Новое стратегическое руководство США в области обороны и его последствия для безопасности Южной Кореи

Ким Ён Хо — профессор кафедры международных отношений Национального университета обороны Кореи.

5 января 2012 года президент США Барак Обама совершил редкий визит в Пентагон и представил руководящие принципы для Министерства обороны, определяющие цели и приоритеты его оборонной стратегии на следующее десятилетие. В итоговом документе объемом восемь страниц под названием «Поддержание глобального лидерства США: приоритеты обороны XXI века» (далее — DSG) содержится оценка администрацией меняющихся условий глобальной безопасности и предлагаются роли и структура вооруженных сил США на предстоящее десятилетие. DSG, подготовленное в ходе «беспрецедентно» тесных консультаций между самим президентом и высшим руководством Министерства обороны и вооруженных сил США, включая начальников штабов видов вооруженных сил и командующих войсками, определяет настоящее как исторический «переломный момент» и представляет будущие вооруженные силы США как «меньшие и более компактные, но гибкие, готовые и технологически продвинутые». Кроме того, в соответствии с DSG оборонный бюджет США будет сокращен на 487 миллиардов долларов, а численность Сухопутных войск и Корпуса морской пехоты сократится на 80 000 и 14 000 человек соответственно в течение следующих десяти лет. Хотя более подробная картина будет представлена в следующем месяце вместе с запросом бюджета на 2013 финансовый год, который администрация представит Конгрессу, DSG отражает упорные усилия администрации Обамы по перебалансировке и переориентации своих оборонных приоритетов и расходов в условиях жесткой бюджетной экономии.

Из-за необычного времени публикации и масштаба сокращения оборонных расходов DSG вызвало споры и обеспокоенность как внутри Соединенных Штатов, так и на международном уровне. В Соединенных Штатах, в частности, консервативное крыло Республиканской партии подвергло критике руководящие принципы за то, что они ставят под угрозу безопасность страны, в то время как некоторые представители либерального крыла выступали за более глубокие и смелые сокращения оборонных расходов. На международном уровне Китай, что вполне понятно, первым отреагировал негативно на DSG. Например, опровергая представление DSG о военной политике Пекина как о недостаточной прозрачности как «беспочвенное и недостоверное», представитель Министерства иностранных дел Китая Лю Вэйминь подчеркнул, что Пекин привержен мирному развитию и «оборонительной» политике.

Каковы же последствия DSG для безопасности Южной Кореи? Изменятся ли оборонная политика или позиция США в регионе в соответствии с DSG, что может существенно повлиять на условия безопасности в Южной Корее и, следовательно, потребовать новых мер или пристального внимания со стороны правительства или вооруженных сил Южной Кореи? Фактически, в южнокорейских СМИ было поднято в основном четыре вопроса. Я рассмотрю эти четыре вопроса, а затем обсужу более сложные проблемы, которые потребуют более пристального внимания со стороны южнокорейских политиков в области внешней политики и безопасности.

О возможном сокращении численности войск США в Корее (USFK)

Поскольку одним из наиболее заметных моментов DSG является сокращение сухопутных войск США — Сухопутных войск и Корпуса морской пехоты — первой и главной заботой многих южнокорейцев является возможность сокращения численности войск USFK в будущем. Указывая на завершение войн в Ираке и Афганистане, DSG подчеркивает, что вооруженные силы США избавятся от «устаревших систем времен холодной войны», то есть крупных обычных сухопутных войск, и что они «больше не будут предназначены для проведения крупномасштабных, продолжительных операций по стабилизации». В соответствии с DSG, соответственно, численность Сухопутных войск сократится до 490 000 с 570 000, а Корпуса морской пехоты — до 188 000 с 202 000 военнослужащих в течение следующих десяти лет. Учитывая эти масштабные планы сокращения сухопутных войск, опасения Южной Кореи по поводу сокращения численности войск USFK кажутся обоснованными.

