米国防衛戦略指針（DSG）の新展開と韓国の安全保障への影響

キム・ヨンホ（Young Ho Kim）は韓国国防大学国際関係学科の教授である。

2012年1月5日、バラク・オバマ米大統領は国防総省を異例の形で訪問し、今後10年間の国防戦略の目標と優先順位を設定するための国防総省の指針を発表した。全8ページの「米国の世界的リーダーシップの維持：21世紀の防衛の優先事項」（以下、DSG）と題されたこの指針には、政権による世界の安全保障状況の変化の評価と、今後10年間の米軍の役割とあり方が示されている。大統領自身と、統合軍司令官および各軍種の参謀長を含む米国の防衛部門および軍の最高指導者との「前例のない」緊密な協議を経て作成されたDSGは、現状を歴史的な「転換点」と定義し、将来の米軍を「より小さく、より引き締まった、しかし機敏で、柔軟で、準備が整い、技術的に進んだ」ものと展望している。さらに、DSGに基づき、米国の国防予算は4870億ドル削減され、陸軍と海兵隊の規模は今後10年間でそれぞれ8万人と1万4000人縮小される。2013会計年度の議会への予算要求でより詳細な計画が明らかになるだろうが、DSGは厳しい財政緊縮下での国防優先順位と支出の再均衡化と再配分に向けたオバマ政権の懸命な努力を反映している。

DSGはその発表の時期と国防費削減の規模の点で異例であったため、米国国内および国際的に論争と懸念を引き起こしている。米国では、特に共和党保守派の人々が、この指針が国家の安全を危険にさらしていると批判する一方、リベラル派の一部は、より深く大胆な国防費削減を求めるべきだと主張している。国際的には、中国が当然ながら最初にDSGに否定的な反応を示した。例えば、中国外務省の報道官である劉為民（Liu Weimin）氏は、北京の軍事政策が透明性を欠いているというDSGの描写を「根拠がなく信頼できない」と反駁し、北京は平和的発展と「防衛的」政策にコミットしていると強調した。

では、DSGは韓国の安全保障にどのような影響を与えるのだろうか。DSGの下で、この地域における米国の国防政策や態勢に変化が生じ、それが韓国の安全保障状況に著しく影響を与え、韓国政府や軍による新たな措置や精査を必要とする可能性はあるのだろうか。実際、韓国のメディアでは主に4つの問題が提起されている。本稿では、これらの4つの問題点を検討し、その後、韓国の外交・安全保障政策立案者がより注意を払うべき、より困難な懸念について論じる。

在韓米軍（USFK）の兵力削減の可能性について

DSGの最も注目すべき点の1つは米陸軍と海兵隊の地上戦力削減であるため、多くの韓国人が最初に、そして最も懸念しているのは、将来的な在韓米軍兵力の削減の可能性である。イラクおよびアフガニスタン戦争の終結に言及し、DSGは米軍が「時代遅れの冷戦時代のシステム」、すなわち大規模な通常地上戦力を廃止し、また「大規模で長期的な安定化作戦を遂行できる規模ではなくなる」と強調している。DSGの下では、陸軍は今後10年間で57万人から49万人に、海兵隊は20万2000人から18万8000人に縮小されると報じられている。これらの地上戦力の大幅な削減計画を考慮すると、韓国における在韓米軍兵力削減への懸念は妥当であるように思われる。

しかし、在韓米軍兵力の抜本的な削減は、少なくとも近い将来には起こりそうにない。これには2つの理由がある。第一に、DSGは米国の戦略的関心の将来的な pivot がアジア太平洋地域になることを明確にしており、中国の台頭により米国はこの地域へのプレゼンスと関与を維持し続けている。オバマ大統領自身もオーストラリア訪問時および国防総省でのDSG発表時に、「我々はアジア太平洋地域におけるプレゼンスを強化するつもりであり、予算削減はその重要な地域を犠牲にするものではない」と約束した。さらに、レオン・パネッタ国防長官は、米国は「アジア太平洋地域における制度的な重みを増し、プレゼンス、戦力投射、抑止力の強化に焦点を当てる」とオブザーバーに保証した。これは、欧州およびその他の地域の米軍で大規模な兵力削減が行われ、アジア、特に韓国では行われないことを意味する。

