De la prépondérance à l'équilibre des pouvoirs ? La Corée du Sud à la recherche d'une nouvelle politique envers la Corée du Nord

Jihwan Hwang est professeur adjoint de relations internationales à l'Université de Séoul.

Repenser l'équilibre des pouvoirs sur la péninsule coréenne

Les ordres mondiaux et est-asiatiques de puissance sont désormais marqués par l'ascension économique, militaire et diplomatique de la Chine et le déclin de l'Amérique. Le résultat est souvent appelé Chimerica ou G2, conduisant à une compétition États-Unis-Chine sur tous les aspects de l'agenda international. Après la politique étrangère de l'administration Bush dans les premières années du millénaire, lorsque de nombreux universitaires et décideurs politiques se concentraient sur l'unipolarité américaine ou du moins sur sa prépondérance après l'effondrement de l'Union soviétique et la fin de la Guerre froide, l'état actuel des choses représente un grand changement. Alors que les relations sino-américaines représentent un ensemble de variables les plus importantes en politique mondiale, la signification de l'ascension de la Chine est beaucoup plus grande dans l'ordre régional de l'Asie de l'Est. La péninsule coréenne, bien sûr, ne peut échapper à l'influence de ses voisins.

Alors que l'ordre mondial des années 1990 a connu une prospérité économique sans précédent et une puissance militaire écrasante des États-Unis, l'ordre récent se caractérise par le déclin relatif des États-Unis et l'ascension rapide et forte de la Chine. L'économie chinoise a connu une croissance de plus de 10 % par an au cours des trente dernières années et est aujourd'hui la deuxième économie mondiale.

Bien que le PIB chinois ne représente encore qu'un tiers de celui des États-Unis, comme le montre le TABLEAU 1, il n'est pas du tout rare de dire que la Chine pourrait rattraper économiquement la superpuissance d'ici 2030. De plus, le commerce de la Chine avec les pays d'Asie du Nord-Est est beaucoup plus important que celui des États-Unis. Comme le montre le TABLEAU 2, les exportations et importations de la Chine avec la Corée du Sud, le Japon et Taïwan sont presque deux fois plus importantes que celles des États-Unis. Compte tenu de la récession économique américaine et de la croissance incessante de la Chine, l'écart entre les deux va probablement s'élargir considérablement. L'interdépendance économique croissante de la Chine avec les puissances régionales aura un grand effet sur l'équilibre des pouvoirs changeant dans la région, et aura un effet beaucoup plus grand sur la péninsule coréenne.

D'autre part, la Chine a également fait tous les efforts possibles pour renforcer ses capacités militaires. Soutenue par sa forte croissance économique, les dépenses militaires chinoises ont considérablement augmenté, de plus de 10 % par an en moyenne. La Chine a dépensé 40 milliards de dollars américains en 2001, mais elle en a dépensé 119 milliards en 2010, soit une augmentation de près de trois fois en dix ans. Le TABLEAU 3 indique que les dépenses militaires chinoises sont encore inférieures à un sixième par rapport au chiffre américain, mais il faut reconnaître que si les États-Unis prévoient de réduire leurs dépenses militaires au cours de la prochaine décennie en raison de leur déficit budgétaire, la Chine est certaine de continuer à les augmenter, à moins que son économie ne connaisse de graves difficultés dans un avenir proche.

TABLEAU 1. PIB en Asie du Nord-Est, 2010 (en billions de dollars américains)

TABLEAU 2. Commerce des États-Unis et de la Chine en Asie du Nord-Est, 2010 (en milliards de dollars américains)

TABLEAU 3. Dépenses militaires en Asie du Nord-Est, 2010 (en milliards de dollars américains)

