后首尔G20峰会与东亚

Yves Tiberghien是加拿大不列颠哥伦比亚大学政治学副教授。

大局：首尔G20峰会的背景与东北亚悖论

自2008年金融危机以来，全球经济体系进入了一个动荡加剧、系统性风险升高和结构性变革的时期。许多观察家和政策制定者认为当前时期是一个关键的转折点，在此期间，全球治理体系必须成功升级，以应对日益全球化和波动的市场。此外，全球体系正在经历一场权力的历史性再平衡，其标志是主要新兴国家（主要是中国、印度和巴西）的崛起。因此，到2011年（按购买力平价计算），经合组织国家在全球GDP中的份额已从2000年的60%缩减至50%。这种新现实赋予了新兴经济体在世界治理中更大的发言权，正如2011年6月国际货币基金组织（IMF）新任总裁的任命辩论中所见。

偶然因素以及相对审慎的初步设计，使得G20领导人峰会成为全球经济治理变革谈判的主要论坛。特别是，G20代表了一种相对稳定的均衡状态，因为它在发达的经合组织国家和新兴经济体之间实现了近乎均等的平衡（大约各占10个成员国，取决于如何界定墨西哥和韩国）。G20因其庞大的规模而略显不足，但至少由于其众多的建立联盟和在特定问题上进行平衡的机会，得到了大多数成员国的支持。

诚然，G20仍在证明自身价值的过程中，并且必须应对许多怀疑论者。加拿大和美国的许多分析人士很快就认为G20进程是无意义的峰会，参与者过多，且国内议程差异巨大。Ian Bremmer和Nouriel Roubini都称之为“G零”局面。同样，日本的许多领导人，特别是外交部官员，对G20的潜力持怀疑态度，日本普遍尚未接受G20作为全球治理的核心博弈，而更倾向于传统的八国集团（G8）。然而，G0、G8或G193都不是可行的选择。它们代表了无法解决任何全球问题的默认现实。只有G20能够提供必要的政治领导力来启动全球治理的升级。因此，大多数关键国家（包括欧洲、中国、韩国以及美国许多人）将G20视为全球治理的核心博弈，以及加强全球合作和重组全球机构的最佳选择。

在多伦多举行了一次临时峰会后，首尔峰会在G20未来悬而未决的关键时刻召开。通过取得可见的成果和制度性里程碑，首尔峰会在G20的逐步制度化过程中发挥了关键作用。首尔峰会为G20注入了重要的动力和留下了重要的遗产。它可以被视为继伦敦峰会之后的第二个高潮。

2010年秋季，由于中国与美国（以及日本、加拿大等国）之间围绕人民币汇率水平和经常账户失衡的激烈冲突，这一点并不明显。这个问题主导了媒体报道，并在首尔陷入僵局。在很大程度上，鉴于中国和美国的超级大国地位，这个问题对于G20来说过于重大，当时无法解决。此外，当时与中国联系较弱，韩国明确站在美国一边，阻碍了其作为有效调解者的作用。

然而，在首尔峰会之后，G20的东北亚悖论凸显出来：尽管中国、韩国、日本之间的融合与谈判近期有所加强，尽管它们在全球经济中处于相似的地位（作为拥有大量外汇储备并投资于美国国债的巨额经常账户盈余国），但这三个国家在G20政策上的协调几乎为零。可以预见，这三个国家将很快注意到这种差距，并在G20峰会前发现协调与合作的重大意义。韩国最有可能成为任何此类合作的催化剂。而日本是必须首先发生变革的国家，这取决于其未来首相的领导力。在撰写本文时，随着权力从菅直人传递给他的继任者，变革可能迫在眉睫。

这种东北亚协调将对G20的未来产生重大影响，并可能塑造其成果，因为东北亚三个国家在许多关键问题的光谱中都处于中间或关键地位。韩国、日本和中国（对印度、印度尼西亚或欧洲伙伴开放）就资本流动监管路线图、更新发展规范或首尔G20峰会启动的金融安全网理念的运作提出任何联合提案，都可能重塑G20进程的成果并取得成功。在这些问题上，这三个国家在理念和根本偏好上实际上非常接近。该清单可以包括关于稳定商品市场和减少全球金融波动的新想法。如果这三个国家就这些问题产生共同想法并共同行动，鉴于它们处于光谱中心和全球公共利益的道德高地的地位，它们很可能会取得成功。

