déployables, tout en réduisant leur taille. Cette approche fait écho, comme certains l'ont souligné, à l'objectif de forces plus petites mais « agiles, plus rapides et plus légères » qui avaient été vigoureusement défendues par l'ancien secrétaire à la Défense Donald H. Rumsfeld sous l'administration Bush. En fait, pour maintenir leur niveau de préparation et d'efficacité, il est logique de rendre les forces réduites plus polyvalentes et agiles, comme le prescrivent les DSG. De plus, les réductions des forces américaines stationnées en Europe augmenteront évidemment les chances que les USFK soient déployées dans des situations d'urgence dans d'autres régions du monde. Tout bien considéré, cela signifie que les DSG augmenteront davantage la flexibilité stratégique des USFK.

Cependant, l'augmentation de la flexibilité stratégique des USFK suscite deux préoccupations sécuritaires chez les Sud-Coréens. Premièrement, cela pourrait affaiblir la préparation et le moral des USFK en raison des flux fréquents d'entrée et de sortie des troupes de Corée du Sud. Ou cela pourrait amener les Nord-Coréens à mal juger la force des USFK. Un affaiblissement réel ou mal jugé de la force des USFK pourrait alors augmenter la possibilité de provocations ou d'agressions de la part de Pyongyang envers la Corée du Sud. Deuxièmement, cela pourrait accroître le risque que la Corée du Sud soit entraînée dans un conflit militarisé non désiré. Le cas le plus exemplaire que les Sud-Coréens veulent éviter est un conflit armé dans le détroit de Taiwan, car le déploiement des USFK là-bas pourrait comporter un risque élevé d'implication involontaire de l'armée sud-coréenne dans une guerre avec la Chine. En fait, cela a été l'une des principales sources de friction et de malaise entre Séoul et Washington sous la précédente administration Roh Moo-hyun.

Lors du premier dialogue stratégique 2+2 (2006) auquel ont participé les ministres et secrétaires des Affaires étrangères et de la Défense des deux pays, Séoul et Washington sont parvenus à un compromis dans lequel les deux parties ont reconnu les besoins et les préoccupations de l'autre. C'est-à-dire que si Séoul a reconnu la nécessité de la flexibilité stratégique des USFK, Washington a accepté de prendre en considération la préoccupation sud-coréenne concernant l'implication involontaire dans un conflit régional, en particulier dans le détroit de Taiwan. L'augmentation de la flexibilité stratégique des USFK à l'avenir, dictée par les DSG, nécessitera cependant plus qu'une reconnaissance mutuelle des besoins et des préoccupations de chacun. Un mécanisme plus formel et transparent doit être mis en place afin que Washington puisse informer Séoul lorsque plus qu'une certaine taille de ses troupes entre et sort de Corée du Sud. Le mécanisme peut également servir de canal par lequel les deux parties peuvent discuter et consulter sur la manière de remplacer et/ou de compléter les capacités des forces sortantes. De plus, Séoul et Washington devraient chercher plus ardemment à trouver des moyens d'améliorer les conditions de stationnement des USFK. Naturellement, une meilleure qualité de vie dans les lieux de stationnement attirera un personnel militaire plus compétent et élèvera le moral des troupes. Alors, de telles bases sont plus susceptibles d'être désignées comme « stationnées à l'avant » plutôt que « déployées par rotation », ce qui peut garantir plus fermement le retour des troupes. Dans ce contexte, une initiative récente des USFK telle que la « normalisation des affectations » — une affectation de 36 mois accompagnée de leurs familles — est souhaitable et devrait être poursuivie plus vigoureusement.

Sur la demande croissante de partage des charges

Comme mentionné précédemment, l'une des principales raisons des DSG est la contrainte budgétaire sévère. Ainsi, la demande et la pression de Washington pour un plus grand partage des charges de la part de ses alliés et partenaires augmenteront certainement à l'avenir. Bien qu'il n'y ait aucune mention explicite d'une augmentation du partage des charges, la nécessité et l'importance de la coopération et de la collaboration entre alliés et partenaires sont répétées tout au long des DSG. En soulignant l'approche « Smart Defense » de l'OTAN visant à mettre en commun, partager et spécialiser les capacités entre les États membres, les DSG clarifient leur intention de rechercher davantage de coopération et de partage des charges avec ses alliés et partenaires à l'avenir.

