Post G20 Seoul Summit Meeting and East Asia

Ив Тибергиен — доцент политологии Университета Британской Колумбии, Канада.

Big Picture: The Context of the Seoul G20 Summit and the Northeast Asian Paradox

С момента финансового кризиса 2008 года мировая экономическая система вступила в период интенсивной турбулентности, повышенного системного риска и структурных изменений. Многие наблюдатели и политики признают текущий период критическим моментом, в течение которого система глобального управления должна быть успешно модернизирована для обеспечения соответствия все более глобализированным и волатильным рынкам. Кроме того, мировая система переживает исторический перебалансировку в распределении власти — процесс, отмеченный подъемом крупных развивающихся стран, в первую очередь Китая, Индии и Бразилии. В результате доля стран ОЭСР в мировом ВВП сократилась с 60% до 50% в период с 2000 по 2011 год (по ППС). Эта новая реальность дала новым восходящим развивающимся экономикам возможность требовать большего влияния в глобальном управлении, что проявилось в дебатах по поводу выбора нового директора-распорядителя МВФ в июне 2011 года.

Благодаря стечению обстоятельств, а также своему относительно тщательному первоначальному дизайну, Саммит лидеров G20 стал основным форумом для переговоров об изменениях в глобальном экономическом управлении. В частности, G20 представляет собой относительно стабильное равновесие благодаря почти равному балансу между развитыми странами ОЭСР и развивающимися экономиками (почти 10 на 10, в зависимости от того, как считать Мексику и Корею). G20 несколько страдает от своего большого размера, но, по крайней мере, пользуется поддержкой большинства своих членов благодаря многочисленным возможностям для формирования коалиций и балансировки по конкретным вопросам.

Действительно, G20 все еще находится в процессе самодоказывания и сталкивается со многими скептиками. Многие аналитики в Канаде и США склонны считать процесс G20 бессмысленными саммитами слишком большого числа стран, сосредоточенных на весьма различных внутренних повестках дня. Иэн Бреммер и Нуриэль Рубини называют это ситуацией G-ноль. Аналогично, многие лидеры в Японии, особенно в Министерстве иностранных дел, очень скептически относятся к потенциалу G20, и Япония в целом еще не признала G20 центральной площадкой глобального управления, предпочитая ей хорошо зарекомендовавшуюся G8. Однако G0, G8 или G193 не являются функциональными вариантами. Они представляют собой реалии по умолчанию, неспособные решить ни одну из наших глобальных проблем. Только G20 способна обеспечить необходимое политическое руководство для модернизации глобального управления. По этой причине большинство ключевых стран (включая Европу, Китай, Корею и многие в США) рассматривают G20 как основную площадку глобального управления и лучший вариант для укрепления глобального сотрудничества и реструктуризации глобальных институтов.

После промежуточного саммита в Торонто, саммит в Сеуле состоялся в критический момент, когда будущее G20 было под вопросом. Достигнув видимых результатов и институциональных вех, Сеульский саммит сыграл ключевую роль в постепенной институционализации G20. Сеульский саммит придал значительный импульс G20 и оставил значительное наследие. Его можно рассматривать как вторую вершину после Лондонского саммита.

Это не было очевидно осенью 2010 года из-за громкого конфликта между Китаем и США (а также Японией и Канадой, среди прочих) по поводу уровня обменного курса ренминби и дисбаланса текущего счета. Этот вопрос доминировал в сообщениях прессы и закончился тупиком в Сеуле. В значительной степени он был слишком велик, чтобы G20 могла его решить в то время, учитывая статус сверхдержав как Китая, так и США. Кроме того, слабые связи с Китаем в то время и четкая позиция на стороне США помешали Корее быть эффективным посредником.

Тем не менее, после Сеульского саммита выделяется Северо-Восточноазиатский парадокс G20: несмотря на недавнюю интенсификацию интеграции и переговоров между Китаем, Кореей и Японией, и несмотря на схожие позиции в мировой экономике (как страны с большим профицитом текущего счета и значительными резервами в долларах США, инвестированными в казначейские облигации США), эти три страны практически не координируют свою политику в рамках G20. Вероятно, политические лидеры этих трех стран в ближайшем будущем заметят этот пробел и найдут значительный интерес в координации и сотрудничестве перед саммитами G20. Корея является наиболее вероятным катализатором любого такого сотрудничества. А Япония — это страна, где изменения должны произойти в первую очередь, в зависимости от лидерства ее будущих премьер-министров. На момент написания статьи изменения могут быть неминуемы с передачей власти от Кан Наото его преемнику.

