Reunión Post Cumbre de Seúl del G20 y Asia Oriental

Yves Tiberghien es profesor asociado de ciencias políticas en la Universidad de Columbia Británica, Canadá.

Panorama General: El Contexto de la Cumbre del G20 en Seúl y la Paradoja de Asia Oriental

Desde la crisis financiera de 2008, el sistema económico mundial ha entrado en un período de intensa turbulencia, mayor riesgo sistémico y cambio estructural. Muchos observadores y responsables políticos reconocen el período actual como una coyuntura crítica, durante la cual el sistema de gobernanza mundial debe ser actualizado con éxito para hacer frente a mercados cada vez más globalizados y volátiles. Además, el sistema mundial está experimentando un reequilibrio histórico en la distribución del poder, un proceso marcado por el ascenso de grandes países emergentes, principalmente China, India y Brasil. Como consecuencia, la participación de los países de la OCDE en el PIB mundial se ha reducido del 60% al 50% entre 2000 y 2011 (en base PPA). Esta nueva realidad ha empoderado a las nuevas economías emergentes en ascenso para exigir una mayor voz en la gobernanza mundial, como se observó durante los debates sobre la elección de un nuevo Director Gerente del FMI en junio de 2011.

Por casualidad y también debido a su diseño inicial relativamente cuidadoso, la Cumbre de Líderes del G20 ha surgido como el principal foro para la negociación de cambios en la gobernanza económica mundial. En particular, el G20 representa un equilibrio relativamente estable, debido a su casi igual balance entre los países desarrollados de la OCDE y las economías emergentes (casi 10 a 10, dependiendo de cómo se clasifique a México y Corea). El G20 sufre algo por su gran tamaño, pero al menos goza del apoyo de la mayoría de sus miembros debido a sus numerosas oportunidades para la formación de coaliciones y el equilibrio específico por tema.

Es cierto que el G20 todavía está en proceso de demostrar su valía y tiene que lidiar con muchos escépticos. Muchos analistas en Canadá y EE. UU. descartan rápidamente el proceso del G20 como una cumbre sin sentido entre demasiados países centrados en agendas internas muy divergentes. Ian Bremmer y Nouriel Roubini llaman a esto una situación G-cero. Del mismo modo, muchos líderes en Japón, especialmente en el Ministerio de Asuntos Exteriores, son muy escépticos sobre el potencial del G20 y Japón en general aún no ha aceptado el G20 como el juego central de la gobernanza mundial, prefiriendo a él el bien establecido G8. Sin embargo, el G0, G8 o G193 no son opciones funcionales. Representan realidades por defecto sin la capacidad de resolver ninguno de nuestros problemas globales. Solo el G20 es capaz de proporcionar el liderazgo político necesario para iniciar la mejora de la gobernanza mundial. Por esta razón, la mayoría de los países clave (incluyendo Europa, China, Corea y muchos en EE. UU.) ven al G20 como el juego central de la gobernanza mundial y la mejor opción para la mejora de la cooperación global y la reestructuración de las instituciones globales.

Después de una cumbre provisional en Toronto, la cumbre de Seúl llegó en un momento crítico en el que el futuro del G20 estaba en juego. Al lograr resultados visibles e hitos institucionales, la Cumbre de Seúl desempeñó un papel clave en la institucionalización gradual del G20. La cumbre de Seúl proporcionó un impulso significativo al G20 y legados importantes. Puede considerarse como un segundo punto álgido después de la cumbre de Londres.

Esto no fue inmediatamente obvio en el otoño de 2010, debido a un conflicto de alto perfil entre China y EE. UU. (y Japón y Canadá, entre otros) sobre el nivel del tipo de cambio del renminbi y los desequilibrios de la cuenta corriente. Este tema dominó la cobertura de prensa y terminó en un punto muerto en Seúl. En gran medida, era demasiado grande para que el G20 lo resolviera en ese momento, dado el estatus de superpotencia tanto de China como de EE. UU. Además, los vínculos más débiles con China en ese momento y una clara posición del lado de EE. UU. impidieron que Corea fuera un mediador eficaz.

Sin embargo, a raíz de la Cumbre de Seúl, destaca la Paradoja de Asia Oriental del G20: a pesar de una reciente intensificación de la integración y las negociaciones entre China, Corea y Japón, y a pesar de las similitudes de posición en la economía global (como países con grandes superávits en cuenta corriente y significativas reservas en $ invertidas en bonos del Tesoro de EE. UU.), estos tres países tienen casi nula coordinación de políticas en el G20. Es probable que los líderes políticos de los tres países noten esta brecha en el futuro cercano y encuentren un interés significativo en la coordinación y la cooperación antes de las cumbres del G20. Corea es el catalizador más probable de cualquier cooperación de este tipo. Y Japón es el país donde el cambio debe ocurrir primero, dependiendo del liderazgo de su(s) futuro(s) primer(s) ministro(s). En el momento de escribir, el cambio podría ser inminente con el traspaso de poderes de Kan Naoto a su sucesor.