Notant que l'avenir de l'orientation stratégique des États-Unis sera sur la région Asie-Pacifique, les DSG soulignent un engagement plus profond des États-Unis dans la région. Cependant, cela ne signifie pas que les États-Unis agiront seuls. Au lieu de cela, les États-Unis utiliseront efficacement et fréquemment leur réseau d'alliances dans la région. C'est pourquoi les DSG font allusion à l'augmentation de la flexibilité stratégique des USFK, comme discuté ci-dessus. Autrement dit, Washington s'attend à ce que l'armée sud-coréenne joue davantage de rôles dans la défense et la défaite de la Corée du Nord, ce qui peut donner aux USFK plus de latitude pour jouer d'autres rôles régionaux et mondiaux en matière de sécurité.

En fait, le secrétaire à la Défense Panetta a explicitement souligné l'importance de la coopération et du partage des charges entre alliés et partenaires lors du Forum international sur la sécurité d'Halifax en novembre dernier. C'est-à-dire qu'en soulignant que « l'armée américaine seule ne peut pas être tout pour toutes les nations », il a insisté sur le fait qu'« elle doit également être complétée par de solides alliances, des partenariats, des efforts régionaux de coopération doivent tous faire partie de la solution ». Il a également soutenu que « les États-Unis partageraient de plus en plus efficacement leurs charges avec leurs partenaires ».

Le partage des coûts entre la Corée du Sud et les États-Unis pour l'entretien des USFK est déterminé tous les cinq ans par des négociations, appelées Accords de mesures spéciales (SMA), et le dernier SMA a été conclu en 2009. En vertu du SMA de 2009, la Corée du Sud a contribué directement environ 743 millions de dollars US en 2011, ce qui représente environ 42 % du coût total de maintien des USFK. Compte tenu de la puissance économique avancée de la Corée du Sud, Washington continue d'exhorter Séoul à augmenter sa contribution. En fait, il est rapporté que des responsables de la défense américaine ont récemment demandé à nouveau à la Corée du Sud d'augmenter sa part à au moins 50 %. Avec l'annonce des DSG, la pression du gouvernement américain pour une augmentation de la part de la Corée du Sud est attendue comme étant beaucoup plus forte.

En principe, à mesure que l'économie sud-coréenne se développe, sa part du fardeau pour le maintien de l'alliance doit augmenter en conséquence. Pourtant, compte tenu de l'incertitude actuelle élevée dans l'économie mondiale et du niveau actuel de partage des coûts de la Corée du Sud pour l'alliance ROK-U.S., une demande d'augmentation drastique du partage des charges serait excessive. Les dépenses de défense sud-coréennes représentent 2,7 % de son PIB, tandis que seulement quatre des 27 États membres de l'OTAN dépensent plus de 2 % de leur PIB pour leur défense. Cela signifie que les dépenses de défense sud-coréennes sont relativement élevées. Malgré un tel montant de dépenses de défense, la Corée du Sud doit encore augmenter ses budgets de défense annuels pour une réforme réussie de la défense d'ici 2030 (Defense Reformation 11-30) et également pour un transfert opérationnel sécurisé en temps de guerre d'ici 2015 (Strategic Alliance 2015). Dans cette situation, il est trop lourd, tant politiquement que fiscalement, pour le gouvernement sud-coréen de payer un partage des coûts considérablement augmenté pour l'alliance. De plus, les gens ont tendance à penser que le partage des charges doit être juste et équitable. Ainsi, la plupart des Sud-Coréens estiment que les États-Unis, plus forts, doivent partager plus que la Corée du Sud, plus faible. Cela signifie que la pression excessive du gouvernement américain pour un plus grand partage des coûts lors des prochaines négociations SMA pourrait provoquer une propagation indésirable d'un sentiment anti-américain au sein du public sud-coréen, ce que ni l'un ni l'autre camp ne souhaite voir.