Такая координация в Северо-Восточной Азии оказала бы огромное влияние на будущее G20 и могла бы определить результаты, учитывая, что три страны Северо-Восточной Азии позиционируются как промежуточные или ключевые игроки в спектре многих ключевых вопросов. Любое совместное предложение Кореи, Японии и Китая (открытое для других, таких как Индия, Индонезия или европейские партнеры) по дорожной карте регулирования потоков капитала, по обновленным нормам развития или по операционализации идей финансовой сети безопасности, инициированных на саммите G20 в Сеуле, могло бы изменить результаты процессов G20 и одержать верх. Это вопросы, по которым идеи и основные предпочтения в трех странах на самом деле очень близки. Список мог бы включать новые идеи по стабилизации сырьевых рынков и снижению глобальной финансовой волатильности. Если бы три страны выработали общие идеи и действовали сообща по этим вопросам, они, вероятно, одержали бы верх, учитывая их положение в центре спектра и на моральной высоте общественного блага.

Решение северо-восточной азиатского парадокса также могло бы оказать большое влияние на региональную политику в Северо-Восточной Азии. Действительно, совместные действия по такой определенной сфере общих интересов и взаимных выгод могли бы укрепить доверие и создать достаточный импульс, чтобы помочь ослабить напряженность в области безопасности и противостоять страхам, порожденным ростом Китая. Совместная трехсторонняя работа по финансовому регулированию, экономическому мониторингу или реагированию на экологические и ситуационные шоки могла бы стать важнейшим недостающим звеном, которое могло бы инициировать процесс институционального строительства в Северо-Восточной Азии.

Интересно, что Китай, Япония и Корея нуждаются друг в друге, чтобы оказывать глобальное влияние в области экономического управления. Китай обладает наибольшей финансовой мощью и влиянием; тем не менее, Китаю нужны знания Японии, полученные благодаря ее долгому опыту в G8 и связям с США и Европой. Япония чувствует себя комфортно в G8 и в этих связях, но ей нужна сила Китая, чтобы оказать какое-либо реальное влияние. То же самое касается Кореи. И Китай, и Япония нуждаются в Корее, чтобы иметь возможность позитивно сотрудничать. Корея является как наиболее естественным партнером Японии как демократическая страна ОЭСР, так и ближайшим мостом к ОЭСР и Японии для Китая. Если Корея будет играть хорошо, она сможет играть ведущую роль в постановке повестки дня. Но, подобно подходу, используемому Сингапуром, ей необходимо поддерживать прочные одновременные связи с Японией, США и Китаем.

Заглядывая в будущее, будущее G20 остается неопределенным. G20 несет в себе как значительный импульс, так и значительные внутренние разногласия. Легкодоступные плоды координации политики уже собраны. Предстоящая игра больше связана с институциональными изменениями и созданием институтов, что является более сложными задачами. В 2011 году амбиции французского председательства сталкиваются с очень серьезными политическими препятствиями, поскольку большинство ключевых стран (США, Германия, Франция, Россия, Китай, Япония, Италия и т. д.) находятся в предвыборном настроении и имеют «хромых уток» в правительствах. Каннский саммит, скорее всего, реализует и конкретизирует некоторые прошлые обещания (по развитию, финансовым сетям безопасности) и достигнет ограниченного прогресса в отношении контроля над капиталом или будущего СДР. Но он вряд ли решит более крупные вопросы международной валютной системы или институционализации G20. Он может быть отмечен конфронтацией по поводу глобального налога на финансовые операции (так называемого «налога Тобина») после возобновления франко-германского призыва к такому налогу в середине августа. Годы 2012-2013, скорее всего, станут решающими годами для G20, определяющими, останется ли она форумом для координации политики с низким уровнем активности или настоящим глобальным управляющим комитетом, способным организовывать крупные сделки и вести к созданию институтов. Корея, Китай и Япония, вероятно, являются ключевыми игроками в определении будущего G20.

