¿De la preponderancia del poder al equilibrio de poder? Corea del Sur en busca de una nueva política hacia Corea del Norte

Jihwan Hwang es profesor asistente de Relaciones Internacionales en la Universidad de Seúl.

Repensando el equilibrio de poder en la península de Corea

Los órdenes globales y de Asia Oriental de poder están ahora representados por el ascenso económico, militar y diplomático de China y el declive de Estados Unidos. El resultado a menudo se denomina Chimerica o G2, lo que lleva a la competencia entre EE. UU. y China en todos los aspectos de la agenda internacional. Después de la política exterior de la administración Bush en los primeros años del milenio, cuando muchos académicos y responsables políticos se centraron en la unipolaridad de EE. UU. o al menos en su preponderancia de poder tras el colapso de la Unión Soviética y el fin de la Guerra Fría, el estado actual de los asuntos representa un gran cambio. Si bien las relaciones entre EE. UU. y China representan un conjunto de las variables más importantes en la política mundial, el significado del ascenso de China es mucho mayor en el orden regional de Asia Oriental. La península de Corea, por supuesto, no puede escapar de la influencia de sus vecinos.

Aunque el orden mundial de la década de 1990 vio una prosperidad económica sin precedentes y un poder militar abrumador de los Estados Unidos, el orden reciente se ha caracterizado por el declive relativo de los Estados Unidos y el rápido y fuerte ascenso de China. La economía china ha crecido más del 10 por ciento anual durante los últimos treinta años y es ahora la segunda economía más grande del mundo.

Aunque el PIB chino sigue siendo solo un tercio del de los Estados Unidos, como muestra el CUADRO 1, no es en absoluto inaudito decir que China podría alcanzar económicamente a la superpotencia para 2030. Además, el comercio de China con los países del Noreste de Asia es mucho mayor que el de los Estados Unidos. Como muestra el CUADRO 2, las exportaciones e importaciones de China con Corea del Sur, Japón y Taiwán son casi el doble en comparación con las de los Estados Unidos. Dada la recesión económica de Estados Unidos y el incesante crecimiento de China, la brecha entre ambos probablemente se ampliará mucho más. La creciente interdependencia económica de China con las potencias regionales tendrá un gran efecto en el cambio del equilibrio de poder en la región, y tendrá un efecto mucho mayor en la península de Corea.

Por otro lado, China también ha hecho todo lo posible para desarrollar su capacidad militar. Apoyado por su fuerte crecimiento económico, el gasto militar chino ha aumentado enormemente, más del 10 por ciento anual en promedio. China gastó 40 mil millones de dólares estadounidenses en 2001, pero gastó 119 mil millones en 2010, un aumento de casi tres veces en diez años. El CUADRO 3 indica que el gasto militar chino sigue siendo menos de una sexta parte en comparación con la cifra estadounidense, pero hay que reconocer que mientras Estados Unidos planea reducir su gasto militar en la próxima década debido a su déficit presupuestario, China seguramente seguirá aumentando el suyo, a menos que su economía caiga en graves problemas en un futuro próximo.

CUADRO 1. PIB en el Noreste de Asia, 2010 (billones de dólares estadounidenses)

CUADRO 2. Comercio de Estados Unidos y China en el Noreste de Asia, 2010 (miles de millones de dólares estadounidenses)

CUADRO 3. Gasto militar en el Noreste de Asia, 2010 (miles de millones de dólares estadounidenses)

Además, el gasto militar entre los dos países no se puede comparar solo en cifras nominales. Mientras que el poder militar de EE. UU. ha estado involucrado en todo el mundo, incluida Europa, Oriente Medio y Asia Oriental, China se ha centrado principalmente en Asia Oriental. El ascenso militar de China, por lo tanto, significa una influencia mucho mayor en la península de Corea de la que muestra la cifra. Estados Unidos también ha estado recientemente más preocupado por los desarrollos militares y de seguridad de China. Con respecto a sus políticas militares y de seguridad, China ha buscado mejorar su proyección de poder y poseer la capacidad de llevar a cabo una gama de operaciones militares en Asia mucho más allá de Taiwán, como se muestra claramente en su programa de portaaviones. En contraste, Estados Unidos, debido a sus dificultades económicas, parece estar haciendo frente a la situación fortaleciendo sus alianzas con Corea del Sur y Japón, alentando a sus aliados a aumentar su contribución a la seguridad global y regional.

