ポストG20ソウル・サミット会合と東アジア

イヴ・ティベールギアンは、カナダ、ブリティッシュコロンビア大学政治学部准教授である。

全体像：ソウルG20サミットと北東アジアのパラドックスの文脈

2008年の金融危機以降、世界経済システムは激しい混乱、高いシステムリスク、構造変化の時代に入った。多くのオブザーバーや政策立案者は、現在の時代を、ますますグローバル化し、不安定な市場に対応するためにグローバル・ガバナンスのシステムを成功裏に高度化しなければならない岐路であると認識している。さらに、世界システムは権力配分の歴史的な再均衡を経験しており、これは主に中国、インド、ブラジルといった新興大国の台頭によって特徴づけられるプロセスである。その結果、OECD諸国の世界GDPに占める割合は、2000年から2011年の間に60%から50%に縮小した（PPP基準）。この新たな現実は、新興経済国にグローバル・ガバナンスにおけるより大きな発言権を要求する力を与え、2011年6月のIMF事務局長選出をめぐる議論で目撃された通りである。

偶然と、また比較的慎重な当初の設計のおかげで、G20首脳サミットは、グローバル経済ガバナンスの変更交渉のための主要なフォーラムとして浮上した。特に、G20は、先進OECD諸国と新興経済国（メキシコと韓国をどのように分類するかによるが、ほぼ10対10）との間のほぼ均等な均衡 due to its near equal balancing between developed OECD countries and emerging economies (nearly 10 to 10, depending how one codes Mexico and Korea) のため、比較的安定した均衡を表している。G20はその規模の大きさからいくぶん苦労しているが、少なくとも多くの連立形成の機会と問題別の均衡のおかげで、そのメンバーの大多数から支持を得ている。

G20がまだ自己証明の過程にあり、多くの懐疑論者に対処しなければならないのは事実である。カナダと米国の多くのアナリストは、G20プロセスを、非常に多様な国内アジェンダに焦点を当てたあまりにも多くの国々による無意味なサミットと見なす傾向がある。イアン・ブレマーとヌリエル・ルービニは共にこれをGゼロ状況と呼んでいる。同様に、日本の多くの指導者、特に外務省では、G20の潜在能力に非常に懐疑的であり、日本はG20をグローバル・ガバナンスの中心的なゲームとして広く受け入れておらず、確立されたG8を好んでいる。しかし、G0、G8、またはG193は機能的な選択肢ではない。それらは、我々のグローバルな問題を解決する能力を持たないデフォルトの現実を表している。G20だけが、グローバル・ガバナンスの高度化を開始するために必要な政治的リーダーシップを発揮することができる。この理由から、主要国の大多数（欧州、中国、韓国、米国の多くを含む）は、G20をグローバル・ガバナンスのコアゲームであり、グローバル協力の強化とグローバル機関の再構築のための最良の選択肢と見なしている。

トロントでの暫定サミットの後、ソウル・サミットは、G20の将来が危ぶまれる重要な時期に開催された。目に見える成果と制度的マイルストーンを達成することによって、ソウル・サミットはG20の漸進的な制度化において重要な役割を果たした。ソウル・サミットは、ロンドン・サミットに次ぐ第二のハイライトと見なすことができる、G20に大きな勢いと重要な遺産をもたらした。

これは2010年秋には、人民元レートと経常収支不均衡をめぐる中国と米国（および日本、カナダなど）間の注目度の高い対立のため、明白ではなかった。この問題は報道を支配し、ソウルでは膠着状態に終わった。大国である中国と米国の両方を考慮すると、当時、これはG20にとって解決するには大きすぎた。さらに、当時の中国とのつながりが弱く、韓国が明確に米国側に立っていたため、韓国は効果的な仲介者になることができなかった。