De plus, les dépenses militaires entre les deux pays ne peuvent être comparées uniquement en chiffres nominaux. Alors que la puissance militaire américaine est impliquée dans le monde entier, y compris en Europe, au Moyen-Orient et en Asie de l'Est, la Chine s'est principalement concentrée sur l'Asie de l'Est. L'ascension militaire de la Chine signifie donc une influence beaucoup plus forte sur la péninsule coréenne que ne le montre le chiffre. Les États-Unis sont également récemment plus préoccupés par les développements militaires et de sécurité de la Chine. En ce qui concerne leurs politiques militaires et de sécurité, la Chine a cherché à améliorer sa projection de puissance et à posséder la capacité de mener une gamme d'opérations militaires en Asie bien au-delà de celle de Taïwan, comme le montre clairement son programme de porte-avions. En revanche, les États-Unis, en raison de leurs difficultés économiques, semblent faire face à la situation en renforçant leurs alliances avec la Corée du Sud et le Japon, en encourageant leurs alliés à accroître leur contribution à la sécurité mondiale et régionale.

Les deux Corées dans le cadre de sécurité post-Guerre froide

Compte tenu du changement récurrent de l'équilibre des pouvoirs, passant de la prépondérance américaine des deux dernières décennies, il est nécessaire de repenser l'environnement de sécurité dans la région. Dans cette optique, la Corée du Sud pourrait avoir besoin d'examiner la signification de l'ascension de la Chine pour la péninsule coréenne, en particulier en ce qui concerne la question nord-coréenne. En réalité, l'ascension de la Chine a présenté à la Corée du Sud un défi complexe et difficile dans la gestion de la Corée du Nord. Avant tout, l'approche de la Corée du Sud envers la Corée du Nord a été jusqu'à présent basée sur le cadre de sécurité régional post-Guerre froide, que j'appelle la prépondérance américaine, étant donné que la Corée du Nord a perdu ses deux patrons de la Guerre froide, l'Union soviétique et la Chine, et a été isolée et entourée d'un environnement de sécurité défavorable. Le gouvernement sud-coréen a jusqu'à présent bien utilisé cet environnement de sécurité favorable et a poursuivi une politique forte et déterminée envers la Corée du Nord.

Depuis la fin de la Guerre froide mondiale au début des années 1990, tous les gouvernements sud-coréens ont tenté de persuader la Corée du Nord de changer la nature de son régime, soit en s'engageant avec elle, soit en la punissant. La Nordpolitik sous le gouvernement Rho Tae-woo a été le premier effort actif pour provoquer l'effondrement de l'ordre de la Guerre froide sur la péninsule coréenne et résoudre les problèmes concernant la Corée divisée. Le gouvernement Kim Young-sam avait acculé la Corée du Nord, espérant voir l'effondrement du régime au milieu des années 1990 et réunifier les deux Corées sous la direction sud-coréenne, surtout après la mort de Kim Il-sung en 1994. Les gouvernements Kim Dae-jung et Rho Moo-hyu ont cherché à engager la Corée du Nord. Cette période est souvent appelée la Politique du Rayon de Soleil, mais les deux n'étaient pas très différents en ce sens qu'ils avaient l'intention de changer la nature du régime par une initiative sud-coréenne. L'actuel gouvernement Lee Myung-bak a également poursuivi une politique nord-coréenne plus dure et déterminée, soutenue par une solide alliance Corée du Sud-États-Unis, et a cherché à forcer le régime nord-coréen à accepter les normes internationales et à changer son cours d'action.

D'autre part, les dirigeants nord-coréens ont reconnu depuis la fin des années 1980 qu'avec la fin de la Guerre froide mondiale, l'équilibre des pouvoirs sur la péninsule coréenne s'était retourné contre la Corée du Nord. Kim Il-sung a réévalué l'environnement de sécurité de la Corée du Nord dans le processus de l'effondrement soviétique et du changement de la Chine. Il pouvait choisir de faire face à l'équilibre des pouvoirs changeant, en termes de relations internationales, par un équilibrage interne et un bandwagoning. Le premier impliquait un renforcement des armements nationaux, tandis que le second consistait en des approches envers les ennemis de la Guerre froide comme les États-Unis, le Japon et la Corée du Sud. La Corée du Nord ne pouvait pas compter sur un équilibrage externe car elle ne pouvait pas trouver de nouvel allié comparable à ses anciens alliés, qui n'étaient plus très actifs dans la garantie d'une dissuasion étendue. Pour l'équilibrage interne, la Corée du Nord s'est concentrée sur le développement d'un programme d'armes nucléaires car elle ne pouvait pas se permettre de mener une course aux armements conventionnels. Pour le bandwagoning, la Corée du Nord a pris contact avec les États-Unis et le Japon à la fin des années 1980 et au début des années 1990 dans le but de sortir de son cadre de sécurité post-Guerre froide défavorable en établissant des relations diplomatiques avec ses anciens ennemis, mais cet effort a échoué en raison du manque d'intérêt et de confiance. La Corée du Nord a également cherché à améliorer ses relations avec la Corée du Sud et a produit l'Accord de base intercoréen et la Déclaration conjointe de dénucléarisation de la péninsule coréenne en 1991, mais ils n'ont pas pu garantir la paix et la stabilité de la péninsule coréenne.

