Réunion post-G20 de Séoul et Asie de l'Est

Yves Tiberghien est professeur associé de sciences politiques à l'Université de Colombie-Britannique, Canada.

Vue d'ensemble : Le contexte du sommet du G20 de Séoul et le paradoxe de l'Asie du Nord-Est

Depuis la crise financière de 2008, le système économique mondial est entré dans une période de turbulence intense, de risque systémique accru et de changement structurel. De nombreux observateurs et décideurs politiques reconnaissent la période actuelle comme un moment critique, au cours duquel le système de gouvernance mondiale doit être amélioré avec succès pour faire face à des marchés de plus en plus mondialisés et volatils. De plus, le système mondial connaît un rééquilibrage historique dans la répartition du pouvoir, un processus marqué par l'ascension de grands pays émergents, principalement la Chine, l'Inde et le Brésil. En conséquence, la part des pays de l'OCDE dans le PIB mondial a diminué de 60 % à 50 % entre 2000 et 2011 (en parité de pouvoir d'achat). Cette nouvelle réalité a donné aux nouvelles économies émergentes un poids accru pour exiger une plus grande voix dans la gouvernance mondiale, comme en témoignent les débats sur le choix d'un nouveau directeur général du FMI en juin 2011.

Par hasard et aussi en raison de sa conception initiale relativement prudente, le Sommet des dirigeants du G20 est devenu le principal forum de négociation des changements dans la gouvernance économique mondiale. En particulier, le G20 représente un équilibre relativement stable, en raison de son équilibre quasi égal entre les pays développés de l'OCDE et les économies émergentes (près de 10 contre 10, selon la façon dont on classe le Mexique et la Corée). Le G20 souffre quelque peu de sa grande taille, mais bénéficie au moins du soutien de la plupart de ses membres en raison de ses nombreuses opportunités de formation de coalitions et d'équilibrage spécifique aux enjeux.

Il est vrai que le G20 est encore en train de faire ses preuves et doit faire face à de nombreux sceptiques. De nombreux analystes au Canada et aux États-Unis sont prompts à déprécier le processus du G20 comme un sommet dénué de sens entre trop de pays axés sur des programmes nationaux très divergents. Ian Bremmer et Nouriel Roubini parlent tous deux d'une situation de G-zéro. De même, de nombreux dirigeants au Japon, en particulier au ministère des Affaires étrangères, sont très sceptiques quant au potentiel du G20 et le Japon n'a globalement pas encore accepté le G20 comme le jeu central de la gouvernance mondiale, lui préférant le G8 bien établi. Pourtant, le G0, le G8 ou le G193 ne sont pas des options fonctionnelles. Ils représentent des réalités par défaut sans la capacité de résoudre aucun de nos problèmes mondiaux. Seul le G20 est capable de fournir le leadership politique nécessaire pour initier la mise à niveau de la gouvernance mondiale. Pour cette raison, la majorité des pays clés (y compris l'Europe, la Chine, la Corée et de nombreux acteurs aux États-Unis) considèrent le G20 comme le jeu central de la gouvernance mondiale et la meilleure option pour le renforcement de la coopération mondiale et la restructuration des institutions mondiales.

Après un sommet intérimaire à Toronto, le sommet de Séoul est intervenu à un moment critique où l'avenir du G20 était en jeu. En parvenant à des résultats visibles et à des jalons institutionnels, le Sommet de Séoul a joué un rôle clé dans l'institutionnalisation progressive du G20. Le sommet de Séoul a apporté une dynamique significative au G20 et des héritages importants. Il peut être considéré comme un deuxième point culminant après le sommet de Londres.

Cela n'était pas immédiatement évident à l'automne 2010, en raison d'un conflit très médiatisé entre la Chine et les États-Unis (et le Japon et le Canada, entre autres) concernant le niveau du taux de change du renminbi et les déséquilibres des comptes courants. Cette question a dominé les reportages et s'est soldée par une impasse à Séoul. Dans une large mesure, c'était trop grand pour que le G20 puisse le résoudre à ce moment-là, compte tenu du statut de superpuissance de la Chine et des États-Unis. De plus, les liens plus faibles avec la Chine à l'époque, et un positionnement clair aux côtés des États-Unis, ont empêché la Corée d'être un médiateur efficace.