Однако резкое сокращение численности войск USFK вряд ли произойдет, по крайней мере, в ближайшем будущем. Это связано с двумя причинами. Во-первых, DSG ясно дает понять, что будущим центром стратегических интересов США будет Азиатско-Тихоокеанский регион, и Соединенные Штаты продолжают твердо сохранять свое присутствие и участие в регионе из-за подъема Китая. Сам президент Обама во время своей поездки в Австралию и при объявлении DSG в Пентагоне заявил, что Соединенные Штаты «укрепят свое присутствие в Азиатско-Тихоокеанском регионе, и сокращение бюджета не будет происходить за счет этого критически важного региона». Кроме того, министр Леон Панетта заверил наблюдателей, что Соединенные Штаты «увеличат свой институциональный вес и сосредоточатся на усилении присутствия, проецировании силы и сдерживании в Азиатско-Тихоокеанском регионе». Это означает, что основные сокращения войск произойдут в европейских и других американских войсках, а не в Азии, включая Южную Корею.

Во-вторых, даже несмотря на то, что планируемое сокращение численности войск весьма значительно, численность Сухопутных войск и Корпуса морской пехоты США будет по-прежнему на 8 000 и 15 000 военнослужащих соответственно больше, чем до 11 сентября. С этими войсками вооруженные силы США даже заявили, что они по-прежнему смогут проводить две крупные региональные войны одновременно. Таким образом, планируемые сокращения численности войск в соответствии с DSG сами по себе не повлияют на будущую численность войск USFK в ближайшей перспективе. В конце концов, южнокорейские СМИ широко сообщают, что никаких существенных изменений в численности войск USFK после сокращения бюджета неоднократно подтверждались на недавних встречах высокопоставленных чиновников обороны и военных лидеров обеих стран.

О перспективах дополнительной отправки американских войск в случае масштабного корейского кризиса

Согласно действующему оперативному плану реагирования объединенных сил Республики Корея и США на вторжение Северной Кореи (OPLAN 5027), известно, что «США развернут 690 000 сухопутных войск, 160 эсминцев и 2 000 самолетов в течение 90 дней». В то время как осуществимость такого масштабного увеличения сил ставилась под сомнение еще до DSG, она еще более сомнительна при сокращенной численности войск в соответствии с DSG. Это связано с тем, что выполнение OPLAN в соответствии с планом подразумевает развертывание всей армии США и Корпуса морской пехоты после сокращения бюджета.

Откровенно говоря, этот вопрос не может быть полностью снят с повестки дня, поскольку мы не знаем точного содержания OPLAN из-за его конфиденциального характера. Однако опасения могут быть несколько уменьшены, если мы рассмотрим следующие два момента. Во-первых, будет ли правительство США отправлять дополнительные силы в войну на иностранной земле — это вопрос его воли, а не его возможностей. Другими словами, решение об увеличении численности войск не является чисто военным. Оно носит более политический характер. Это означает, что более важными факторами, влияющими на решение, будут общественное мнение и политическое руководство во время кризиса. Если общественное мнение будет благоприятным, а политические лидеры будут достаточно привержены, правительство США может отправить дополнительные войска путем быстрой активации Национальной гвардии и резервов и даже резкого увеличения набора. Действительно, DSG прямо указывает на важную роль, которую играл резервный компонент в войнах последнего десятилетия, и подчеркивает его постоянное использование в будущем. Кроме того, сам факт того, что DSG подчеркивает концепцию «обратимости» и защиты своей способности к восстановлению, показывает, что администрация также стремится и готова переориентировать свою стратегию при необходимости.

Во-вторых, пока сухопутные войска США размещены в Южной Корее, правительство США, будучи втянутым в военный конфликт с Северной Кореей, не может легко отказаться от своих обязательств по обеспечению безопасности Южной Кореи. Правительство США не только ценит усилия и затраты, которые оно уже понесло для поддержания альянса в течение последних шестидесяти лет, но и будет обеспокоено возможным ущербом для своего национального имиджа и других альянсов, который может быть нанесен отказом от своих обязательств по обеспечению безопасности Южной Кореи во время войны. Поэтому более вероятно, что Соединенные Штаты будут стремиться победить и сдержать северокорейское вторжение так же усердно, как и южнокорейские военные, что подразумевает, что при необходимости правительство США готово отправить дополнительные силы.