La double approche de la Corée du Nord, poursuivant à la fois l'équilibrage interne et le bandwagoning, n'a pas pu être acceptée par la société internationale en raison du conflit d'intérêts évident. Si la Corée du Nord voulait vraiment s'entendre avec les États-Unis et la Corée du Sud, elle devait abandonner son programme d'armes nucléaires, mais elle ne pouvait pas le faire car elle percevait que son programme d'armes nucléaires était son dernier recours pour la survie du régime. Ce que la Corée du Nord a appris de l'Irak, c'est que Saddam Hussein n'a pas pu assurer son régime lorsqu'il a abandonné son programme d'armes nucléaires. Cependant, le problème demeure que si le régime nord-coréen maintient son programme nucléaire, il n'aura aucune chance de s'approcher des États-Unis et de la Corée du Sud et de sortir du dilemme de sécurité sur la péninsule coréenne. En bref, l'état d'esprit et la perception de la Corée du Nord après la Guerre froide ont été tout à fait défensifs et passifs dans un équilibre des pouvoirs défavorable sur la péninsule.

L'ascension de la Chine et la dépendance croissante de la Corée du Nord

En raison de l'ascension de la Chine et des changements dans les relations sino-coréennes, le problème nord-coréen ne peut plus être vu dans le cadre post-Guerre froide des années 1990. Bien que le récent cadre de sécurité est-asiatique ne soit pas une nouvelle rivalité de Guerre froide avec les États-Unis, le Japon et la Corée du Sud d'un côté, et la Chine, la Russie et la Corée du Nord de l'autre, la Corée du Nord n'est plus une nation isolée. C'est maintenant une nation fortement dépendante et soutenue par une Chine en plein essor. Bien sûr, la Chine ne perçoit pas la Corée du Nord comme elle le faisait pendant la Guerre froide, ni comme la Corée du Nord souhaite maintenant que la Chine la perçoive. Au contraire, la Chine cherche à exploiter stratégiquement les questions nord-coréennes face à ses défis, en particulier ses relations avec les États-Unis. La Corée du Nord semble également tirer parti de la position chinoise et essaie de l'utiliser pour sortir de ses dilemmes internes et externes.

Ce qui embarrasse le plus la Corée du Sud, c'est qu'à mesure que la dépendance de la Corée du Nord envers la Chine augmente, sa dépendance envers la Corée du Sud diminue. La dépendance croissante de la Corée du Nord envers la Chine est en partie un résultat naturel de l'ascension de la Chine en Asie de l'Est, mais c'est aussi parce que la Corée du Nord devient moins dépendante de la Corée du Sud. Cette situation doit signifier que si l'influence de la Chine sur la Corée du Nord grandit, l'influence de la Corée du Sud s'affaiblit. Comme l'expliquent Keohane et Nye, l'interdépendance asymétrique peut être l'origine du pouvoir. Cela implique qu'à mesure que la sensibilité et la vulnérabilité de la Corée du Nord à la Chine augmentent, il en va de même pour l'influence de la Chine sur la Corée du Nord. Afin d'équilibrer l'influence croissante de la Chine sur la Corée du Nord, la Corée du Sud devrait également chercher à amener la Corée du Nord à dépendre davantage de la Corée du Sud, mais la réalité est exactement le contraire.