The G20 Stage Before Seoul

Саммит лидеров G20 в 2008 году был инициирован G8, и особенно Европой и США. Он представлял собой попытку лидеров G8 открыть управляющий комитет глобального управления, признав, что они столкнулись с кризисом, слишком большим, чтобы решить его самостоятельно, и что распределение власти изменилось за последнее десятилетие.

Европа и США предложили саммит G20 и сформировали его повестку дня в октябре 2008 года. Президент Франции Николя Саркози инициировал процесс, пригласив президента Джорджа Буша созвать саммит, первоначально задуманный как G12 или G13. Первоначальным взаимным обменом в рамках G20 была европейская поддержка расходов на стимулирование экономики в обмен на обещание США широкого международного финансового регулирования. Однако было ясно, что международная координация для преодоления мирового финансового кризиса требовала участия крупнейшего мирового кредитора, Китая, и других крупных развивающихся стран и кредиторов (России, Бразилии, Индии, Саудовской Аравии); использование существующего формата G20 (существовавшего с 1999 года как совещание министров финансов и глав центральных банков) было наиболее удобным способом сделать это.

Рационально предположить, что США с самого начала относились к G20 неоднозначно. Осознавая, что координация между основными экономиками (включая Китай) имеет решающее значение для преодоления мирового финансового кризиса и решения других функциональных проблем, США были менее склонны превращать G20 в инструмент пост-американской гегемонии. В отличие от амбициозного европейского призыва к «новому Бреттон-Вудсу», США искали лишь гибкий форум для координации политики.

Таким образом, с самого начала (2008-2009 гг.) в G20 заложены два существенных напряжения. Во-первых, два «повивальных отца» G20, США и Европа, имеют в целом разные взгляды на G20: с одной стороны, США ищут минимальную координацию между заинтересованными сторонами глобальной экономической системы, минимальное общее регулирование, когда это необходимо, и способ ограничить Китай, восходящую сверхдержаву и нового соперника. С другой стороны, ЕС видит острую необходимость в фундаментальном финансовом регулировании для предотвращения будущих системных финансовых кризисов и общем институциональном обновлении для балансировки широко глобализированных рынков и предотвращения арбитража регулирования. Европа также стремится к более стабильной глобальной валютной системе, менее зависимой от доллара США. В этом диалоге, однако, Европа значительно ущемлена из-за отсутствия внутренней согласованности и единого голоса. Иногда Франция и Германия способны занять четкую позицию, координировать свои действия с Великобританией и заручиться поддержкой остальной Европы. Но в других случаях, особенно после ухода Гордона Брауна, Великобритания занимает особую позицию, иногда близкую к позиции США, а ключевые европейские лидеры не могут оказать глобальное влияние.

Второе внутреннее напряжение в G20 заключается между членами G8, которые являются основоположниками G20 (за исключением Японии и, возможно, Италии, которые с самого начала колебались), и восходящими развивающимися державами, loosely организованными под знаменем БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай, Южная Африка). В то время как члены G8 рассматривают G20 как средство получения одобрения развивающихся стран для глобальной координации под руководством развитых стран, страны БРИКС видят в G20 возможность получить большее влияние в глобальном управлении, предотвратить усилия развитых стран по замедлению их роста и сбалансировать Бреттон-Вудские учреждения. Таким образом, значительные битвы с нулевой суммой встроены в более широкий импульс G20, направленный на достижение позитивных сумм.

Корея оказывается в интересном положении. Она является одновременно страной ОЭСР, которая не входила в G8, но имела тесные связи со странами G8, И развивающейся экономикой, имеющей хорошие связи с другими развивающимися странами.

С точки зрения власти и влияния, игру G20 накануне саммита в Сеуле можно интерпретировать как триаду с тремя доминирующими игроками (США, ЕС и Китай) и несколькими значительными потенциальными или активными посредниками (Япония, Россия, Бразилия, Индия, Корея, Канада, Австралия). Основная игра происходит между тремя полюсами триады. Все, о чем могут договориться США, Европа и Китай, почти наверняка станет консенсусом G20. Естественно, эти три полюса триады имеют глубокие конфликты интересов. США хотят использовать G20, чтобы заставить Китай переоценить юань, в то время как Китай хочет видеть G20 как форум взаимного давления, способный помешать США проводить количественное смягчение (учитывая его статус владельца мировой резервной валюты). Европа хочет видеть G20 как инструмент регулирования мировых финансов, в то время как США имеют слишком глубокие корыстные интересы в нерегулируемых финансах (как родина Уолл-стрит), чтобы мириться с этим. Таким образом, по сути, G20 вынуждена двигаться вперед, ища небольшую существующую общую основу между тремя гигантами.