Об увеличении стратегической гибкости USFK

Одной из ключевых особенностей DSG является повышение гибкости, маневренности и оперативности развертывания вооруженных сил США при одновременном сокращении их численности. Этот подход, как отмечают некоторые, перекликается с целью меньших, но «гибких, быстрых и компактных сил», которую активно продвигал бывший министр обороны Дональд Рамсфелд во время администрации Буша. Фактически, для поддержания их готовности и эффективности на том же уровне логично сделать сокращенные силы более универсальными и гибкими, как это предписывает DSG. Кроме того, сокращение американских войск, размещенных в Европе, очевидно, увеличит шансы USFK быть направленными для реагирования на кризисы в других регионах мира. В целом, это означает, что DSG повысит стратегическую гибкость USFK.

Однако увеличение стратегической гибкости USFK вызывает у южнокорейцев две обеспокоенности в области безопасности. Во-первых, это может ослабить готовность и моральный дух USFK из-за частого притока и оттока войск из Южной Кореи. Или это может привести к неверной оценке силы USFK со стороны Северной Кореи. Как фактическое, так и ошибочно предполагаемое ослабление силы USFK может, таким образом, увеличить вероятность провокации или агрессии со стороны Пхеньяна в отношении Южной Кореи. Во-вторых, это может повысить вероятность того, что Южная Корея будет втянута в нежелательный военный конфликт. Наиболее ярким примером, которого южнокорейцы хотят избежать, является вооруженный конфликт в Тайваньском проливе, поскольку отправка USFK туда может нести высокий риск недобровольного участия южнокорейских военных в войне с Китаем. Фактически, это было одним из основных источников трений и беспокойства между Сеулом и Вашингтоном во время предыдущей администрации Ро Му Хёна.

На первом стратегическом диалоге 2+2 (2006 г.) с участием министров иностранных дел и обороны обеих стран Сеул и Вашингтон смогли достичь компромисса, в котором обе стороны признали потребности и опасения друг друга. То есть, в то время как Сеул признал необходимость стратегической гибкости USFK, Вашингтон согласился принять во внимание озабоченность Южной Кореи по поводу недобровольного участия в региональном конфликте, особенно в Тайваньском проливе. Однако увеличение стратегической гибкости USFK в будущем, предписанное DSG, потребует большего, чем взаимное признание потребностей и опасений друг друга. Необходимо создать более формальный и прозрачный механизм, чтобы Вашингтон мог уведомлять Сеул, когда более определенный размер его войск перемещается в Южную Корею и из нее. Механизм также может служить каналом, через который обе стороны могут обсуждать и консультироваться по поводу замены и/или дополнения возможностей выводимых сил. Кроме того, Сеул и Вашингтон должны более настойчиво искать пути улучшения условий размещения USFK. Естественно, лучшее качество жизни в местах размещения привлечет более компетентный военный персонал и повысит моральный дух войск. Тогда такие базы с большей вероятностью будут обозначены как «передовые», а не «ротационно развернутые», что может более твердо гарантировать возвращение войск. В этом контексте недавняя инициатива USFK, такая как «нормализация срока службы» — 36-месячный срок службы в сопровождении семей — желательна и должна проводиться более активно.

О растущем требовании большей совместной ответственности

Как отмечалось ранее, одной из основных причин принятия DSG является жесткая бюджетная экономия. Таким образом, требования и давление со стороны Вашингтона на более справедливое распределение бремени со стороны его союзников и партнеров, безусловно, возрастут в будущем. Хотя явного упоминания об увеличении совместной ответственности нет, необходимость и важность сотрудничества и взаимодействия между союзниками и партнерами неоднократно подчеркиваются во всем DSG. Подчеркивая подход НАТО «Умная оборона» к объединению, совместному использованию и специализации возможностей среди государств-членов, DSG ясно дает понять свое намерение добиваться большего сотрудничества и совместной ответственности со своими союзниками и партнерами в будущем.