しかし、ソウル・サミットの後、G20の北東アジアのパラドックスが際立っている。最近、中国、韓国、日本間の統合と交渉が激化しているにもかかわらず、また、経常黒字国として多額の外貨準備を米ドルで保有し、米国債に投資しているという点でグローバル経済における立場が似ているにもかかわらず、これら3カ国はG20政策の協調をほとんど行っていない。3カ国の指導者たちは、近い将来、このギャップに気づき、G20サミット前に協調と協力に大きな関心を見出す可能性が高い。韓国がそのような協力の最も可能性の高い触媒となるだろう。そして日本は、将来の首相のリーダーシップ次第で、変化が最初に起こらなければならない国である。執筆時点では、菅直人から後継者への引き継ぎに伴い、変化が差し迫っている可能性がある。

そのような北東アジアの協調は、G20の将来に大きな影響を与え、結果を形成する可能性がある。なぜなら、これら3カ国は、多くの主要問題のスペクトラムにおいて、中央または枢軸的なプレーヤーとして位置づけられているからである。韓国、日本、中国による資本フロー規制のロードマップ、開発規範の更新、またはソウルG20サミットで開始された金融セーフティネットのアイデアの実施に関する共同提案は、G20プロセスの結果を再形成し、その日を勝ち取ることができるかもしれない。これらは、3カ国におけるアイデアと根本的な選好が実際には非常に近い問題である。リストには、商品市場の安定化と世界的な金融の不安定性の低減に関する新しいアイデアが含まれる可能性がある。もし3カ国が共通のアイデアを生み出し、それらの問題について協力して行動すれば、スペクトラムの中央に位置し、グローバル公共財の道徳的な高みにいることを考えると、それらはその日を勝ち取る可能性が高い。

北東アジアのパラドックスを解決することは、北東アジアの地域政治にも大きな影響を与える可能性がある。実際、共通の利益と相互利益のそのような決定的な領域における共同行動は、信頼を築き、中国の台頭によって生み出された恐怖を打ち消すのに役立つ十分な勢いを生み出す可能性がある。金融規制、経済監視、または環境的・安全保障的ショックへの政策対応に関する三者間の共同作業は、北東アジアにおける制度構築の雪だるま式プロセスを開始できる、決定的に欠けているリンクを構成するかもしれない。

興味深いことに、中国、日本、韓国は、経済ガバナンスにおいて世界的な影響力を行使するために互いを必要としている。中国は最も多くの財政力と影響力を持っている。しかし、中国は、長年のG8経験と米国および欧州とのつながりから得た日本のノウハウを必要としている。日本はG8とそのつながりには満足しているが、真の影響力を行使するためには中国の影響力を必要としている。韓国も同様である。そして中国と日本の両方が、協力して前向きに仕事をするために韓国を必要としている。韓国は、OECD先進民主主義国としての日本にとって最も自然なパートナーであり、中国にとってOECDと日本への最も緊密な橋渡し役である。韓国がうまく立ち回れば、大きなアジェンダ設定の役割を果たすことができる。しかし、シンガポールが採用したアプローチと同様に、日本、米国、中国との強力な同時関係を維持する必要がある。

今後を展望すると、G20の将来は不確実なままである。G20は、大きな勢いと大きな内部の意見の相違の両方を抱えている。政策協調の容易な成果はすでに収穫された。今後のゲームは、より困難な課題である制度的変化と制度創造に関するものである。2011年、フランス大統領の野心は非常に高い政治的障害に直面している。なぜなら、ほとんどの主要国（米国、ドイツ、フランス、ロシア、中国、日本、イタリアなど）は選挙前のムードにあり、レームダック政権だからである。カンヌ・サミットは、過去の約束（開発、金融セーフティネットに関する）を実施・具体化し、資本規制またはSDRの将来について限定的な進展を遂げる可能性が最も高い。しかし、国際通貨システムまたはG20の制度化に関するより大きな問題を解決することは unlikely である。それは、8月中旬の「トービン税」と呼ばれるグローバル金融取引税に関する、フランスとドイツの新たな呼びかけに続く対立によって特徴づけられるかもしれない。2012年から2013年にかけては、G20が低調な政策協調フォーラムであり続けるか、それとも大取引を調整し、制度創造につながる真のグローバル運営委員会となるかを決定する、成否を分ける年となる可能性が最も高い。韓国、中国、日本は、おそらくG20の将来を決定する上で鍵となるプレーヤーである。