Несмотря на эти разногласия и трудности, два месяца, предшествовавшие саммиту G20 в Сеуле, ясно показали, что он стал центральной «великой игрой» международного экономического управления, обладающей огромной гравитационной силой для международных отношений в 2010 году. Например, Пекинский саммит между Россией и Китаем, октябрьская поездка премьер-министра Китая Вэнь Цзябао в Европу, за которой последовал очень стратегический визит президента Китая Ху Цзиньтао в Париж и другие европейские страны в начале ноября, или поездка президента США Барака Обамы в Индию, Индонезию и Японию в ноябре были связаны с процессом G20. В то время как США искали поддержки среди Индии, Индонезии, Японии и, возможно, Кореи для своих усилий по принуждению Китая к пересмотру своей валюты, Китай развивал прочные стратегические связи с европейскими державами как клин против коалиции США.

Assessment of the Results of the Seoul G20 Summit

Сеульский саммит G20 имел значительное достоинство в достижении важных результатов и институциональных итогов. Тем самым он укрепил роль G20 как полезного глобального управляющего комитета и сохранил его импульс. Ключевые долгосрочные результаты, достигнутые в Сеуле (и в Кёнджу двумя неделями ранее), стали результатом медленной и постепенной работы в течение всего года, в то время как последние внезапные действия крупных держав по вопросу дисбаланса текущих счетов были менее успешными.

The most important positive results of the Seoul Summit include the following items:

① Реформа права голоса в МВФ (так называемые «Реформы квот и голосов»): вопрос о долях голосов и правах голоса в МВФ и связанные с этим вопросы директоров совета директоров были насущными проблемами на протяжении многих лет. Нежелание существующих держателей власти принимать изменения, которые сделали бы голосование в МВФ более соответствующим меняющейся экономической ситуации, рассматривалось как ключевая проблема легитимности МВФ. Например, в то время как ЕС в целом имел 32,5% голосующих акций до 2008 года (и 32% по состоянию на 2011 год), доля Китая составляла 2,93% (равная доле Канады и ниже доли Италии в 3,2%). Медленные изменения происходили с 2008 года, но прорыва не было достигнуто, несмотря на обещания чрезмерно представленных стран (особенно европейских). 23 октября 2010 года на совещании министров финансов G20 в Кёнджу был достигнут крупный прорыв (ратификация Исполнительным советом МВФ 5 ноября и включение в Сеульскую декларацию 11 ноября). Результаты включали передачу 6% квот развивающимся и динамично развивающимся странам, 80% из которых приходится на чрезмерно представленные страны ОЭСР. Например, после вступления реформы в силу в октябре 2012 года доля голосов Китая достигнет 6,07% (с 3,65% в 2011 году), лишь немного уступая Японии, занимающей второе место (6,14% в 2012 году и 6,00% по состоянию на 2011 год). Европа также согласилась отказаться от двух мест в Исполнительном совете.

Источники интервью в Японии, Франции и Корее отметили, что этот замечательный результат не был очевиден до совещания в Кёнджу. Сообщается, что на совещании в Кёнджу управляющий директор МВФ Доминик Стросс-Кан и президент Кореи Ли Мён Бак представили тщательно разработанное предложение и пригрозили запереть комнату и заблокировать транспорт в Корее, если министры не согласятся. Это был значительный пример успешного посредничества в достижении общего компромисса.

② Банковские нормативы Базель III: Совещание в Кёнджу также привело к крупному соглашению о принятии банковских нормативов Базель III, увеличив долю капитала первого уровня до 7% к 2013 году. Этот шаг, также трудный для достижения из-за значительных сомнений некоторых ключевых стран, был направлен на снижение плеча крупных банков и, следовательно, финансового риска, которым подвергаются слишком крупные, чтобы потерпеть неудачу, финансовые учреждения.