Les TABLEAUX 4 et 5 indiquent que la dépendance économique de la Corée du Nord vis-à-vis de la Corée du Sud a récemment diminué. Bien que le commerce de la Corée du Nord avec la Corée du Sud ait augmenté globalement, le taux de croissance a stagné depuis 2008. L'aide économique de la Corée du Sud à la Corée du Nord a été récemment réduite d'un dixième au cours des trois dernières années. Ces données signifient clairement que la Corée du Nord est économiquement moins dépendante de la Corée du Sud qu'auparavant, ce qui implique que l'influence économique de la Corée du Sud sur la Corée du Nord s'affaiblit.

TABLEAU 4. Commerce de la Corée du Nord avec la Corée du Sud (en millions de dollars américains)

TABLEAU 5. Aide économique de la Corée du Sud à la Corée du Nord (en milliards de wons coréens)

TABLEAU 6. Commerce de la Corée du Nord avec la Chine (en millions de dollars américains)

Inversement, le TABLEAU 6 montre que la dépendance économique de la Corée du Nord vis-à-vis de la Chine croît rapidement. Le commerce de la Corée du Nord avec la Chine a doublé au cours des cinq dernières années et est susceptible d'augmenter continuellement. En réalité, la Corée du Nord a récemment compensé la diminution provenant de la Corée du Sud par une augmentation provenant de la Chine. La Corée du Nord est donc maintenant économiquement beaucoup plus dépendante de la Chine que de la Corée du Sud, ce qui entraînera une différence d'influence économique sur la Corée du Nord.

Bien sûr, l'influence chinoise croissante mais l'influence sud-coréenne affaiblie sur la Corée du Nord ne se sont pas produites que dans le domaine économique. L'influence chinoise est également beaucoup plus forte dans les domaines diplomatique et militaire. Si la Corée du Sud veut avoir une forte initiative sur la péninsule coréenne à une époque d'équilibre des pouvoirs changeant, comme elle l'a eue au cours des deux dernières décennies, la Corée du Sud elle-même devrait faire tous les efforts possibles pour élargir son influence sur la Corée du Nord. L'environnement de sécurité favorable à la Corée du Sud sur la péninsule coréenne après la fin de la Guerre froide résultait de la prépondérance américaine en Asie de l'Est, mais l'équilibre des pouvoirs dans la région semble être devenu moins avantageux pour la Corée du Sud. Ainsi, il est grand temps pour la Corée du Sud de repenser sa politique envers la Corée du Nord. Le gouvernement sud-coréen doit réévaluer l'équilibre des pouvoirs changeant sur la péninsule coréenne et rechercher une nouvelle politique envers la Corée du Nord qui puisse accroître son influence sur la Corée du Nord.

La recherche par la Corée du Sud d'une nouvelle politique envers la Corée du Nord

Après la mort soudaine de Kim Jong-il en décembre 2011, la Corée du Nord deviendra probablement plus dépendante de la Chine, car la nouvelle direction ne pourra qu'à chercher le soutien de la Chine afin de stabiliser la société nord-coréenne. Il n'est pas dans l'intérêt de la Corée du Sud de laisser la Corée du Nord accroître sa dépendance envers la Chine et de laisser la Chine accroître son influence sur la Corée du Nord. L'influence croissante de la Chine sur la Corée du Nord conduira inévitablement à son levier sur toute la péninsule coréenne et affectera également les relations Corée du Sud-Chine, non seulement en ce qui concerne la question nord-coréenne, mais aussi en ce qui concerne le choix stratégique de la Corée du Sud entre les États-Unis et la Chine. Ainsi, si la Corée du Sud veut conserver son initiative sur la péninsule coréenne malgré l'équilibre des pouvoirs changeant en Asie de l'Est, elle doit équilibrer l'influence de la Chine sur la Corée du Nord. Afin d'équilibrer l'influence de la Chine, la Corée du Sud devrait chercher à élargir son influence sur la Corée du Nord en encourageant le Nord à dépendre de plus en plus du côté sud-coréen.