ソウル以前のG20の舞台

2008年のG20首脳サミットは、G8、特に欧州と米国によって開始された。それは、G8首脳が、自分たちが単独では解決できないほど大きな危機に直面し、過去10年間で権力の配分が変化したことを認識した後、グローバル・ガバナンスの運営委員会を開放しようとした努力を表していた。

欧州と米国は、2008年10月にG20サミットを提案し、そのアジェンダを形成した。ニコラ・サルコジ仏大統領が、当初G12またはG13として構想されていたサミットの招集をジョージ・ブッシュ米大統領に呼びかけたことで、このプロセスが開始された。G20内の最初の見返りは、欧州が景気後退対策の財政赤字支出を支持することと引き換えに、米国が広範な国際金融規制を約束することであった。しかし、世界金融危機からの国際協調には、世界最大の債権国である中国やその他の主要な新興国および債権国（ロシア、ブラジル、インド、サウジアラビア）の参加が必要であり、1999年から財務大臣・中央銀行総裁会議として存在していたG20の既存の枠組みを使用することが最も都合の良い方法であったことは明らかであった。

米国は当初からG20に対して両方の見解を持っていたと仮定するのは合理的である。グローバル金融危機を乗り越え、他の機能的な問題を解決するために、中国を含む主要経済国間の協調が不可欠であることを認識する一方で、米国はG20をポスト米国覇権の道具に変えることをあまり望んでいなかった。野心的な欧州の「新たなブレトン・ウッズ」への呼びかけとは対照的に、米国は政策協調のための柔軟なフォーラムを求めただけだった。

したがって、2008年から2009年にかけて、G20には2つの重要な緊張が埋め込まれていた。第一に、G20の2つの提唱者である米国と欧州は、G20について基本的に異なる見解を持っている。一方、米国は、利害関係者間の最小限の協調、不可欠な場合の最小限の共通規制、そして新興大国であり新たなライバルである中国を抑制する方法を求めている。他方、EUは、将来のシステミック金融危機を防ぐための抜本的な金融規制と、グローバル化された市場に対応し、規制裁定を防ぐための一般的な制度的アップグレードを強く必要としている。欧州はまた、米ドルへの依存度が低い、より安定した世界通貨システムを求めている。しかし、この対話において、欧州は内部の結束と統一された声の欠如によって著しく不利になっている。時には、フランスとドイツは、説得力のある立場を取り、英国と調整し、他の欧州諸国からの支持を集めることができる。しかし、他の時には、特にゴードン・ブラウンの死後、英国は独自の立場を取り、時には米国に近い立場を取り、主要な欧州指導者は世界的な影響力を持つことができない。

G20における第二の内部緊張は、G20の起源であるG8メンバー（当初はためらっていた日本、そしておそらくイタリアを除く）と、BRICS（ブラジル、ロシア、インド、中国、南アフリカ）の旗印の下で緩やかに組織された新興パワーとの間の緊張である。G8メンバーはG20を発展途上国が主導するグローバル協調の承認を得るための手段と見なしているが、BRICS諸国はG20をグローバル・ガバナンスにおける発言権を強化し、先進国がその台頭を遅らせる努力を阻止し、ブレトン・ウッズ機関の均衡を再調整する機会と見なしている。したがって、G20のより大きなプラスサムゲームの推進力の中に、かなりのゼロサムゲームの戦いが埋め込まれている。

韓国は興味深い立場にある。OECD加盟国であり、G8には参加していなかったが、G8諸国と緊密な関係を持っていると同時に、新興経済国であり、他の新興経済国とも良好な関係を持っている。