第二に、計画されている兵力削減はかなり大きいものの、米陸軍と海兵隊の兵力は、9.11以前と比較してそれぞれ8000人、1万5000人増となる。これらの兵力をもってしても、米軍は同時に2つの主要な地域紛争を遂行できると宣言している。したがって、DSGの下での計画された兵力削減だけでは、近い将来の在韓米軍兵力の規模に影響を与えることはないだろう。結局のところ、韓国のメディアでは、予算削減後の在韓米軍兵力レベルに大きな変化はないと繰り返し報じられており、これは両国間の高官および軍指導者の最近の会合で確認されている。

大規模な朝鮮半島有事における追加的な米軍派遣の見通しについて

北朝鮮の侵攻に対応するための韓国・米国合同軍の現行作戦計画（OPLAN 5027）によれば、「米国は90日以内に69万人の地上兵力、160隻の駆逐艦、2000機の航空機を配備する」とされている。このような大規模な戦力増強の実現可能性は、DSG以前から疑問視されていたが、DSGの下での兵力削減により、その可能性はさらに疑わしくなっている。これは、計画通りにOPLANを実行するには、予算削減後の米陸軍と海兵隊の全兵力を展開する必要があるためである。

率直に言って、この問題は、その機密性からOPLANの正確な内容が不明であるため、ここで完全に決着させることはできない。しかし、以下の2点を考慮すれば、懸念はいくらか軽減される可能性がある。第一に、米国政府が外国の地での戦争に増援部隊を派遣するかどうかは、能力の問題ではなく、意思の問題である。言い換えれば、戦力増強の決定は純粋に軍事的なものではなく、政治的な性質が強い。これは、決定に影響を与えるより重要な要因は、有事の際の世論と政治的リーダーシップであるということである。世論が肯定的で、政治指導者が十分にコミットしていれば、米国政府は州兵と予備役の迅速な動員や、さらには徴兵の大幅な増加を通じて増援部隊を派遣することができる。実際、DSGは過去10年間の戦争における予備役部隊の重要な役割を明示しており、将来におけるその継続的な活用を強調している。さらに、DSGが「可逆性」の概念と再生能力の保護を強調しているという事実自体が、必要に応じて戦略を転換する用意があることを示している。

第二に、米地上軍が韓国に駐留している限り、米国政府は北朝鮮との軍事紛争に巻き込まれた場合、韓国の安全保障へのコミットメントを容易に放棄することはできない。米国政府は、過去60年間にわたる同盟維持のために既に費やした努力とコストを大切にしているだけでなく、戦時中に韓国の安全保障へのコミットメントを撤回することによって引き起こされるであろう自国のイメージや他の同盟関係への潜在的な損害についても懸念を抱くだろう。したがって、米国は韓国軍と同様に、北朝鮮の侵攻を撃退し抑止するために熱心に努力する可能性が高く、これは必要であれば米国政府が増援部隊を派遣する意思があることを意味する。

在韓米軍の戦略的柔軟性の向上について

DSGの焦点の1つは、米軍をより機敏で柔軟で迅速に展開可能にしつつ、規模を縮小することである。このアプローチは、一部で指摘されているように、ブッシュ政権時代にドナルド・H・ラムズフェルド元国防長官が精力的に推進した、より小さく「機敏で、速く、引き締まった」戦力という目標と強く共鳴している。実際、準備態勢と有効性を同レベルに維持するためには、DSGが指示するように、規模を縮小した戦力をより多用途で機敏にすることが論理的である。さらに、欧州に駐留する米軍の削減は、在韓米軍が世界の他の地域の有事に派遣される可能性を高めるだろう。総じて、これはDSGが在韓米軍の戦略的柔軟性をさらに高めることを意味する。

しかし、在韓米軍の戦略的柔軟性の向上は、韓国人の間で2つの安全保障上の懸念を生じさせる。第一に、部隊の頻繁な出入りにより、在韓米軍の準備態勢と士気が低下する可能性がある。あるいは、北朝鮮が在韓米軍の戦力を誤解する可能性がある。在韓米軍の戦力の実際の低下と誤解された低下の両方が、平壌が韓国に対して挑発や侵略を行う可能性を高める可能性がある。第二に、韓国が望まない軍事紛争に巻き込まれる可能性が高まる可能性がある。韓国人が最も避けたいのは台湾海峡での武力紛争であり、なぜなら在韓米軍がそこに派遣されると、韓国軍が中国との戦争に不本意ながら関与する高いリスクを伴う可能性があるからである。実際、これはロ・ムヒョン前政権下でソウルとワシントンの間の摩擦と不安の主な原因の1つであった。