Отмечая, что будущий стратегический фокус Соединенных Штатов будет направлен на Азиатско-Тихоокеанский регион, DSG подчеркивает более глубокое вовлечение Соединенных Штатов в регион. Однако это не означает, что Соединенные Штаты будут действовать в одиночку. Вместо этого Соединенные Штаты будут эффективно и часто использовать свою сеть альянсов в регионе. Именно поэтому DSG намекает на повышение стратегической гибкости USFK, как обсуждалось выше. То есть, Вашингтон ожидает, что южнокорейские военные будут играть большую роль в защите и победе над Северной Кореей, что может дать USFK больше возможностей для выполнения других региональных и глобальных ролей в области безопасности.

Фактически, министр обороны Панетта явно подчеркнул важность сотрудничества в рамках альянсов и совместной ответственности среди своих союзников и стран-партнеров на Международном форуме по безопасности в Галифаксе в ноябре прошлого года. Подчеркивая, что «военные США сами по себе не могут быть всем для всех стран», он настаивал: «они также должны дополняться сильными альянсами, партнерствами, региональными усилиями по сотрудничеству — все это должно быть частью решения». Он также утверждал, что «США будут все более эффективно делиться своим бременем с нашими партнерами».

Разделение расходов между Южной Кореей и Соединенными Штатами на содержание USFK определяется каждые пять лет путем переговоров, называемых Соглашениями о специальных мерах (SMA), и последнее SMA было достигнуто в 2009 году. В соответствии с SMA 2009 года Южная Корея внесла прямой вклад в размере около 743 миллионов долларов США в 2011 году, что составляет около 42 процентов от общей стоимости содержания USFK. Указывая на развитую экономическую мощь Южной Кореи, Вашингтон продолжает призывать Сеул увеличить свой вклад. Фактически, сообщается, что американские чиновники обороны недавно снова призвали Южную Корею увеличить свою долю как минимум до 50 процентов. С объявлением DSG ожидается, что давление со стороны правительства США на увеличение доли расходов Южной Кореи будет гораздо сильнее.

В принципе, по мере роста южнокорейской экономики ее доля в бремени поддержания альянса должна соответственно увеличиваться. Тем не менее, учитывая текущую высокую неопределенность в мировой экономике и текущий уровень совместной ответственности Южной Кореи за альянс Республики Корея и США, требование резкого увеличения совместной ответственности было бы чрезмерным. Расходы Южной Кореи на оборону составляют 2,7 процента ее ВВП, в то время как только четыре из 27 стран-членов НАТО тратят более 2 процентов своего ВВП на оборону. Это означает, что расходы Южной Кореи на оборону относительно высоки. Несмотря на такие большие расходы на оборону, Южная Корея по-прежнему должна увеличивать свои ежегодные оборонные бюджеты для успешной оборонной реформы к 2030 году (Defense Reformation 11-30) и для безопасной передачи оперативного командования в военное время к 2015 году (Strategic Alliance 2015). В этой ситуации для правительства Южной Кореи чрезмерно обременительно как политически, так и финансово платить резко возросшую долю расходов на альянс. Кроме того, люди склонны считать, что совместная ответственность должна быть справедливой и равноправной. Таким образом, большинство южнокорейцев считают, что более сильные Соединенные Штаты должны нести большую ответственность, чем более слабая Южная Корея. Это означает, что чрезмерное давление правительства США на увеличение совместной ответственности в следующих переговорах по SMA может вызвать нежелательное распространение антиамериканских настроений среди южнокорейской общественности, чего не хочет ни одна из сторон.