解决东北亚悖论也可能对东北亚的区域政治产生重大影响。事实上，在共同利益和互惠互利的明确领域采取联合行动，可以建立信任并产生足够的动力来帮助缓和安全紧张局势，并抵消中国崛起所带来的担忧。在金融监管、经济监测或应对环境和安全冲击的政策反应方面进行三边联合工作，可能构成东北亚制度建设的滚雪球过程所缺失的关键环节。

有趣的是，中国、日本和韩国需要相互合作，才能在经济治理中发挥全球影响力。中国拥有最雄厚的财力；然而，中国需要日本从其长期的G8经验以及与美国和欧洲的联系中获得的专业知识。日本在G8及其与美国和欧洲的联系中游刃有余，但需要中国的支持才能发挥真正的作用。韩国也是如此。中国和日本都需要韩国才能积极合作。韩国既是日本作为同为经合组织成员的发达民主国家的最自然伙伴，也是中国与经合组织和日本之间最紧密的桥梁。如果韩国发挥好作用，它可以在议程设置方面发挥重要作用。但同样，与新加坡所采取的方法一样，它需要与日本、美国和中国保持强大的同步联系。

展望未来，G20的前景仍然不确定。G20既有重要的动力，也存在重大的内部分歧。政策协调的低垂的果实已被摘取。未来的博弈更多地涉及制度变革和制度创建，这两者都是更艰巨的任务。2011年，法国主席国的雄心面临着非常严峻的政治障碍，因为大多数关键国家（美国、德国、法国、俄罗斯、中国、日本、意大利等）都处于大选前的情绪中，政府处于跛脚鸭状态。戛纳峰会最有可能实施和具体化一些过去的承诺（关于发展、金融安全网），并在资本管制或特别提款权（SDR）的未来方面取得有限进展。但它不太可能解决国际货币体系或G20制度化的更大问题。在法国和德国于8月中旬重新呼吁征收全球金融交易税（所谓的“托宾税”）之后，此次峰会可能会出现关于此税的对抗。2012-2013年很可能是G20的成败之年，将决定它是一个低调的政策协调论坛，还是一个能够协调重大交易并促成制度创建的真正全球指导委员会。韩国、中国和日本可能是决定G20未来的关键参与者。

首尔峰会前的G20舞台

2008年G20领导人峰会是由G8，特别是欧洲和美国发起的。它代表了G8领导人承认他们面临着一个无法独自解决的危机，并且过去十年的权力分配已经发生变化，因此试图开放全球治理的指导委员会。

欧洲和美国提出了G20峰会，并于2008年10月制定了议程。法国总统萨科齐发起该进程，邀请布什总统召开一次最初设想为G12或G13的峰会。G20内部最初的互惠条件是欧洲支持反衰退的赤字支出，以换取美国对广泛国际金融监管的承诺。然而，很明显，要摆脱全球金融危机，国际协调需要最大债权国中国和其他主要新兴大国和债权国（俄罗斯、巴西、印度、沙特阿拉伯）的参与；而利用自1999年以来作为财长和央行行长会议存在的G20现有形式是最便捷的方式。

可以合理地假设，美国从一开始就对G20持矛盾态度。虽然意识到包括中国在内的主要经济体之间的协调对于度过全球金融危机和解决其他功能性问题至关重要，但美国不太愿意将G20变成后美国霸权的工具。与欧洲对“新布雷顿森林体系”的雄心勃勃的呼吁相反，美国只寻求一个灵活的政策协调论坛。

因此，从2008-2009年开始，G20就内含了两种重大的紧张关系。首先，G20的两个发起者——美国和欧洲——对G20的看法存在广泛差异：一方面，美国寻求主要全球经济体系利益相关者之间的最低限度协调，在必要时进行最低限度的共同监管，并以此来制约新兴超级大国和新竞争对手中国。另一方面，欧盟认为迫切需要进行根本性的金融监管以防止未来的系统性金融危机，并进行全面的制度升级以平衡日益全球化的市场，防止监管套利。欧洲还寻求一个更稳定的全球货币体系，一个不那么依赖美元的体系。然而，在这种对话中，欧洲因缺乏内部凝聚力和统一的声音而处于明显劣势。有时，法国和德国能够提供一个连贯的立场，与英国协调，并获得其他欧洲国家的支持。但有时，尤其是在戈登·布朗下台后，英国采取了与美国接近的独特立场，而关键的欧洲领导人无法产生全球影响。