両国の外務・国防大臣および長官が参加した最初の2+2戦略対話（2006年）において、ソウルとワシントンは、両国が互いのニーズと懸念を認識するという妥協に達した。すなわち、ソウルは在韓米軍の戦略的柔軟性の必要性を認め、ワシントンは、特に台湾海峡における地域紛争への不本意な関与に関する韓国の懸念を考慮することに同意した。しかし、DSGによって指示される将来の在韓米軍の戦略的柔軟性の向上は、互いのニーズと懸念の相互認識以上のものを必要とする。ワシントンが一定規模以上の部隊の出入りを行う際にソウルに通知する、より正式で透明性の高いメカニズムを確立する必要がある。このメカニズムは、両国が出入りする部隊の能力の代替または補完方法について議論し、協議するためのチャネルとしても機能するだろう。さらに、ソウルとワシントンは、在韓米軍の駐留条件を改善する方法をより精力的に模索すべきである。当然のことながら、駐留地の生活の質が向上すれば、より有能な軍人を惹きつけ、部隊の士気を高めるだろう。そうすれば、そのような基地は「ローテーション配備」よりも「前方配備」として指定される可能性が高くなり、部隊の帰還をより確実に保証できるだろう。その文脈では、在韓米軍の最近の「ツアー正規化」—家族同伴の36ヶ月ツアー—のような取り組みは望ましく、より強く追求されるべきである。

負担共有の要求増加について

前述のように、DSGの主な推進力の一つは厳しい財政制約である。したがって、米国政府が同盟国やパートナーにさらなる負担共有を要求し、圧力をかけることは、将来的に確実に増加するだろう。負担共有の増加について明示的な言及はないものの、DSG全体を通して、同盟国やパートナー間の協力と連携の必要性と重要性が繰り返し強調されている。DSGは、NATOの「スマート防衛」アプローチを強調し、加盟国間で能力をプール、共有、専門化することによって、将来的に同盟国やパートナーとのさらなる協力と負担共有を求める意図を明確にしている。

米国の将来の戦略的焦点がアジア太平洋地域になることを指摘し、DSGは同地域への米国の関与の深化を強調している。しかし、これは米国が単独で行動することを意味するものではない。むしろ、米国は同地域における同盟ネットワークを効果的かつ頻繁に活用するだろう。だからこそ、DSGは前述のように在韓米軍の戦略的柔軟性の向上に言及しているのである。すなわち、ワシントンは韓国軍が北朝鮮の防衛と撃退においてより多くの役割を果たすことを期待しており、これにより在韓米軍は他の地域的および世界的な安全保障の役割を果たすためのより多くの余地を得ることができる。

実際、パネッタ国防長官は昨年11月のハリファックス国際安全保障フォーラムで、同盟国やパートナー諸国との同盟協力と負担共有の重要性を明確に強調した。すなわち、「米国軍だけではすべての国のためにすべてを行うことはできない」と強調し、「それはまた、強力な同盟、パートナーシップ、地域協力の努力によって補完されなければならない」と主張した。彼はまた、「米国はパートナーとますます効果的に負担を共有するだろう」と述べた。

在韓米軍維持のための韓国と米国の間の費用分担は、特別措置協定（SMA）と呼ばれる交渉を通じて5年ごとに決定され、直近のSMAは2009年に締結された。2009年のSMAに基づき、韓国は2011年に約7億4300万ドルを直接拠出し、これは在韓米軍維持費用の総額の約42％を占める。韓国の先進的な経済力を指摘し、米国はソウルに対し拠出額の増加を求め続けている。実際、最近になって米国の国防当局者が韓国に対し、負担率を少なくとも50％に引き上げるよう求めたと報じられている。DSGの発表により、韓国の費用負担率の増加に対する米国政府からの圧力はさらに強まることが予想される。

原則として、韓国経済が成長するにつれて、同盟維持のための負担分担率もそれに比例して増加しなければならない。しかし、現在の世界経済の不確実性と、韓国の在韓米軍同盟に対する現在の費用負担レベルを考慮すると、抜本的な負担増加の要求は過剰であろう。韓国の国防費はGDPの2.7％を占めているが、NATO加盟国27カ国のうち、GDPの2％以上を国防費に費やしているのは4カ国に過ぎない。これは、韓国の国防費が比較的高いことを意味する。このような多額の国防費にもかかわらず、韓国は2030年までの国防改革（Defense Reformation 11-30）の成功と、2015年までの戦時作戦権移管の安全確保（Strategic Alliance 2015）のために、毎年国防予算を増やし続けなければならない。このような状況下で、同盟のための費用負担率の大幅な増加を韓国政府が支払うことは、政治的にも財政的にも過度の負担となる。さらに、人々は負担共有は公正かつ公平であるべきだと考える傾向がある。したがって、ほとんどの韓国人の見解は、より強力な米国がより弱い韓国よりも多くを分担すべきであるというものである。これは、米国政府による次のSMA交渉での過剰な費用負担要求が、韓国国民の間で望ましくない反米感情の広がりを引き起こす可能性があり、どちらの側も望まないことである。