権力と影響力の観点から見ると、ソウル・サミット前夜のG20ゲームは、3つの支配的なプレーヤー（米国、EU、中国）と、いくつかの重要な潜在的または活動的な仲介者（日本、ロシア、ブラジル、インド、韓国、カナダ、オーストラリア）を持つトライアドとして解釈できる。コアゲームは、トライアドの3つの極の間のゲームである。米国、欧州、中国の間で合意されたことは、ほぼ確実にG20のコンセンサスとなるだろう。当然ながら、このトライアドの3つの極は、深刻な利害の対立を抱えている。米国はG20を利用して中国に人民元切り上げを強制しようとしているが、中国はG20を、米国が量的緩和政策（準備通貨保有国としての地位を考慮して）を追求するのを阻止できるピアプレッシャーフォーラムと見なしたい。欧州は、G20をグローバル金融を規制するツールとして見たいが、米国は（ウォール街の本拠地として）規制されていない金融にあまりにも深い既得権益を持っているため、その多くを容認できない。したがって、効果的に、G20は、3つの巨人の間の小さな既存の共通基盤を求めて前進することを余儀なくされている。

これらの緊張と困難にもかかわらず、ソウルG20サミット前の2ヶ月間は、それが国際経済ガバナンスのコア・グレートゲームとなり、2010年の国際関係に計り知れない影響力を持つことが明らかになった。例えば、ロシアと中国の北京サミット、温家宝中国首相の欧州訪問（10月）、それに続く胡錦濤中国国家主席のパリおよびその他の欧州諸国への戦略的な訪問（11月初旬）、あるいはバラク・オバマ米大統領のインド、インドネシア、日本への訪問（11月）は、すべてG20プロセスに関連していた。米国は、中国に通貨問題で動くよう強制する努力のために、インド、インドネシア、日本、そしておそらく韓国の間で支持を固めていたが、中国は米国連合に対抗するための欧州諸国との強力な戦略的連携を開発していた。

ソウルG20サミットの結果の評価

ソウルG20サミットは、重要な成果と制度的結果を達成したという大きな功績があった。そうすることで、G20の有用なグローバル運営委員会としての役割を強化し、その勢いを維持した。ソウル（および2週間前の慶州）で達成された主要な長期的な結果は、年間を通じてゆっくりと漸進的に行われた作業の成果であったが、経常収支不均衡の問題をめぐる大国の土壇場の駆け引きは、あまり成功しなかった。

ソウル・サミットの最も重要な肯定的な結果には、以下の項目が含まれる。

① IMFの投票権改革（いわゆる「クォータとボイス改革」）：IMFにおける投票権の配分と投票権、および関連する理事会の役職の問題は、長年悩みの種であった。IMFの投票権を経済状況の変化により一致させるための変更を受け入れる既存の権力保有者の抵抗は、IMFの正当性にとって主要な問題と見なされていた。例えば、EU全体が2008年まで（そして2011年現在で32%）32.5%の投票権を保有していたのに対し、中国のシェアは2.93%（カナダと同等、イタリアの3.2%を下回る）であった。2008年以来、遅々とした変化は続いていたが、過剰代表国（特に欧州諸国）からの約束にもかかわらず、ブレークスルーは達成されていなかった。2010年10月23日、慶州でのG20財務大臣会合で大きなブレークスルーが達成された（2011年11月5日にIMF執行理事会で批准され、11月11日のソウル宣言に含まれた）。その結果、新興国およびダイナミックな発展途上国へのクォータシェアの6%の移行が含まれ、そのうち80%は過剰代表のOECD諸国から得られた。例えば、2012年10月に発効する改革後、中国の投票権シェアは6.07%（2011年の3.65%から）となり、第2位の日本（2012年で6.14%、2011年で6.00%）をわずかに下回る。欧州も執行理事会の議席を2つ譲ることに同意した。

日本、フランス、韓国のインタビュー情報源は、この注目すべき結果が慶州会合まで明らかではなかったと指摘している。慶州では、IMF専務理事のドミニク・ストロス＝カーン氏と李明博韓国大統領が、慎重に作成された提案を提示し、閣僚が合意しない場合は部屋を封鎖し、韓国での交通を遮断すると脅したと報告されている。これは、一般的な妥協の成功した仲介の重要な事例であった。

② バーゼルIII銀行規制：慶州会合では、2013年までにTier 1資本比率を7%に引き上げるバーゼルIII銀行規制の採用に関する主要な合意ももたらされた。この措置も、いくつかの主要国からのかなりの疑念により、実現が困難であったが、主要銀行のレバレッジを削減し、それによって「大きすぎて潰せない」金融機関の金融リスクを低減することを目的としていた。