G20的第二个内部紧张关系是，G20的起源成员（除日本，以及可能从一开始就犹豫不决的意大利）与以金砖国家（巴西、俄罗斯、印度、中国、南非）名义松散联合的新兴大国之间的紧张关系。G8成员将G20视为获得新兴大国对发达国家主导的全球协调的认可的一种手段，而金砖国家则将G20视为获得更多全球治理话语权、阻止发达国家减缓其发展势头的机会，并重新平衡布雷顿森林体系的机构。因此，在G20的更大范围的积极博弈中，嵌入了显著的零和博弈。

韩国处于一个有趣的位置。它既是经合组织国家，不是G8成员，但与G8国家有密切联系；同时，它也是一个近期崛起经济体，与其他新兴经济体有良好联系。

从权力和影响力的角度来看，首尔峰会前夕的G20博弈可以被解读为一个由三个主导者（美国、欧盟和中国）以及几个重要的潜在或活跃调解者（日本、俄罗斯、巴西、印度、韩国、加拿大、澳大利亚）组成的三角关系。核心博弈存在于这三个极点之间。美国、欧洲和中国之间几乎可以达成一致的任何事情，几乎肯定会成为G20的共识。当然，这三个极点之间存在深刻的利益冲突。美国希望利用G20迫使中国人民币升值，而中国则希望G20成为一个能够阻止美国推行量化宽松（鉴于其作为全球储备货币所有者的地位）的同侪压力论坛。欧洲希望G20成为监管全球金融的工具，而美国（作为华尔街的所在地）在不受监管的金融领域拥有过于深厚的既得利益，无法容忍太多此类监管。因此，实际上，G20被迫在三大巨头之间寻求狭小的共同点来向前推进。

尽管存在这些紧张关系和困难，首尔G20峰会前两个月的情况清楚地表明，它已成为国际经济治理的核心“大博弈”，对2010年的国际关系产生了巨大的吸引力。例如，中俄北京峰会、中国总理温家宝10月对欧洲的访问，随后中国国家主席胡锦涛11月初对巴黎和其他欧洲国家的战略性访问，以及美国总统奥巴马11月对印度、印度尼西亚和日本的访问，都与G20进程有关。美国正在争取印度、印度尼西亚、日本以及可能的韩国支持其迫使中国调整货币的努力，而中国则在与欧洲大国建立强大的战略联系，以对抗美国的联盟。

首尔G20峰会成果评估

首尔G20峰会的重要贡献在于达成了重要的成果和制度性成果。通过这样做，它巩固了G20作为有用的全球指导委员会的作用，并保持了其发展势头。首尔（以及两周前在庆州）取得的关键长期成果是全年缓慢而渐进工作的结果，而大国围绕经常账户失衡问题在最后一刻的摊牌则不太成功。

首尔峰会最重要的积极成果包括以下几点：

① IMF投票权改革（所谓的“份额和发言权改革”）：IMF的投票份额和投票权以及相关董事会席位问题多年来一直令人头疼。现有权力持有者不愿接受使IMF投票更符合不断变化的经济形势的变革，这被视为IMF合法性的关键问题。例如，尽管欧盟在2008年之前拥有32.5%的投票份额（2011年为32%），但中国的份额为2.93%（与加拿大相等，低于意大利的3.2%）。自2008年以来，改革一直在缓慢进行，但尽管过度代表的国家（尤其是欧洲国家）做出了承诺，但仍未取得突破。2010年10月23日，在庆州举行的G20财长会议取得了重大突破（并于11月5日获得IMF执行董事会批准，于11月11日在首尔宣言中得到体现）。结果包括将6%的份额转移给新兴经济体和有活力的发展中经济体，其中80%来自过度代表的经合组织经济体。例如，在2012年10月改革生效后，中国的投票份额将达到6.07%（2011年为3.65%），仅略低于排名第二的日本（2012年为6.14%，2011年为6.00%）。欧洲还同意放弃两个执行董事会席位。