より注意深い検討を要する長期的課題について

上記の議論から、新たに発表されたDSGが、韓国の安全保障または米国との同盟関係に直ちに悪影響を与えることはない、と結論付けることができる。韓国メディアで提起された懸念の多くは、いくぶん誇張されていたか、誤解に基づいていた。しかし、長期的には、DSGは韓国にとってより深刻な課題を突きつける可能性がある。なぜなら、DSGは米国と中国の間の動的な関係が、世界的および地域的な秩序を形成する主要な力の一つになったことを明確にしているからである。したがって、米国の主な戦略的焦点は、台頭する中国への対応に移行するだろう。より具体的には、DSGは、米国の戦力投射に対する主要な運用上の課題として、中国の接近阻止・領域阻止（A2AD）能力の増大を強調し、A2ADに効果的に対抗するための共同運用接近コンセプト（Joint Operational Access Concept）の実施を強調している。

DSGの下での米国の戦略的焦点のシフトは、韓国にとって恩恵でもあり負担でもある。一方では、韓国の戦略的価値を高め、韓国の安全保障と韓米同盟への米国のコミットメントを強化することにつながる。したがって、それは韓国が北朝鮮の侵略を防御し抑止する能力にとって恩恵である。他方では、地域における中国に対するチェック・ヘッジ政策への参加を韓国に求める米国の要求が増加する可能性も意味する。例えば、米国は韓国軍に対し、地域におけるミサイル防衛システムの開発・配備に参加するよう求めるか、韓国、米国、日本の間の三国軍事協力を強化するよう求めるかもしれない。そのような行動は、韓国と中国の関係に悪影響を与える可能性があるため、韓国にとって負担となるだろう。したがって、DSGの下での米国の戦略的焦点のシフトは、韓国の政策立案者にとって、「包括的戦略的パートナーシップ」を損なうことなく、米国との健全な同盟関係を維持するという困難な課題を突きつけることになる。

言うまでもなく、米国との同盟は韓国の安全保障の不可欠な要素であり、朝鮮半島の統一までそうあり続けるだろう。しかし、中国との友好関係を維持することも、その戦略的および経済的利益のために韓国にとって重要である。中国は2004年以来、韓国にとって最大の貿易相手国であり、2011年には韓国の貿易の24.1％が輸出、16.5％が輸入を中国との貿易で占めている。このような緊密な経済関係の断絶は、韓国に深刻な経済的困難を引き起こすことは確実である。そのような経済的利益に加えて、中国の協力と支援を必要とする他の戦略的利益の問題もいくつか存在する。例えば、北朝鮮の核問題の解決、北朝鮮の攻撃的な行動の抑制、朝鮮半島の平和的統一は、中国の協力を必要とする問題である。

では、韓国にとって適切な選択は何だろうか。まず、ソウルは、この地域における米国と中国の間の競争と対立を刺激しないように注意すべきである。そのためには、韓国の政策立案者が米国と中国との関係を処理する上で、慎重かつ有能な外交手腕が必要となるだろう。次に、ソウルは、この地域諸国間の協力をもたらし、促進する行動を追求するかもしれない。例えば、中国、ロシア、日本との共同エネルギー開発プロジェクト、中国と日本との協力的な環境保護プログラム、あるいは米国、中国、日本、ロシアとの多国間災害救援部隊のような、地域における包括的なミニラテラル協力メカニズムを提案し、推進することができる。そのような共同プログラムは、共通の利益を生み出し、より大きな相互理解を深め、最終的には地域全体のより協力的で平和的な状況につながるだろう。要するに、韓国の政策立案者は、DSGが自国の外交・安全保障政策に与える長期的、短期的な影響ではなく、長期的影響を熟考し、それに対処するための賢明な方法を模索する時が来たのである。■

謝辞

著者は、チェ・スン・チュン氏の有益なコメントに感謝する。