Cependant, la Corée du Nord sera très réticente à accroître sa dépendance vis-à-vis de la Corée du Sud dans un tel équilibre des pouvoirs changeant. Parce que l'ascension de la Chine et le déclin des États-Unis en Asie de l'Est constituent un environnement de sécurité moins défavorable pour la Corée du Nord par rapport au cadre post-Guerre froide, il est plus probable qu'elle évitera l'augmentation de l'influence sud-coréenne et américaine. La Corée du Nord, bien sûr, ne voudrait pas non plus que la Chine ait une forte influence sur elle, mais elle cherchera à utiliser la Chine pour confronter la Corée du Sud et les États-Unis. En bref, la Corée du Nord renforcera sa capacité de négociation en tirant parti du nouvel équilibre des pouvoirs en Asie de l'Est. Par exemple, comme le montrent les cas du naufrage de la corvette sud-coréenne Cheonan et du bombardement de l'île de Yeonpyeong en 2010, la Corée du Nord tentera d'escalader la tension entre les États-Unis et la Chine concernant les questions de la péninsule coréenne. Si les pourparlers à six reprennent à l'avenir après leur longue suspension depuis décembre 2008, la Corée du Nord sera plus susceptible d'insister sur ses demandes et de rester ferme en soulignant le conflit de positions entre les États-Unis et la Chine.

Afin de faire face à l'équilibre des pouvoirs changeant en Asie de l'Est et au nouveau comportement d'équilibrage de la Corée du Nord, la Corée du Sud doit faire tous les efforts possibles pour élargir sa perspective commune avec la Chine. La Corée du Sud devrait être prête à discuter avec la Chine de l'avenir de la Corée du Nord et de la péninsule coréenne. Il sera important de planifier comment persuader la Chine de partager ses perceptions et ses politiques avec la Corée du Sud. Si la Chine perçoit la Corée du Sud comme un acteur plus important que la Corée du Nord en Asie de l'Est, il sera plus facile de persuader la Chine de repenser la dénucléarisation et la réunification de la péninsule coréenne, ce qui servira les intérêts chinois à long terme. Compte tenu de la signification de l'interdépendance asymétrique en tant que source de pouvoir, le gouvernement sud-coréen devrait chercher à améliorer les relations sino-coréennes et à amener la Chine à dépendre davantage de la Corée du Sud, non seulement économiquement mais aussi stratégiquement, car l'influence chinoise sur le Sud comme sur le Nord augmentera si la dépendance de la Corée du Nord envers la Chine augmente de manière asymétrique.

D'autre part, il est nécessaire que la Corée du Sud amène la Corée du Nord à dépendre davantage de la Corée du Sud que de la Chine. Si la Corée du Nord devient plus dépendante de la Corée du Sud, la Corée du Sud aura plus de levier sur les questions de la péninsule coréenne et il sera plus facile de persuader la Chine d'accepter les initiatives sud-coréennes. Accroître l'influence de la Corée du Sud sur la Corée du Nord tout en diminuant l'influence de la Chine est la manière dont la Corée du Sud devrait répondre à l'ascension de la Chine en Asie de l'Est.

C'est l'impact de l'équilibre des pouvoirs est-asiatique changeant sur la péninsule coréenne et sur la politique nord-coréenne de la Corée du Sud. Quel que soit celui qui prendra le pouvoir lors de la prochaine élection présidentielle sud-coréenne en décembre 2012, c'est la question de la manière de répondre à l'ascension de la Chine sur la péninsule coréenne qui déterminera le succès ou l'échec de la politique nord-coréenne du prochain gouvernement sud-coréen. Parce que l'équilibre des pouvoirs favorable au côté sud-coréen est terminé, le gouvernement sud-coréen ne peut plus jouir de l'initiative sur la péninsule coréenne qui était fournie par la prépondérance américaine après la fin de la Guerre froide au début des années 1990. Bien que l'alliance Corée du Sud-États-Unis reste le fondement de la politique nord-coréenne de la Corée du Sud, l'équilibre des pouvoirs changeant représente un défi sérieux pour la Corée du Sud quant à la manière de gérer l'ascension de la Chine sur la péninsule coréenne. ■

Remerciements

L'auteur remercie Chaesung Chun et Seongji Woo pour leurs commentaires utiles.