Pour un défi à long terme qui nécessite une attention plus étroite

D'après la discussion ci-dessus, nous pouvons conclure qu'il n'y aura pas d'impact négatif immédiat des DSG nouvellement publiées sur la sécurité sud-coréenne ni sur sa relation d'alliance avec les États-Unis. Les préoccupations soulevées par les médias sud-coréens ont été pour la plupart quelque peu exagérées ou basées sur des malentendus. À long terme, cependant, les DSG pourraient poser un défi plus sérieux à la Corée du Sud, car les DSG indiquent clairement que les relations dynamiques entre les États-Unis et la Chine sont devenues l'une des principales forces façonnant l'ordre mondial et régional. Ainsi, le principal objectif stratégique américain sera de faire face à la montée en puissance de la Chine. Plus concrètement, les DSG soulignent les capacités croissantes d'anti-accès et de déni de zone (A2AD) de la Chine comme un défi opérationnel majeur pour la projection de puissance américaine, et soulignent la mise en œuvre du Joint Operational Access Concept pour contrer efficacement les A2AD.

Le changement d'orientation stratégique des États-Unis sous les DSG peut être à la fois une bénédiction et un fardeau pour la Corée du Sud. D'une part, cela augmentera la valeur stratégique de la Corée du Sud et conduira à un renforcement de l'engagement américain envers la sécurité sud-coréenne et l'alliance ROK-U.S. C'est donc une bénédiction pour les capacités sud-coréennes de défendre et de dissuader l'agression nord-coréenne. D'autre part, cela peut également signifier une augmentation de la demande américaine pour que la Corée du Sud participe à sa politique de contrôle et de couverture contre la Chine dans la région. Par exemple, les États-Unis pourraient demander à l'armée sud-coréenne de participer au développement et au déploiement de son système de défense antimissile dans la région ou d'intensifier la coopération militaire trilatérale entre la Corée du Sud, les États-Unis et le Japon. De telles actions seraient un fardeau pour la Corée du Sud car elles pourraient affecter négativement la relation sud-coréenne avec la Chine. Par conséquent, le changement d'orientation stratégique des États-Unis sous les DSG présentera aux décideurs sud-coréens une tâche ardue de maintien de la relation d'alliance saine avec les États-Unis sans perturber le « partenariat stratégique global » avec la Chine.

Il va sans dire que l'alliance avec les États-Unis est un élément essentiel de la sécurité sud-coréenne et le restera jusqu'à l'unification des deux Corées. Cependant, le maintien d'une relation amicale avec la Chine est également important pour la Corée du Sud en raison de ses intérêts stratégiques et économiques. La Chine est le premier partenaire commercial de la Corée du Sud depuis 2004, avec 24,1 % des exportations et 16,5 % des importations représentant le commerce de la Corée du Sud avec la Chine en 2011. La perturbation de liens économiques aussi étroits entraînerait certainement des difficultés économiques majeures pour la Corée du Sud. Outre ces intérêts économiques, il existe également d'autres questions d'intérêt stratégique qui nécessitent la coopération et le soutien de la Chine. Par exemple, la recherche d'une solution aux problèmes nucléaires nord-coréens, la retenue du comportement agressif de la Corée du Nord et l'unification pacifique de la péninsule coréenne sont des questions qui nécessitent la coopération de la Chine.

Quel sera alors le choix approprié pour la Corée du Sud ? Tout d'abord, Séoul devrait veiller à ne pas stimuler la compétition et la confrontation entre les États-Unis et la Chine dans la région. Pour ce faire, cela nécessitera une compétence diplomatique prudente et habile de la part des décideurs sud-coréens dans la gestion des relations avec les États-Unis et la Chine. Ensuite, Séoul pourrait entreprendre des actions qui initieront et faciliteront la coopération entre les pays de la région. Par exemple, elle pourrait proposer et promouvoir des mécanismes de coopération mini-latérale inclusifs dans la région, tels qu'un projet de développement énergétique conjoint avec la Chine, la Russie et le Japon, un programme de protection de l'environnement coopératif avec la Chine et le Japon, ou une force multilatérale d'intervention en cas de catastrophe avec les États-Unis, la Chine, le Japon et la Russie. De tels programmes conjoints créeront des intérêts communs et renforceront la compréhension mutuelle, ce qui peut finalement conduire à une condition plus coopérative et pacifique dans toute la région. En résumé, il est temps pour les décideurs sud-coréens de réfléchir aux implications à long terme, et non à court terme, des DSG pour leur politique étrangère et de sécurité et de chercher un moyen intelligent d'y faire face. ■

Remerciements

L'auteur remercie Chaesung Chun pour ses commentaires utiles.