Dicha coordinación en Asia Oriental tendría un gran impacto en el futuro del G20 y podría dar forma a los resultados, dado que los tres países de Asia Oriental se posicionan como actores medianos o clave en el espectro de muchos temas importantes. Cualquier propuesta conjunta de Corea, Japón y China (abierta a otros, como India, Indonesia o socios europeos) sobre una hoja de ruta para la regulación de los flujos de capital, sobre normas de desarrollo actualizadas o sobre la operacionalización de las ideas de la red de seguridad financiera iniciadas en la cumbre del G20 de Seúl podría remodelar el resultado de los procesos del G20 y prevalecer. Estos son temas en los que las ideas y las preferencias subyacentes en los 3 países están en realidad muy cercanas. La lista podría incluir nuevas ideas sobre la estabilización de los mercados de materias primas y la reducción de la volatilidad financiera mundial. Si los tres países generaran ideas comunes y actuaran juntos en esos temas, probablemente prevalecerían, dada su posición en el centro del espectro y en la altura moral del bien público global.

Resolver la Paradoja de Asia Oriental también podría tener una gran influencia en la política regional en Asia Oriental. De hecho, la acción conjunta en un terreno tan definitivo de intereses comunes y beneficios mutuos podría generar confianza y el impulso suficiente para ayudar a disipar las tensiones de seguridad y contrarrestar los temores generados por el ascenso de China. El trabajo trilateral conjunto sobre regulaciones financieras, monitoreo económico o respuestas políticas a shocks ambientales y de seguridad podría constituir el eslabón perdido crucial que podría iniciar un proceso de efecto dominó de construcción de instituciones en Asia Oriental.

Interesantemente, China, Japón y Corea se necesitan mutuamente para ejercer influencia global en la gobernanza económica. China tiene el mayor poder y músculo financiero; sin embargo, China necesita el conocimiento de Japón adquirido de su larga experiencia en el G8 y sus vínculos con EE. UU. y Europa. Japón se siente cómodo en el G8 y en esos vínculos, pero necesita la influencia de China para ejercer una influencia real. Lo mismo ocurre con Corea. Y tanto China como Japón necesitan a Corea para poder trabajar positivamente juntos. Corea es tanto el socio más natural para Japón como una democracia avanzada de la OCDE y el puente más cercano a la OCDE y a Japón para China. Si Corea juega bien, puede tener un gran papel en la definición de la agenda. Pero de manera similar al enfoque empleado por Singapur, necesita mantener poderosos lazos simultáneos con Japón, EE. UU. y China.

Mirando hacia el futuro, el futuro del G20 sigue siendo incierto. El G20 tiene tanto un impulso significativo como desacuerdos internos significativos. Los frutos fáciles de la coordinación de políticas ya han sido cosechados. El juego que se avecina se trata más de cambio institucional y creación institucional, ambas tareas más difíciles. En 2011, las ambiciones de la presidencia francesa se enfrentan a obstáculos políticos muy empinados, ya que la mayoría de los países clave (EE. UU., Alemania, Francia, Rusia, China, Japón, Italia, etc.) están en estado preelectoral y tienen gobiernos de transición. Es muy probable que la Cumbre de Cannes implemente y concrete algunas promesas pasadas (sobre desarrollo, redes de seguridad financiera) y logre avances limitados en los controles de capital o el futuro de los DEG. Pero es poco probable que resuelva los problemas más importantes del sistema monetario internacional o la institucionalización del G20. Podría estar marcada por una confrontación sobre un impuesto global a las transacciones financieras (el llamado "Impuesto Tobin") después del renovado llamado franco-alemán a un impuesto de este tipo a mediados de agosto. Los años 2012-2013 serán muy probablemente los años decisivos para el G20, determinando si sigue siendo un foro de coordinación de políticas de bajo perfil o un verdadero comité directivo global capaz de orquestar grandes acuerdos y conducir a la creación de instituciones. Corea, China y Japón son probablemente los actores clave en la determinación del futuro del G20.