Pourtant, dans le sillage du Sommet de Séoul, le paradoxe de l'Asie du Nord-Est du G20 se révèle : malgré une intensification récente de l'intégration et des négociations entre la Chine, la Corée et le Japon, et malgré des positions similaires dans l'économie mondiale (en tant que pays à excédent courant important avec des réserves significatives en dollars investis dans des bons du Trésor américain), ces trois pays n'ont pratiquement aucune coordination de leurs politiques au sein du G20. Il est probable que les dirigeants politiques des trois pays remarqueront cet écart dans un avenir proche et trouveront un intérêt significatif à la coordination et à la coopération avant les sommets du G20. La Corée est le catalyseur le plus probable d'une telle coopération. Et le Japon est le pays où le changement doit se produire en premier, en fonction du leadership de ses futurs premiers ministres. Au moment de la rédaction, un changement pourrait être imminent avec le passage de relais de Kan Naoto à son successeur.

Une telle coordination en Asie du Nord-Est aurait un impact majeur sur l'avenir du G20 et pourrait façonner les résultats, étant donné que les trois pays d'Asie du Nord-Est sont positionnés comme des acteurs médians ou pivots sur le spectre de nombreuses questions clés. Toute proposition conjointe de la Corée, du Japon et de la Chine (ouverte à d'autres, tels que l'Inde, l'Indonésie ou des partenaires européens) sur une feuille de route pour la réglementation des flux de capitaux, sur des normes de développement actualisées, ou sur l'opérationnalisation des idées de filet de sécurité financière initiées lors du sommet du G20 de Séoul pourrait remodeler l'issue des processus du G20 et faire pencher la balance. Ce sont des questions où les idées et les préférences sous-jacentes dans les 3 pays sont en réalité très proches. La liste pourrait inclure de nouvelles idées sur la stabilisation des marchés des matières premières et la réduction de la volatilité financière mondiale. Si les trois pays généraient des idées communes et agissaient ensemble sur ces questions, ils feraient probablement pencher la balance, compte tenu de leur position au centre du spectre et sur le terrain moral du bien public mondial.

La résolution du paradoxe nord-est asiatique pourrait également avoir une grande influence sur la politique régionale en Asie du Nord-Est. En effet, une action conjointe sur un terrain aussi définitif d'intérêts communs et de bénéfices mutuels pourrait renforcer la confiance et générer suffisamment d'élan pour aider à désamorcer les tensions de sécurité et contrer les craintes générées par l'ascension de la Chine. Un travail trilatéral conjoint sur la réglementation financière, la surveillance économique, ou les réponses politiques aux chocs environnementaux et de sécurité pourrait constituer le lien manquant crucial qui pourrait initier un processus d'institution-building en cascade en Asie du Nord-Est.

Fait intéressant, la Chine, le Japon et la Corée ont besoin les uns des autres pour exercer une influence mondiale dans la gouvernance économique. La Chine a le plus de puissance financière et de poids ; pourtant, la Chine a besoin du savoir-faire du Japon acquis grâce à sa longue expérience au G8 et à ses liens avec les États-Unis et l'Europe. Le Japon est à l'aise au sein du G8 et dans ces liens, mais a besoin du poids de la Chine pour exercer une réelle influence. Il en va de même pour la Corée. Et la Chine et le Japon ont besoin de la Corée pour pouvoir travailler positivement ensemble. La Corée est à la fois le partenaire le plus naturel du Japon en tant que démocratie avancée de l'OCDE et le pont le plus solide entre l'OCDE et le Japon pour la Chine. Si la Corée joue bien son rôle, elle peut avoir un rôle majeur dans la définition de l'agenda. Mais, de manière similaire à l'approche adoptée par Singapour, elle doit maintenir des liens simultanés puissants avec le Japon, les États-Unis et la Chine.