Долгосрочная проблема, требующая более пристального внимания

Из вышеизложенного обсуждения мы можем сделать вывод, что новое DSG не окажет немедленного негативного влияния ни на безопасность Южной Кореи, ни на ее союзнические отношения с Соединенными Штатами. Опасения, поднятые южнокорейскими СМИ, в основном были несколько преувеличены или основаны на недоразумениях. Однако в долгосрочной перспективе DSG может представлять более серьезную проблему для Южной Кореи, поскольку DSG ясно дает понять, что динамичные отношения между Соединенными Штатами и Китаем стали одной из основных сил, формирующих глобальный и региональный порядок. Таким образом, основной стратегический фокус США сместится на противодействие растущему Китаю. Более конкретно, DSG подчеркивает растущие возможности Китая по воспрещению доступа и запрещению доступа (A2AD) как основную оперативную проблему для проецирования силы США и подчеркивает внедрение Концепции совместного доступа для эффективного противодействия A2AD.

Сдвиг стратегического фокуса США в соответствии с DSG может быть как благом, так и бременем для Южной Кореи. С одной стороны, это повысит стратегическую ценность Южной Кореи и приведет к укреплению приверженности США безопасности Южной Кореи и альянсу Республики Корея и США. Таким образом, это благо для возможностей Южной Кореи защищаться и сдерживать северокорейскую агрессию. С другой стороны, это также может означать усиление требований США к Южной Корее присоединиться к его политике сдерживания и балансирования в отношении Китая в регионе. Например, Соединенные Штаты могут призвать южнокорейские военные участвовать в разработке и развертывании своей системы противоракетной обороны в регионе или усилить трехстороннее военное сотрудничество между Южной Кореей, США и Японией. Такие действия будут бременем для Южной Кореи, поскольку они могут негативно сказаться на отношениях Южной Кореи с Китаем. Следовательно, смещение стратегического фокуса США в соответствии с DSG поставит перед южнокорейскими политиками сложную задачу поддержания здоровых союзнических отношений с США, не нарушая «всеобъемлющего стратегического партнерства» с Китаем.

Само собой разумеется, что альянс с США является неотъемлемым элементом безопасности Южной Кореи и останется таковым до объединения двух Корей. Однако поддержание дружеских отношений с Китаем также важно для Южной Кореи из-за ее стратегических, а также экономических интересов. Китай является торговым партнером номер один для Южной Кореи с 2004 года, при этом 24,1% экспорта и 16,5% импорта составляют торговлю Южной Кореи с Китаем в 2011 году. Нарушение таких тесных экономических связей, безусловно, вызовет серьезные экономические трудности для Южной Кореи. Помимо таких экономических интересов, существуют и другие вопросы стратегического значения, требующие сотрудничества и поддержки со стороны Китая. Например, поиск решения ядерной проблемы Северной Кореи, сдерживание агрессивного поведения Северной Кореи и мирное объединение Корейского полуострова — это вопросы, требующие сотрудничества Китая.

Каков же будет подходящий выбор для Южной Кореи? Прежде всего, Сеул должен быть осторожен, чтобы не стимулировать конкуренцию и конфронтацию между Соединенными Штатами и Китаем в регионе. Для этого потребуются предусмотрительные и компетентные дипломатические навыки южнокорейских политиков в управлении отношениями с Соединенными Штатами и Китаем. Далее, Сеул может предпринять действия, которые инициируют и будут способствовать сотрудничеству между странами региона. Например, он может предложить и продвигать инклюзивные мини-латеральные механизмы сотрудничества в регионе, такие как совместный проект по развитию энергетики с Китаем, Россией и Японией, совместная программа по охране окружающей среды с Китаем и Японией или многосторонние силы по оказанию помощи при стихийных бедствиях с Соединенными Штатами, Китаем, Японией и Россией. Такие совместные программы создадут общие интересы и усилят взаимопонимание, что в конечном итоге может привести к более кооперативным и мирным условиям во всем регионе. Таким образом, настало время для южнокорейских политиков обдумать долгосрочные, а не краткосрочные последствия DSG для их внешней политики и политики безопасности и найти разумный способ справиться с ними. ■

Благодарность

Автор благодарит Чхэсын Чхуна за полезные комментарии.