El Escenario del G20 Antes de Seúl

La Cumbre de Líderes del G20 de 2008 fue iniciada por el G8 y particularmente por Europa y EE. UU. Representó un esfuerzo de los líderes del G8 para abrir el comité directivo de la gobernanza mundial después de reconocer que se enfrentaban a una crisis demasiado grande para resolverla por sí solos y que la distribución del poder había cambiado durante la década anterior.

Europa y EE. UU. propusieron la Cumbre del G20 y dieron forma a su agenda en octubre de 2008. El presidente francés Nicolas Sarkozy inició el proceso al invitar al presidente Georges Bush a convocar una cumbre inicialmente concebida como un G12 o G13. El quid pro quo inicial dentro del G20 fue el apoyo europeo al gasto deficitario contra la recesión a cambio de una promesa estadounidense de amplias regulaciones financieras internacionales. Estaba claro, sin embargo, que la coordinación internacional para salir de la crisis financiera mundial requería la participación del mayor acreedor mundial, China, y otras potencias y acreedores emergentes importantes (Rusia, Brasil, India, Arabia Saudita); el uso del formato existente del G20 (en existencia desde 1999 como reunión de Ministros de Finanzas y Banqueros Centrales) fue la forma más conveniente de hacerlo.

Es racional asumir que EE. UU. fue ambivalente sobre el G20 desde el principio. Si bien era consciente de que la coordinación entre las principales economías (incluida China) era crucial para superar la crisis financiera mundial y resolver otros problemas funcionales, EE. UU. estaba menos dispuesto a convertir el G20 en un instrumento de la hegemonía post-estadounidense. En contraste con el ambicioso llamado europeo a un "nuevo Bretton Woods", EE. UU. solo buscaba un foro flexible para la coordinación de políticas.

Por lo tanto, desde 2008-2009, el G20 ha incorporado dos tensiones significativas. Primero, los dos impulsores del G20, EE. UU. y Europa, tienen puntos de vista ampliamente diferentes sobre el G20: por un lado, EE. UU. busca una coordinación mínima entre los actores del sistema económico mundial, regulaciones comunes mínimas cuando son indispensables y una forma de contener a China, la superpotencia emergente y nueva rival. Por otro lado, la UE ve una necesidad drástica de regulaciones financieras fundamentales para prevenir futuras crisis financieras sistémicas y una mejora institucional general para equilibrar los mercados ampliamente globalizados y prevenir el arbitraje regulatorio. Europa también busca un sistema monetario global más estable, uno menos dependiente del dólar estadounidense. En este diálogo, sin embargo, Europa está significativamente en desventaja por su falta de coherencia interna y voz unificada. A veces, Francia y Alemania son capaces de proporcionar una posición coherente, coordinarse con el Reino Unido y reunir el apoyo del resto de los europeos. Pero en otras ocasiones, especialmente después de la desaparición de Gordon Brown, el Reino Unido adopta posiciones distintas, a veces cercanas a las de EE. UU., y los líderes europeos clave no logran tener un impacto global.

La segunda tensión interna en el G20 es entre los miembros del G8 que están en el origen del G20 (excepto Japón, y posiblemente Italia que han sido reacios desde el principio) y las potencias emergentes en ascenso agrupadas bajo la bandera de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica). Mientras que los miembros del G8 ven al G20 como un medio para obtener la aprobación de las potencias emergentes para la coordinación global liderada por los países desarrollados, los países BRICS ven al G20 como la oportunidad para obtener más voz en la gobernanza global, prevenir los esfuerzos de los países desarrollados para frenar su ascenso y reequilibrar las instituciones de Bretton Woods. Por lo tanto, se incrustan importantes batallas de suma cero dentro del impulso de suma positiva más amplio del G20.

Corea se encuentra en una posición interesante. Es tanto un país de la OCDE que no formaba parte del G8 pero con estrechos vínculos con los países del G8, COMO una economía emergente recientemente con buenos vínculos con otras economías emergentes.

En términos de poder e influencia, el juego del G20 en vísperas de la cumbre de Seúl podría interpretarse como una tríada con tres jugadores dominantes (EE. UU., UE y China) y varios mediadores potenciales o activos significativos (Japón, Rusia, Brasil, India, Corea, Canadá, Australia). El juego central es el que se da entre los tres polos de la tríada. Cualquier cosa que se acuerde entre EE. UU., Europa y China casi con certeza se convertirá en un consenso del G20. Naturalmente, estos 3 polos de la tríada tienen profundos conflictos de intereses. EE. UU. desea utilizar el G20 para obligar a China a revaluar el renminbi, mientras que China desea ver el G20 como un foro de presión entre pares capaz de impedir que EE. UU. persiga la flexibilización cuantitativa (dado su estatus de propietario de la moneda de reserva mundial). Europa desea ver el G20 como una herramienta para regular las finanzas mundiales, mientras que EE. UU. tiene un interés personal demasiado profundo en las finanzas no reguladas (como sede de Wall Street) para tolerar gran parte de ellas. Por lo tanto, en efecto, el G20 se ve obligado a avanzar buscando el pequeño terreno común existente entre los tres gigantes.