Pour l'avenir, l'avenir du G20 reste incertain. Le G20 porte à la fois une dynamique significative et des désaccords internes importants. Les fruits faciles de la coordination politique ont été récoltés. Le jeu à venir concerne davantage le changement institutionnel et la création d'institutions, des tâches plus difficiles. En 2011, les ambitions de la présidence française se heurtent à des obstacles politiques très importants, car la plupart des pays clés (États-Unis, Allemagne, France, Russie, Chine, Japon, Italie, etc.) sont en période pré-électorale et ont des gouvernements de transition. Le Sommet de Cannes mettra très probablement en œuvre et concrétisera certaines promesses passées (sur le développement, les filets de sécurité financiers) et réalisera des progrès limités sur les contrôles des capitaux ou l'avenir des DTS. Mais il est peu probable qu'il résolve les plus grandes questions du système monétaire international ou l'institutionnalisation du G20. Il pourrait être marqué par une confrontation sur une taxe mondiale sur les transactions financières (dite « Taxe Tobin ») suite à l'appel renouvelé franco-allemand pour une telle taxe à la mi-août. Les années 2012-2013 seront très probablement les années décisives pour le G20, déterminant s'il restera un forum de coordination politique discret ou un véritable comité directeur mondial capable d'orchestrer de grands compromis et de mener à la création d'institutions. La Corée, la Chine et le Japon sont probablement les acteurs clés pour déterminer l'avenir du G20.

La scène du G20 avant Séoul

Le Sommet des dirigeants du G20 de 2008 a été initié par le G8 et particulièrement par l'Europe et les États-Unis. Il représentait un effort des dirigeants du G8 pour ouvrir le comité directeur de la gouvernance mondiale après avoir reconnu qu'ils étaient confrontés à une crise trop importante pour la résoudre seuls et que la répartition du pouvoir avait changé au cours de la décennie précédente.

L'Europe et les États-Unis ont proposé le Sommet du G20 et ont façonné son ordre du jour en octobre 2008. Le président français Nicolas Sarkozy a initié le processus en invitant le président Georges Bush à convoquer un sommet initialement envisagé comme un G12 ou un G13. Le quid pro quo initial au sein du G20 était le soutien européen aux dépenses de déficit contre la récession en échange d'une promesse américaine de larges réglementations financières internationales. Il était clair, cependant, que la coordination internationale pour sortir de la crise financière mondiale nécessitait la participation du plus grand créancier mondial, la Chine, et d'autres puissances émergentes et créancières majeures (Russie, Brésil, Inde, Arabie Saoudite) ; l'utilisation du format existant du G20 (existant depuis 1999 en tant que réunion des ministres des Finances et des gouverneurs des banques centrales) était le moyen le plus pratique de le faire.

Il est rationnel de supposer que les États-Unis étaient ambivalents à l'égard du G20 dès le départ. Tout en étant conscients que la coordination entre les principales économies (y compris la Chine) était cruciale pour surmonter la crise financière mondiale et résoudre d'autres problèmes fonctionnels, les États-Unis étaient moins disposés à faire du G20 un instrument de l'hégémonie post-américaine. Contrairement à l'appel ambitieux de l'Europe pour un « nouveau Bretton Woods », les États-Unis ne recherchaient qu'un forum flexible pour la coordination des politiques.

