非難合戦に終止符を：韓国の対北朝鮮政策を巡る議論の解剖

李東洵（イ・ドンフン）は高麗大学政治外交学科の准教授である。

2009年末、北朝鮮の哨戒艇が大青島付近で韓国海軍艦艇を攻撃した。翌年には、韓国海軍コルベット「天安」と延坪島への攻撃という形で、北朝鮮の攻撃性がさらにエスカレートした。これらの衝撃的な出来事は、ソウルの対北朝鮮政策が平壌の敵対性を高めたのか、どのように高めたのか、という点を含む激しい議論を韓国で引き起こした。本稿は、議論に蔓延する主要な論点を批判的に評価し、代替的な視点を提供するものである。（挑発のより包括的な説明や、北朝鮮の行動理論の提示ではなく、ソウルの政策が平壌の最近の攻撃性にどのように影響したかを検証することに焦点を絞る。）

私は、従来の通説（北朝鮮政策の重要性を否定するか、関与のレベルが主に平壌の行動を形成すると見なすかのいずれか）は、経験的裏付けが弱いにもかかわらず、党派的な非難合戦におけるそれぞれの政治的利益に資するため、依然として影響力を持っていると主張する。現実には、ソウルの対平壌政策は、南北間の関与が過度であったか不十分であったかではなく、主にその党派的な性質ゆえに、北朝鮮の敵対性を著しく増幅させてきた。この問題の解決には、独立した学者や機関が大きく貢献できる、ポスト党派性の促進が必要である。

議論：三つの対立する視点

過去数年間の攻撃に対する韓国の対北朝鮮政策の影響を巡る現在の議論では、三つの見解が支配的である。エリート層の多様な集団は、ソウルの対北朝鮮政策が平壌の最近の攻撃性とほとんど関係がないという点で一致している。この議論には二つのバリエーションが存在する。一つは、北朝鮮が国内的な理由、すなわち忠誠心を示すためのインセンティブを高めるため、あるいは不確かな政治的後継体制の中で軍の文民統制を緩めるために、攻撃的に行動したと主張する。もう一つのバリエーションは、平壌の挑発の主たる目的が、大国（米国および／または中国）への譲歩を強要することにあったと主張する。この「無関係」説によれば、大韓民国（ROK）は、内紛または国際的な駆け引きの真っただ中に巻き込まれた無関係な傍観者であった。

別の集団は、ソウルの対北政策が平壌の敵対性に significant な影響を与えたという見解を持っている。この集団は、党派的な線に大まかに沿って、二つの対立する陣営に分かれている。彼らは、政策のどの側面が平壌の攻撃的な行動を刺激したかについて意見が一致しない。

この集団内の右派陣営は、ソウルのアプローチの融和的なトーンがマイナスの効果をもたらしたと主張する。金大中（キム・デジュン）元大統領と盧武鉉（ノ・ムヒョン）元大統領が採用した「なだめ政策」すなわち無条件の関与は、軍事的な準備態勢を低下させ、不正行為を容認（あるいは奨励）することによって、韓国の抑止姿勢を損なった。例えば、与党ハンナラ党の金武星（キム・ムソン）氏や安商守（アン・サンス）氏らは、このような趣旨の発言をしている。より急進的な右派は、李明博（イ・ミョンバク）政権も同様の誤りを犯したとさえ主張する。ただし、その程度は低い。同政権は、原則的な対北政策への確固たるコミットメントを効果的に示すことに失敗し、北朝鮮の挑発に対しては生ぬるい対応しか行わなかった。この「日照り政策の台無し」説の提唱者は、北朝鮮への支援を減らした厳しい政策を支持する傾向がある。

一方、この集団内の左派は、関与のレベルが不十分であることが平壌の敵対的な行動の原因であると主張する。特に、李明博（イ・ミョンバク）大統領の「対決政策」、すなわち条件付き関与は、金正日（キム・ジョンイル）政権を追い詰め、軍事的な報復を主張する強硬派を勢いづかせた。2009年から2010年にかけての攻撃は、息詰まる孤立からの脱却の試みであった。この見解の提唱者は、日照り政策が継続されていれば、延坪島への砲撃はなかっただろうと主張する。鄭東泳（チョン・ドンヨン）氏や朴智元（パク・チウォン）氏を含む民主党の指導者たちは、この集団に属する。さらに急進的な左派、例えば民主労働党の李貞熙（イ・ジョンヒ）党首は、大韓民国政府が北朝鮮よりも攻撃に責任がある、とさえ主張し、被害者非難を行っている。「逆風」説は、当然のことながら、平壌に対するより穏健な政策を要求することにつながる。