A pesar de estas tensiones y dificultades, los dos meses anteriores a la Cumbre del G20 de Seúl dejaron claro que se había convertido en el Gran Juego central de la gobernanza económica internacional, con una inmensa fuerza de atracción sobre las relaciones internacionales en 2010. Por ejemplo, la Cumbre de Beijing entre Rusia y China, el viaje de octubre del Primer Ministro chino Wen Jiabao a Europa, seguido de la visita altamente estratégica del Presidente chino Hu Jintao a París y otros países europeos a principios de noviembre, o el viaje del Presidente estadounidense Barack Obama a India, Indonesia y Japón en noviembre, estuvieron todos vinculados al proceso del G20. Mientras EE. UU. buscaba apoyo entre India, Indonesia, Japón y posiblemente Corea para su esfuerzo por obligar a China a moverse en su moneda, China estaba desarrollando un fuerte vínculo estratégico con las potencias europeas como una cuña contra la coalición estadounidense.

Evaluación de los Resultados de la Cumbre del G20 de Seúl

La Cumbre del G20 de Seúl tuvo el mérito significativo de alcanzar entregables institucionales y resultados importantes. Al hacerlo, reforzó el papel del G20 como un comité directivo global útil y mantuvo su impulso. Los resultados clave a largo plazo alcanzados en Seúl (y en Gyeongju, dos semanas antes) fueron el resultado de un trabajo lento y gradual durante todo el año, mientras que la diplomacia de último minuto de las grandes potencias en torno a la cuestión de los desequilibrios de la cuenta corriente tuvo menos éxito.

Los resultados positivos más importantes de la Cumbre de Seúl incluyen los siguientes puntos:

① Reforma de los Derechos de Voto del FMI (denominada "Reformas de Cuotas y Voz"): la cuestión de las acciones de voto y los derechos de voto en el FMI y las cuestiones relacionadas con los directores del consejo habían sido problemas molestos durante años. La renuencia de los titulares de poder existentes a aceptar cambios que harían que la votación del FMI estuviera más en línea con la situación económica cambiante se consideraba un problema clave para la legitimidad del FMI. Por ejemplo, mientras que la UE en su conjunto tenía el 32,5% de las acciones de voto hasta 2008 (y el 32% a partir de 2011), la participación de China era del 2,93% (igual a la de Canadá y por debajo del 3,2% de Italia). Los cambios lentos estaban en curso desde 2008, pero no se había alcanzado ningún avance a pesar de las promesas de países sobrerrepresentados (especialmente los europeos). El 23 de octubre de 2010, en Gyeongju, la Reunión de Ministros de Finanzas del G20 alcanzó un avance importante (ratificado por el Consejo Ejecutivo del FMI el 5 de noviembre e incluido en la Declaración de Seúl el 11 de noviembre). Los resultados incluyeron un cambio del 6% de las cuotas a las economías emergentes y en desarrollo dinámicas, el 80% de las cuales proviene de economías de la OCDE sobrerrepresentadas. Por ejemplo, después de que la reforma entrara en vigor en octubre de 2012, la participación de voto de China alcanzará el 6,07% (desde el 3,65% en 2011), solo un poco por debajo del número 2, Japón (con el 6,14% en 2012 y el 6,00% a partir de 2011). Europa también acordó ceder dos sillas en el Consejo Ejecutivo.

Fuentes de entrevistas en Japón, Francia y Corea han señalado que este notable resultado no fue obvio hasta la reunión de Gyeongju. En Gyeongju, se informa que el Director Gerente del FMI, Dominique Strauss-Kahn, y el Presidente de Corea, Lee Myung-Bak, presentaron una propuesta cuidadosamente elaborada y amenazaron con cerrar la sala y bloquear el transporte en Corea si los ministros no estaban de acuerdo. Este fue un caso significativo de mediación exitosa de un compromiso general.

② Los ratios bancarios de Basilea III: La reunión de Gyeongju también condujo al importante acuerdo de adoptar los ratios bancarios de Basilea III, aumentando el ratio de capital de nivel 1 al 7% para 2013. Este paso, también difícil de lograr, debido a dudas significativas entre algunos países clave, tenía como objetivo reducir el apalancamiento de los principales bancos y, por lo tanto, el riesgo financiero que corren las instituciones financieras demasiado grandes para quebrar.