③ Финансовые сети безопасности: соглашение в Декларации Сеульского саммита включает ссылки на несколько новых кредитных линий, лучшую координацию с МВФ и связи с региональными финансовыми механизмами (РФМ). Этот вопрос был значительным приоритетом Кореи и ознаменовал собой значительную победу корейского руководства. Еще предстоит проделать большую работу по внедрению этих механизмов безопасности и обеспечению их эффективности для развивающихся стран во время кризисов. Но Корея продолжает работать над этим вопросом с французским председательством в 2011 году в рамках тройки G20. Декларация саммита G20 также ссылалась на волатильность и нестабильность мировой валютной системы, тем самым включая маркер для будущей работы по этому вопросу.

④ Сеульский консенсус развития за общее процветание: этот документ, включенный в Декларацию Сеульского саммита, включает несколько практических консенсусных обязательств и явные связи с Целями развития тысячелетия ООН. Хотя он не принес никаких концептуальных прорывов в роли государства или управлении потоками капитала (двух горячо оспариваемых сегодня тем), документ Сеульского консенсуса является лаконичным и практичным документом, лишенным широких принципов, ранее заложенных в Вашингтонском консенсусе. Документ Сеульского консенсуса развития открывает двери для дальнейшей работы в рамках G20 в 2011 году и далее. Его можно рассматривать как начало нормативного изменения, которое может быть использовано действующими лицами на местах в ближайшем будущем для легитимации изменений политики.

⑤ Переговоры о дисбалансах текущих счетов: этот вопрос доминировал в заголовках и был гораздо более спорным и трудным. Хотя желаемые руководящие принципы по дисбалансам текущих счетов оказались недостижимыми, Декларация Сеульского саммита включает параграф о необходимости разработки индикаторов «внешней устойчивости». Именно на этой основе Парижское совещание министров финансов в феврале 2011 года смогло достичь компромисса. Деликатный компромисс был достигнут путем разбивки индикаторов текущего счета на отдельные компоненты (а не рассмотрения его в целом) и избежания использования валютных резервов.

Paradox in Chinese, Japanese, and Korean positions

Один интересный парадокс, возникший на Сеульском саммите, — это парадокс Северо-Восточной Азии. Хотя Китай, Япония и Южная Корея разделены значительными различиями (уровень экономического развития и размер), они также имеют ключевые сходства: страны с профицитом текущего счета, имеющие большие валютные резервы в долларах США, совместно владеющие 50% внешнего долга США; все крупные торговые нации со слабыми финансовыми центрами, уязвимые к нестабильным потокам капитала. Тем не менее, на G20 в Сеуле и в 2011 году эти три страны не только избегали координации своей политики, но и открыто сталкивались по ряду вопросов. Например, Япония открыто поддержала международную валютную систему, основанную на долларе США (например, на саммите G20 в Нанкине в конце марта 2011 года), в противовес идеям, предложенным Китаем и Европой. Япония также поддержала стремление США к снижению курса юаня. Япония и Китай столкнулись на парижском совещании G20 в феврале по вопросу редкоземельных металлов, в то время как Корея и Китай столкнулись на том же саммите по вопросу интернационализации юаня при полном отсутствии координации с инициативой Чиангмай...(Продолжение)

Acknowledgement

Автор выражает благодарность Институту Восточной Азии за поддержку данного исследования. В апреле-июле 2011 года, будучи научным сотрудником Института Восточной Азии по программе мира, он был приглашенным исследователем в Пекинский университет, Университет Фудань, Тайваньский университет, Университет Кэйо и в Институт Восточной Азии в Сеуле. Данная статья является частью более крупного исследовательского проекта по роли Китая в глобальном управлении, финансируемого Социальным и гуманитарным исследовательским советом Канады (SSHRC). Исследование в Японии стало возможным благодаря приглашению в качестве приглашенного исследователя в Высшую школу государственной политики (GRIPS). Исследование во Франции проводилось в качестве ассоциированного исследователя в Азиатском центре (Париж) при поддержке Министерства иностранных дел Франции. В течение 2010-2011 учебного года он работал в Национальном университете Чэнчи в Тайване в качестве приглашенного доцента. Автор также благодарит Чэн-Ю Линя, Паскаль Массо и Чунманя Чжана за их прекрасную помощь в проведении исследований.