③ 金融セーフティネット：ソウル・サミット宣言の合意には、いくつかの新しい信用枠、IMFとの連携強化、および地域金融アレンジメント（RFA）との連携が含まれている。この問題は韓国の重要な優先事項であり、韓国のリーダーシップにとって大きな勝利となった。これらのセーフティネットを実施し、危機時に開発途上国にとって効果的なものにするためには、まだ多くの作業が残っている。しかし、韓国は2011年のフランス大統領任期中にG20トロイカの一部として、この項目を引き続き取り組んでいる。G20サミット宣言は、世界通貨システムのボラティリティと不安定性にも言及しており、この問題に関する将来の作業のためのマーカーを含んでいる。

④ ソウル開発合意（Seoul Development Consensus for Shared Growth）：ソウル・サミット宣言に含まれるこの文書は、いくつかの実用的な合意と国連のミレニアム開発目標への明確な関連性を含んでいる。今日の国家の役割や資本フローの管理（現在激しく議論されている2つのトピック）に関する概念的なブレークスルーはなかったものの、ソウル・コンセンサス文書は、ワシントン・コンセンサスに組み込まれていた広範な原則を排除した、簡潔で実用的な文書である。ソウル開発合意文書は、近い将来、政策変更を正当化するために現場のアクターが利用できる規範的変化の始まりと見なすことができ、2011年以降のG20内でのさらなる作業の扉を開く。

⑤ 経常収支不均衡に関する交渉：この問題はヘッドラインを飾り、はるかに論争的で困難であった。経常収支不均衡に関する期待されたガイドラインは手の届かないものであったが、ソウル・サミット宣言には「外部持続可能性」の指標を考案する必要性に関する段落が含まれている。この基礎に基づいて、2011年2月のパリ財務大臣会合は妥協に達することができた。微妙な妥協は、経常収支指標を（全体として追跡するのではなく）個々の構成要素に分解し、外国為替準備を避けることによって達成された。

中国、日本、韓国の立場におけるパラドックス

ソウル・サミットから生じる興味深いパラドックスの1つは、北東アジアのパラドックスである。中国、日本、韓国は、経済発展レベルと規模において significant な違いによって分断されているが、同時に key な類似性も共有している。経常黒字国であり、米ドル建ての巨額の外貨準備を保有し、米国債の50%を共同で所有している。すべて大規模な貿易国であり、金融センターが弱く、不安定な資本フローに対して脆弱である。しかし、ソウルのG20および2011年には、これら3カ国は政策協調を避けただけでなく、実際、いくつかの問題で公然と衝突している。例えば、日本は、中国と欧州が提案した考え方に反対して、現在のドル中心の国際通貨システムを公然と支持してきた（例えば、2011年3月下旬の南京G20サミットで）。日本はまた、人民元レートに対する米国の動きを支持してきた。日本と中国は、2011年2月のパリG20会合でレアアースをめぐって衝突し、韓国と中国は、 Chiangmai initiative との協調が全くない中で、同サミットで人民元の国際化をめぐって衝突した...（続く）

謝辞

著者は、この研究に対する東アジア研究所の支援に感謝する。2011年4月から7月にかけて、東アジア研究所の平和フェローとして、北京大学、復旦大学、台湾大学、慶應義塾大学、およびソウルの東アジア研究所を訪問した。本書は、カナダ社会科学・人文科学研究評議会（SSHRC）から資金提供を受けた、中国のグローバル・ガバナンスにおける役割に関するより大きな研究プロジェクトに基づいている。日本の研究は、政策研究大学院大学（GRIPS）への客員研究員としての招待のおかげで可能になった。フランスでの研究は、フランス外務省の支援を受け、パリのアジアセンターの客員研究員として行われた。2010年から2011年の学年度にかけて、台湾の国立政治大学で客員准教授を務めた。著者はまた、林誠宇、パスカル・マソ、張春男による素晴らしい研究助手にも感謝する。