Las Dos Coreas en el Marco de Seguridad de la Posguerra Fría

Dado el recurrente cambio del equilibrio de poder de la preponderancia de poder de EE. UU. durante las últimas dos décadas, es necesario repensar el entorno de seguridad en la región. En este sentido, Corea del Sur puede necesitar examinar el significado del ascenso de China para la península de Corea, especialmente con respecto al problema de Corea del Norte. En realidad, el ascenso de China ha presentado a Corea del Sur un desafío complejo y difícil para tratar con Corea del Norte. Sobre todo, el enfoque de Corea del Sur hacia Corea del Norte se ha basado hasta ahora en el marco de seguridad regional de la posguerra fría, que llamo la preponderancia de poder de Estados Unidos, dado que Corea del Norte ha perdido a sus dos patrocinadores de la Guerra Fría, la Unión Soviética y China, y ha estado aislada y rodeada por un entorno de seguridad desfavorable. El gobierno de Corea del Sur ha aprovechado hasta ahora este entorno de seguridad favorable y ha perseguido una política fuerte y decidida hacia Corea del Norte.

Desde el fin de la Guerra Fría global a principios de la década de 1990, todos los gobiernos de Corea del Sur han intentado persuadir a Corea del Norte para que cambie la naturaleza de su régimen, ya sea comprometiéndose con él o castigándolo. La Nordpolitik bajo el gobierno de Rho Tae-woo fue el primer esfuerzo activo para provocar el colapso del orden de la Guerra Fría en la península de Corea y resolver los problemas relacionados con la Corea dividida. El gobierno de Kim Young-sam había acorralado a Corea del Norte, con la esperanza de ver el colapso del régimen a mediados de la década de 1990 y reunificar las dos Coreas bajo el liderazgo de Corea del Sur, especialmente después de la muerte de Kim Il-sung en 1994. Los gobiernos de Kim Dae-jung y Rho Moo-hyu buscaron involucrar a Corea del Norte. Este período a menudo se llama la Política del Sol, pero los dos no fueron muy diferentes en que intentaron cambiar la naturaleza del régimen por iniciativa surcoreana. El actual gobierno de Lee Myung-bak también ha seguido una política más dura y decidida hacia Corea del Norte, respaldada por una fuerte alianza Corea-EE. UU., y ha buscado obligar al régimen norcoreano a aceptar las normas internacionales y cambiar su curso de acción.

Por otro lado, los líderes norcoreanos han reconocido desde finales de la década de 1980 que, al haber terminado la Guerra Fría global, el equilibrio de poder en la península de Corea se ha movido en contra de Corea del Norte. Kim Il-sung reevaluó el entorno de seguridad de Corea del Norte en el proceso del colapso soviético y el cambio de China. Podía optar por enfrentar el cambiante equilibrio de poder, en términos de relaciones internacionales, con un equilibrio interno y bandwagoning. El primero implicó un aumento de armamento interno, mientras que el segundo fueron enfoques hacia enemigos de la Guerra Fría como Estados Unidos, Japón y Corea del Sur. Corea del Norte no podía depender de un equilibrio externo porque no podía encontrar un nuevo aliado comparable a sus antiguos aliados, que ya no estaban muy activos en la garantía de la disuasión extendida. Para el equilibrio interno, Corea del Norte se centró en el desarrollo de un programa de armas nucleares porque no podía permitirse llevar a cabo una carrera armamentista convencional. Para el bandwagoning, Corea del Norte estableció contacto con Estados Unidos y Japón a finales de los años 80 y principios de los 90 en un esfuerzo por salir de su marco de seguridad desfavorable de la posguerra fría mediante el establecimiento de relaciones diplomáticas con sus antiguos enemigos, pero este esfuerzo fracasó debido a la falta de interés y confianza. Corea del Norte también buscó mejorar las relaciones con Corea del Sur y produjo el Acuerdo Básico Intercoreano y la Declaración Conjunta de Desnuclearización de la Península de Corea en 1991, pero no pudieron garantizar la paz y la estabilidad de la península de Corea.

El doble enfoque de Corea del Norte de buscar tanto el equilibrio interno como el bandwagoning no pudo ser aceptado en la sociedad internacional debido al evidente conflicto de intereses. Si Corea del Norte realmente quisiera llevarse bien con Estados Unidos y Corea del Sur, tendría que renunciar a su programa de armas nucleares, pero no pudo hacerlo porque percibió que su programa de armas nucleares era su último recurso para la supervivencia del régimen. Lo que Corea del Norte aprendió de Irak fue que Saddam Hussein no pudo asegurar su régimen cuando renunció a su programa de armas nucleares. Sin embargo, el problema persiste en que si el régimen norcoreano mantiene su programa nuclear, no tendrá ninguna posibilidad de acercarse a Estados Unidos y Corea del Sur y salir del dilema de seguridad en la península de Corea. En resumen, la mentalidad y la percepción de Corea del Norte después de la Guerra Fría han sido bastante defensivas y pasivas bajo el desfavorable equilibrio de poder en la península.