③ Las Redes de Seguridad Financiera: el acuerdo en la Declaración de la Cumbre de Seúl incluye referencias a varias líneas de crédito nuevas, una mejor coordinación con el FMI y vínculos con acuerdos de financiación regionales (RFA). Este tema fue una prioridad significativa de Corea y marcó una victoria importante para el liderazgo coreano. Queda mucho trabajo por hacer para implementar estas redes de seguridad y hacerlas efectivas para los países en desarrollo en tiempos de crisis. Pero Corea continúa trabajando en el tema con la presidencia francesa en 2011 como parte de la troika del G20. La declaración de la cumbre del G20 también se refirió a la volatilidad e inestabilidad del sistema monetario mundial, incluyendo así un marcador para el trabajo futuro sobre este tema.

④ El Consenso de Seúl para el Crecimiento Compartido: este documento, incluido en la Declaración de la Cumbre de Seúl, incluye varios compromisos de consenso prácticos y vínculos explícitos con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU. Si bien no logra avances conceptuales sobre el papel del estado o la gestión de los flujos de capital (dos temas muy debatidos hoy en día), el documento del Consenso de Seúl es un documento ágil y práctico, desprovisto de los amplios principios que antes se incluían en el Consenso de Washington. El documento del Consenso de Seúl para el Crecimiento Compartido abre la puerta a mucho más trabajo dentro del G20 en 2011 y más allá. Puede considerarse el inicio de un cambio normativo que los actores en el terreno pueden utilizar en el futuro cercano para legitimar el cambio de políticas.

⑤ Negociaciones sobre desequilibrios de la cuenta corriente: este tema dominó los titulares y fue mucho más contencioso y difícil. Si bien las directrices esperadas sobre los desequilibrios de la cuenta corriente resultaron inalcanzables, la Declaración de la Cumbre de Seúl incluye un párrafo sobre la necesidad de idear indicadores de "sostenibilidad externa". Es sobre esa base que la reunión de Ministros de Finanzas de París en febrero de 2011 pudo llegar a un compromiso. El delicado compromiso se alcanzó al dividir los indicadores de la cuenta corriente en componentes individuales (en lugar de seguirlos en su conjunto) y evitar las reservas de divisas.

Paradoja en las posiciones china, japonesa y coreana

Una paradoja interesante que surge de la Cumbre de Seúl es la paradoja de Asia Oriental. Si bien China, Japón y Corea del Sur están divididos por diferencias significativas (nivel de desarrollo económico y tamaño), también comparten similitudes clave: países con superávit en cuenta corriente con grandes reservas de divisas en $ , copropietarios del 50% de la deuda externa de EE. UU.; todas son grandes naciones comerciales con centros financieros débiles, vulnerables a los flujos de capital volátiles. Sin embargo, en el G20 en Seúl y en 2011, los tres países no solo han evitado coordinar sus políticas, sino que de hecho han chocado abiertamente en varios temas. Por ejemplo, Japón ha apoyado abiertamente el sistema monetario internacional dominado por el dólar (por ejemplo, en la cumbre del G20 de Nanjing a finales de marzo de 2011), en oposición a las ideas propuestas por China y Europa. Japón también ha apoyado el impulso de EE. UU. contra el valor del renminbi. Japón y China se han enfrentado en la reunión del G20 de París en febrero por las tierras raras, mientras que Corea y China se han enfrentado en la misma cumbre por la internacionalización del renminbi en total ausencia de coordinación con la iniciativa Chiangmai... (Continuación)

Agradecimiento

El autor agradece el apoyo del East Asian Institute para esta investigación. En abril-julio de 2011, como East Asian Institute Peace Fellow, fue un académico visitante en la Universidad de Pekín, la Universidad de Fudan, la Universidad de Taiwán, la Universidad de Keio y en el East Asian Institute en Seúl. Este artículo se basa en un proyecto de investigación más amplio sobre el papel de China en la Gobernanza Global financiado por el Social Science and Humanities Research Council of Canada (SSHRC). La investigación en Japón fue posible gracias a la invitación como académico visitante en el National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS). La investigación en Francia se realizó como investigador asociado en el Asia Centre (París) con el apoyo del Ministerio de Asuntos Exteriores francés. Durante el año académico 2010-2011, estuvo basado en la National Chengchi University en Taiwán como Profesor Asociado Visitante. El autor también agradece la maravillosa asistencia de investigación de Cheng-Yu Lin, Pascale Massot y Chunman Zhang.