Ainsi, dès 2008-2009, le G20 a intégré deux tensions significatives. Premièrement, les deux sages-femmes du G20, les États-Unis et l'Europe, ont des vues largement différentes sur le G20 : d'une part, les États-Unis recherchent une coordination minimale entre les parties prenantes du système économique mondial, des réglementations communes minimales lorsque cela est indispensable, et un moyen de contraindre la Chine, la superpuissance montante et nouvelle rivale. D'autre part, l'UE voit un besoin urgent de réglementations financières fondamentales pour prévenir de futures crises financières systémiques et une mise à niveau institutionnelle générale pour équilibrer les marchés largement mondialisés, et prévenir l'arbitrage réglementaire. L'Europe recherche également un système monétaire mondial plus stable, moins dépendant du dollar américain. Dans ce dialogue, cependant, l'Europe est considérablement désavantagée par son manque de cohérence interne et de voix unifiée. Parfois, la France et l'Allemagne sont capables de fournir une position cohérente, de coordonner avec le Royaume-Uni et de recueillir le soutien du reste des Européens. Mais à d'autres moments, surtout après la disparition de Gordon Brown, le Royaume-Uni adopte des positions distinctes, parfois proches de celles des États-Unis, et les principaux dirigeants européens sont incapables d'avoir un impact mondial.

La deuxième tension interne au G20 est celle entre les membres du G8 qui sont à l'origine du G20 (sauf le Japon, et peut-être l'Italie qui ont été hésitants dès le début) et les puissances émergentes montantes regroupées sous la bannière des BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud). Alors que les membres du G8 considèrent le G20 comme un moyen d'obtenir l'approbation des puissances émergentes pour une coordination mondiale dirigée par les pays développés, les pays des BRICS considèrent le G20 comme une opportunité d'obtenir une plus grande voix dans la gouvernance mondiale, de prévenir les efforts des pays développés pour ralentir leur essor, et de rééquilibrer les institutions de Bretton Woods. Ainsi, des batailles significatives de gains à somme nulle sont intégrées dans le jeu plus large à somme positive du G20.

La Corée se trouve dans une position intéressante. C'est à la fois un pays de l'OCDE qui ne faisait pas partie du G8 mais qui a des liens étroits avec les pays du G8 ET une économie récemment émergente avec de bons liens avec d'autres économies émergentes.

En termes de pouvoir et d'influence, le jeu du G20 à la veille du sommet de Séoul pourrait être interprété comme une triade avec trois acteurs dominants (États-Unis, UE et Chine) et plusieurs médiateurs potentiels ou actifs significatifs (Japon, Russie, Brésil, Inde, Corée, Canada, Australie). Le jeu principal est celui qui se déroule entre les trois pôles de la triade. Tout ce qui pourra être convenu par les États-Unis, l'Europe et la Chine deviendra presque certainement un consensus du G20. Naturellement, ces 3 pôles de la triade ont des conflits d'intérêts profonds. Les États-Unis souhaitent utiliser le G20 pour forcer la Chine à réévaluer le renminbi, tandis que la Chine souhaite voir le G20 comme un forum de pression par les pairs capable d'empêcher les États-Unis de poursuivre l'assouplissement quantitatif (étant donné leur statut de détenteur de la monnaie de réserve mondiale). L'Europe souhaite voir le G20 comme un outil pour réglementer la finance mondiale, tandis que les États-Unis ont un intérêt acquis trop profond dans la finance non réglementée (en tant que siège de Wall Street) pour en tolérer une grande partie. Ainsi, en effet, le G20 est contraint d'avancer en recherchant le petit terrain d'entente existant entre les trois géants.

Malgré ces tensions et difficultés, les deux mois précédant le sommet du G20 de Séoul ont clairement montré qu'il était devenu le jeu principal de la gouvernance économique internationale, avec une immense force d'attraction sur les relations internationales en 2010. Par exemple, le sommet de Pékin entre la Russie et la Chine, le voyage d'octobre du Premier ministre chinois Wen Jiabao en Europe, suivi de la visite très stratégique du président chinois Hu Jintao à Paris et dans d'autres pays européens début novembre, ou le voyage du président américain Barack Obama en Inde, en Indonésie et au Japon en novembre étaient tous liés au processus du G20. Alors que les États-Unis cherchaient à obtenir le soutien de l'Inde, de l'Indonésie, du Japon et éventuellement de la Corée pour leur effort visant à forcer la Chine à agir sur sa monnaie, la Chine développait un lien stratégique fort avec les puissances européennes comme un coin contre la coalition américaine.