El Ascenso de China y la Creciente Dependencia de Corea del Norte

Como resultado del ascenso de China y los cambios en las relaciones chino-norcoreanas, el problema norcoreano ya no puede verse desde el marco de la posguerra fría de la década de 1990. Aunque el reciente marco de seguridad de Asia Oriental no es una nueva rivalidad de la Guerra Fría con Estados Unidos, Japón y Corea del Sur por un lado, y China, Rusia y Corea del Norte por el otro, Corea del Norte ya no es una nación aislada. Ahora es una nación fuertemente dependiente y apoyada por una China en ascenso. Por supuesto, China no percibe a Corea del Norte como lo hacía durante la Guerra Fría ni como Corea del Norte quiere ahora que China la perciba. Más bien, China busca aprovechar estratégicamente los problemas de Corea del Norte para enfrentar sus desafíos, especialmente sus relaciones con Estados Unidos. Corea del Norte también parece aprovechar la posición de China e intenta usarla para salir de sus dilemas internos y externos.

Lo que más avergüenza a Corea del Sur es que, a medida que la dependencia de Corea del Norte de China aumenta, su dependencia de Corea del Sur disminuye. La creciente dependencia de Corea del Norte de China es en parte un resultado natural del ascenso de China en Asia Oriental, pero también se debe a que Corea del Norte depende menos de Corea del Sur. Esta situación debe significar que, si bien la influencia de China sobre Corea del Norte está creciendo, la influencia de Corea del Sur se está debilitando. Como explican Keohane y Nye, la interdependencia asimétrica puede ser el origen del poder. Implica que, a medida que la sensibilidad y la vulnerabilidad de Corea del Norte hacia China aumentan, también lo hace la influencia de China sobre Corea del Norte. Para equilibrar la creciente influencia de China sobre Corea del Norte, Corea del Sur también debería buscar que Corea del Norte dependa más de Corea del Sur, pero la realidad es exactamente la opuesta.

Los CUADROS 4 y 5 indican que la dependencia económica de Corea del Norte de Corea del Sur ha estado disminuyendo recientemente. Si bien el comercio de Corea del Norte con Corea del Sur ha aumentado en general, la tasa de aumento se ha estancado desde 2008. La ayuda económica de Corea del Sur a Corea del Norte se ha reducido recientemente en una décima parte en los últimos tres años. Estos datos significan claramente que Corea del Norte se ha vuelto económicamente menos dependiente de Corea del Sur que antes, lo que implica que la influencia económica de Corea del Sur sobre Corea del Norte se está debilitando.

CUADRO 4. Comercio de Corea del Norte con Corea del Sur (millones de dólares estadounidenses)

CUADRO 5. Ayuda económica de Corea del Sur a Corea del Norte (miles de millones de wones surcoreanos)

CUADRO 6. Comercio de Corea del Norte con China (millones de dólares estadounidenses)

Por el contrario, el CUADRO 6 muestra que la dependencia económica de Corea del Norte de China está creciendo rápidamente. El comercio de Corea del Norte con China se ha duplicado en los últimos cinco años y es probable que siga aumentando. En realidad, Corea del Norte ha compensado recientemente la disminución de Corea del Sur con un aumento de China. Corea del Norte es, por lo tanto, ahora económicamente mucho más dependiente de China que de Corea del Sur, lo que conducirá a una diferencia en la influencia económica sobre Corea del Norte.

Por supuesto, la creciente influencia china pero debilitada influencia surcoreana sobre Corea del Norte no solo ha ocurrido en el área económica. La influencia china también es mucho mayor en las áreas diplomática y militar. Si Corea del Sur quiere tener una fuerte iniciativa en la península de Corea en una era de equilibrio de poder cambiante, como la ha tenido durante las últimas dos décadas, Corea del Sur misma debe hacer todo lo posible para ampliar su influencia sobre Corea del Norte. El entorno de seguridad favorable para Corea del Sur en la península de Corea después del fin de la Guerra Fría resultó de la preponderancia de poder de EE. UU. en Asia Oriental, pero el equilibrio de poder en la región parece haberse vuelto menos ventajoso para Corea del Sur. Por lo tanto, es hora de que Corea del Sur reconsidere su política hacia Corea del Norte. El gobierno de Corea del Sur necesita reevaluar el cambiante equilibrio de poder en la península de Corea y buscar una nueva política hacia Corea del Norte que pueda aumentar su influencia sobre Corea del Norte.