日本、法国和韩国的采访来源指出，这一显著成果直到庆州会议才显现。据报道，在庆州会议上，IMF总裁多米尼克·斯特劳斯-卡恩和韩国总统李明博提出了一个精心设计的提案，并威胁说，如果部长们不达成一致，就将锁住会议室并阻止交通。这是成功调解普遍妥协的一个重要案例。

② 巴塞尔III银行监管标准：庆州会议还达成了采纳巴塞尔III银行监管标准的重大协议，到2013年将一级资本比率提高到7%。这一步骤也来之不易，因为一些关键国家存在重大疑虑，其目的是降低主要银行的杠杆率，从而降低“大而不能倒”金融机构的金融风险。

③ 金融安全网：首尔峰会宣言中的协议包括对几条新的信贷额度、与IMF的更好协调以及与区域融资安排（RFAs）的联系的提及。这个问题是韩国的一项重要优先事项，标志着韩国领导层取得的重大胜利。在实施这些安全网并使其在危机时期对发展中国家有效方面，仍有大量工作要做。但韩国在2011年继续与法国主席国合作，作为G20三驾马车的一部分。G20峰会宣言还提到了全球货币体系的波动性和不稳定性，从而为未来在这方面的工作奠定了基础。

④ 首尔共识：增长共享的首尔发展共识：该文件包含在首尔峰会宣言中，包括几项实际的共识承诺，并与联合国千年发展目标明确联系。虽然没有在国家作用或资本流动管理（当今两个备受争议的话题）方面取得任何概念性突破，但《首尔共识》文件是一份精炼实用的文件，摒弃了华盛顿共识中以往包含的广泛原则。《首尔发展共识》文件为G20在2011年及以后开展更多工作打开了大门。它可以被视为一种规范性变革的开端，在不久的将来可以被实际行动者用来合法化政策变革。

⑤ 经常账户失衡谈判：这个问题主导了新闻报道，并且更具争议性和难度。虽然关于经常账户失衡的预期指导方针未能实现，但《首尔宣言》包含一段关于需要制定“外部可持续性”指标的论述。在此基础上，2011年2月举行的巴黎财长会议得以达成妥协。这一微妙的妥协是通过将经常账户指标分解为各个组成部分（而不是作为一个整体来看待）并避免外汇储备来实现的。

中国、日本和韩国的立场悖论

首尔峰会产生的一个有趣悖论是东北亚悖论。尽管中国、日本和韩国之间存在显著差异（经济发展水平和规模），但它们也存在关键的相似之处：都是经常账户盈余国，拥有大量以美元计价的外汇储备，共同持有50%的美国国债；都是大型贸易国，但金融中心薄弱，容易受到资本流动波动的影响。然而，在首尔G20峰会以及2011年，这三个国家不仅没有协调政策，反而公开在一些问题上发生冲突。例如，日本公开支持以美元为主导的国际货币体系（例如在2011年3月下旬举行的南京G20峰会上），反对中国和欧洲提出的想法。日本也支持美国反对人民币升值的立场。日本和中国在2011年2月的巴黎G20会议上就稀土问题发生冲突，而韩国和中国在同一次峰会上就人民币国际化问题发生冲突，并且完全没有与清迈倡议协调……（未完待续）

致谢

作者感谢东亚研究所对此研究的支持。2011年4月至7月，作为东亚研究所和平学者，他曾访问北京大学、复旦大学、台湾大学、庆应大学以及首尔东亚研究所。本文建立在一个由加拿大社会科学与人文研究委员会（SSHRC）资助的关于中国在全球治理中作用的更大研究项目之上。在日本的研究得益于其作为政策研究生院（GRIPS）的访问学者的邀请。在法国的研究是作为巴黎亚洲研究中心的副研究员进行的，并得到了法国外交部的支持。在2010-2011学年，他担任台湾国立政治大学的访问副教授。作者还感谢程宇林、Pascale Massot和张春曼提供的出色研究助理工作。