Évaluation des résultats du Sommet du G20 de Séoul

Le Sommet du G20 de Séoul a eu le mérite significatif d'atteindre des livrables et des résultats institutionnels importants. Ce faisant, il a renforcé le rôle du G20 en tant que comité directeur mondial utile et a maintenu sa dynamique. Les principaux résultats à long terme atteints à Séoul (et à Gyeongju, deux semaines plus tôt) sont le résultat d'un travail lent et graduel tout au long de l'année, tandis que le jeu de dernière minute des grandes puissances autour de la question des déséquilibres des comptes courants a été moins fructueux.

Les résultats positifs les plus importants du Sommet de Séoul comprennent les éléments suivants :

① Réforme des droits de vote du FMI (dite « Réforme des quotes-parts et de la voix ») : la question des quotes-parts et des droits de vote au FMI et les questions connexes des administrateurs étaient des problèmes épineux depuis des années. La réticence des détenteurs de pouvoir existants à accepter des changements qui rendraient le vote du FMI plus conforme à l'évolution de la situation économique était considérée comme un problème clé pour la légitimité du FMI. Par exemple, alors que l'UE dans son ensemble détenait 32,5 % des parts de vote jusqu'en 2008 (et 32 % en 2011), la part de la Chine était de 2,93 % (égale à celle du Canada et inférieure à celle de l'Italie, 3,2 %). Des changements lents étaient en cours depuis 2008, mais aucune percée n'avait été réalisée malgré les promesses des pays surreprésentés (en particulier les Européens). Le 23 octobre 2010, à Gyeongju, la réunion des ministres des Finances du G20 a réalisé une percée majeure (ratifiée par le Conseil d'administration du FMI le 5 novembre et incluse dans la Déclaration de Séoul le 11 novembre). Les résultats comprenaient un transfert de 6 % des quotes-parts vers les économies émergentes et les économies en développement dynamiques, dont 80 % proviennent des économies de l'OCDE surreprésentées. Par exemple, après la réforme qui entrera en vigueur en octobre 2012, la part de vote de la Chine atteindra 6,07 % (contre 3,65 % en 2011), juste un peu en dessous du numéro 2, le Japon (à 6,14 % en 2012 et 6,00 % en 2011). L'Europe a également accepté de céder deux sièges au Conseil d'administration.

Des sources d'interview au Japon, en France et en Corée ont noté que ce résultat remarquable n'était pas évident avant la réunion de Gyeongju. À Gyeongju, il est rapporté que le directeur général du FMI, Dominique Strauss-Kahn, et le président coréen Lee Myung-Bak ont présenté une proposition soigneusement élaborée et ont menacé de verrouiller la salle et de bloquer les transports en Corée si les ministres ne parvenaient pas à un accord. Ce fut un cas significatif de médiation réussie d'un compromis général.

② Les ratios bancaires de Bâle III : La réunion de Gyeongju a également abouti à un accord majeur pour adopter les ratios bancaires de Bâle III, augmentant le ratio de fonds propres de base de catégorie 1 à 7 % d'ici 2013. Cette étape, également difficile à franchir en raison de doutes importants de la part de certains pays clés, visait à réduire l'effet de levier des grandes banques et donc le risque financier couru par les institutions financières trop grandes pour faire faillite.

③ Les filets de sécurité financiers : l'accord dans la Déclaration du Sommet de Séoul comprend des références à plusieurs nouvelles lignes de crédit, une meilleure coordination avec le FMI et des liens avec les arrangements de financement régionaux (AFR). Cette question était une priorité coréenne importante et a marqué une victoire significative pour le leadership coréen. Beaucoup de travail reste à faire pour mettre en œuvre ces filets de sécurité et les rendre efficaces pour les pays en développement en temps de crise. Mais la Corée continue de travailler sur ce point avec la présidence française en 2011 dans le cadre de la troïka du G20. La déclaration du sommet du G20 faisait également référence à la volatilité et à l'instabilité du système monétaire mondial, incluant ainsi un marqueur pour les travaux futurs sur cette question.