La Búsqueda de Corea del Sur de una Nueva Política hacia Corea del Norte

Tras la repentina muerte de Kim Jong-il en diciembre de 2011, Corea del Norte probablemente dependerá más de China, ya que el nuevo liderazgo no podrá evitar buscar el apoyo de China para estabilizar la sociedad norcoreana. No es de interés para Corea del Sur permitir que Corea del Norte aumente su dependencia de China y que China aumente su influencia sobre Corea del Norte. La creciente influencia de China sobre Corea del Norte conducirá inevitablemente a su influencia sobre toda la península de Corea y también afectará las relaciones entre Corea del Sur y China, no solo con respecto al problema de Corea del Norte, sino también con respecto a la elección estratégica de Corea del Sur entre Estados Unidos y China. Por lo tanto, si Corea del Sur quiere mantener su iniciativa en la península de Corea a pesar del cambiante equilibrio de poder en Asia Oriental, necesita contrarrestar la influencia de China sobre Corea del Norte. Para contrarrestar la influencia de China, Corea del Sur debería buscar ampliar su influencia sobre Corea del Norte animando a Corea del Norte a depender cada vez más del lado surcoreano.

Sin embargo, Corea del Norte será muy reacia a aumentar su dependencia de Corea del Sur bajo este cambiante equilibrio de poder. Debido a que el ascenso de China y el declive de Estados Unidos en Asia Oriental es un entorno de seguridad menos desfavorable para Corea del Norte en comparación con el marco de la posguerra fría, es más probable que evite un mayor aumento de la influencia surcoreana y estadounidense. Corea del Norte, por supuesto, tampoco querría que China tuviera una fuerte influencia sobre ella, pero buscará utilizar a China para confrontar a Corea del Sur y a Estados Unidos. En resumen, Corea del Norte aumentará su capacidad de negociación aprovechando el nuevo equilibrio de poder en Asia Oriental. Por ejemplo, como se muestra en los casos del hundimiento de la corbeta surcoreana Cheonan y el bombardeo de la isla Yeonpyeong en 2010, Corea del Norte intentará escalar la tensión entre Estados Unidos y China con respecto a los problemas de la península de Corea. Si las Conversaciones de las Seis Partes se reanudan en el futuro después de su largo período de suspensión desde diciembre de 2008, es más probable que Corea del Norte insista en sus demandas y se mantenga firme destacando el conflicto de posiciones entre Estados Unidos y China.

Para hacer frente al cambiante equilibrio de poder en Asia Oriental y al nuevo comportamiento de equilibrio de Corea del Norte, Corea del Sur debe hacer todo lo posible para ampliar su perspectiva común con China. Corea del Sur debería estar lista para hablar con China sobre el futuro de Corea del Norte y la península de Corea. Será significativo planificar cómo persuadir a China para que comparta sus percepciones y políticas con Corea del Sur. Si China percibe a Corea del Sur como un actor más importante que Corea del Norte en Asia Oriental, será más fácil persuadir a China para que reconsidere la desnuclearización y la reunificación de la península de Corea, lo que servirá a los intereses chinos a largo plazo. Dado el significado de la interdependencia asimétrica como fuente de poder, el gobierno surcoreano debería buscar mejorar las relaciones coreano-chinas y llevar a China a depender más de Corea del Sur, no solo económica sino también estratégicamente, porque la influencia china tanto en el Sur como en el Norte crecerá si la dependencia de Corea del Norte de China aumenta asimétricamente.

Por otro lado, es necesario que Corea del Sur lleve a Corea del Norte a depender más de Corea del Sur que de China. Si Corea del Norte depende más de Corea del Sur, Corea del Sur tendrá más influencia en los asuntos de la península de Corea y será más fácil persuadir a China para que acepte las iniciativas surcoreanas. Aumentar la influencia de Corea del Sur sobre Corea del Norte mientras se disminuye la influencia de China es cómo Corea del Sur debería responder al ascenso de China en Asia Oriental.

Este es el impacto del cambiante equilibrio de poder de Asia Oriental en la península de Corea y en la política de Corea del Norte de Corea del Sur. Quienquiera que asuma el poder en las próximas elecciones presidenciales de Corea del Sur en diciembre de 2012, la cuestión de cómo responder al ascenso de China en la península de Corea determinará el éxito o el fracaso de la política de Corea del Norte del próximo gobierno surcoreano. Debido a que el equilibrio de poder favorable para el lado surcoreano ha terminado, el gobierno surcoreano ya no puede disfrutar de la iniciativa en la península de Corea que proporcionó la preponderancia de poder de EE. UU. después del fin de la Guerra Fría a principios de la década de 1990. Aunque la alianza Corea del Sur-EE. UU. sigue siendo la línea de base de la política de Corea del Norte de Corea del Sur, el cambiante equilibrio de poder representa un serio desafío para Corea del Sur con respecto a cómo lidiar con el ascenso de China en la península de Corea. ■

Agradecimiento

El autor agradece a Chaesung Chun y Seongji Woo por sus útiles comentarios.