④ Le Consensus de Séoul pour une croissance partagée : ce document, inclus dans la Déclaration du Sommet de Séoul, comprend plusieurs engagements de consensus pratiques et des liens explicites avec les Objectifs du Millénaire pour le développement des Nations Unies. Bien qu'il n'apporte aucune percée conceptuelle sur le rôle de l'État ou sur la gestion des flux de capitaux (deux sujets très débattus aujourd'hui), le document du Consensus de Séoul est un document concis et pratique, dénué des grands principes autrefois intégrés dans le Consensus de Washington. Le document du Consensus de Séoul ouvre la porte à beaucoup plus de travail au sein du G20 en 2011 et au-delà. Il peut être considéré comme le début d'un changement normatif qui pourra être utilisé par les acteurs sur le terrain dans un avenir proche pour légitimer le changement de politique.

⑤ Négociations sur les déséquilibres des comptes courants : cette question a dominé les gros titres et a été beaucoup plus controversée et difficile. Bien que les lignes directrices espérées sur les déséquilibres des comptes courants se soient avérées hors de portée, la Déclaration du Sommet de Séoul comprend un paragraphe sur la nécessité de concevoir des indicateurs de « durabilité extérieure ». C'est sur cette base que la réunion des ministres des Finances de Paris en février 2011 a pu parvenir à un compromis. Le compromis délicat a été atteint en décomposant les indicateurs de compte courant en composantes individuelles (plutôt qu'en les considérant dans leur ensemble) et en évitant les réserves de change.

Paradoxe dans les positions chinoise, japonaise et coréenne

Un paradoxe intéressant découlant du Sommet de Séoul est le paradoxe de l'Asie du Nord-Est. Alors que la Chine, le Japon et la Corée du Sud sont divisés par des différences significatives (niveau de développement économique et taille), ils partagent également des similitudes clés : pays à excédent courant avec de grandes réserves de change en dollars, détenant conjointement 50 % de la dette extérieure américaine ; toutes de grandes nations commerciales avec des centres financiers faibles, vulnérables aux flux de capitaux volatils. Pourtant, au G20 à Séoul et en 2011, les trois pays non seulement ont évité de coordonner leurs politiques, mais se sont même ouvertement affrontés sur un certain nombre de questions. Par exemple, le Japon a ouvertement soutenu le système monétaire international actuel dominé par le dollar (par exemple, lors du sommet du G20 de Nanjing fin mars 2011), s'opposant aux idées proposées par la Chine et l'Europe. Le Japon a également soutenu la pression américaine contre la valeur du renminbi. Le Japon et la Chine se sont affrontés lors de la réunion du G20 de Paris en février au sujet des terres rares, tandis que la Corée et la Chine se sont affrontées lors du même sommet sur l'internationalisation du renminbi en l'absence totale de coordination avec l'initiative de Chiang Mai... (Suite)

Remerciements

L'auteur remercie le East Asian Institute pour son soutien à cette recherche. En avril-juillet 2011, en tant que boursier de paix de l'East Asian Institute, il a été chercheur invité à l'Université de Pékin, à l'Université Fudan, à l'Université de Taiwan, à l'Université Keio et à l'East Asian Institute de Séoul. Ce document s'appuie sur un projet de recherche plus large sur le rôle de la Chine dans la gouvernance mondiale financé par le Conseil de recherches en sciences sociales et humaines du Canada (CRSH). La recherche au Japon a été rendue possible grâce à l'invitation en tant que chercheur invité au National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS). La recherche en France a été menée en tant que chercheur associé au Centre Asie (Paris) avec le soutien du ministère français des Affaires étrangères. Durant l'année universitaire 2010-2011, il était basé à la National Chengchi University à Taiwan en tant que professeur associé invité. L'auteur remercie également l'excellente assistance à la recherche de Cheng-Yu Lin, Pascale Massot et Chunman Zhang.