批判：非難合戦の下での神話作り

これらの見解は、すべて、その明白な真実性と広範な受容にもかかわらず、 shaky な基盤を持っている。それを裏付ける証拠は乏しく、説得力のある反証を見つけることは難しくない。

平壌の最近の攻撃性がソウルの行動と無関係であると主張することは、説得力に欠ける。北朝鮮自身は、「天安」号事件への関与を否定しながらも、延坪島への砲撃は韓国に対する不満から生じたと公然と述べている。（もちろん、これらの不満が正当であったという意味ではない。）平壌は、この攻撃は同島およびその周辺海域での韓国軍の演習への対応であったと主張した。この声明が、国内政治や大国関係を形成するための暴力行為を隠蔽する単なる修辞に過ぎないという証拠はない。

ソウルの対北朝鮮政策が確かに重要であるとしても、政策失敗に関する既存の説明は、いずれも説得力がない。李政権の「対決政策」が北朝鮮の攻撃性の主な原因であったと受け入れることは困難である。一般的な認識とは異なり、李明博政権は、韓国の親北朝鮮政権（DPRK）と比較しても、北朝鮮に対してそれほど強硬ではなかった（2009年末以降のDPRKの敵対性の原因とは見なせない韓国の制裁措置を除く）。図1が示すように、李政権下（2008～2009年）の南北間の貿易は、ある年を除いて、進歩主義時代（1998～2007年）よりも多かった。2009年には、韓国は北朝鮮の貿易の33％を占め、2007年を除けば2000年以降で最高水準に達した。北朝鮮への収入をもたらす輸入のみを考慮しても、同様のパターンが見られる。2009年には、過去最高の9億3430万ドルを記録した。武力攻撃があったにもかかわらず、南北間の商業交流は相当な水準を維持した。2010年10月には1億6560万ドルに達した。一方、盧武鉉政権最後の満月であった2008年1月には、その額はわずか1億4050万ドルであった。結局、李政権は、年間5000万ドルの労働者報酬をもたらす開城（ケソン）工業団地を閉鎖していない。保守政権下にもかかわらず、韓国政府の支援は、攻撃前も相当な水準であった。2008年の総額は約4000万ドルであった（ただし、この数字は前年からの顕著な減少を示していた）。これらの事実はすべて、ソウルが依然として関与にコミットしていることを示している。ただし、2008年以降の金剛山（クムガンサン）ツアー、食料・肥料供給の停止により、その程度は低下している。また、韓国が無条件に関与していた1999年と2002年にも、北朝鮮が延坪島付近で武力挑発を行っていたことは注目に値する。

注：数値は税関で処理された輸出入の年間合計を表す。1995年の数値には、2億3721万3000ドル相当の米の北朝鮮への供給は含まれていない。

証拠はまた、以前の韓国政府下での無条件関与が、北朝鮮の敵対性の主な原因ではなかったことを示唆している。この政策は韓国の防衛と抑止に腐食的な影響を与えたかもしれないが、事実は、無条件関与の期間（1998～2008年）には北朝鮮はそれほど攻撃的に行動しなかったということである。この期間には延坪島付近で二度の海戦（1999年と2002年）があったが、規模と激しさにおいて最近の攻撃ほど深刻ではなかった。「日照り政策の台無し」説の問題は、「逆風」説の場合と同様に、全く真実味がないということではなく、ソウルの政策が平壌の攻撃性に与えた実際のインパクトを十分に説明できていないということである。それは、全体像のごく一部しか捉えていない。

経験的裏付けの欠如にもかかわらず、政治エリートがこれらの見解に固執するのは、それらが党派的利益に資するためである（ただし、北朝鮮に関する信頼性の低い情報やイデオロギー的偏見も役割を果たしている）。左派は、保守的な李政権を失墜させるために「逆風」説を利用する。一方、現政権の支持者は、「日照り政策の台無し」という説明を、批判をかわし、無条件の対北朝鮮関与を主張する進歩派に責任を転嫁するのに都合が良いと見なす。議論の背後にある党派的動機を明らかにする顕著な事実は、両方の「日照り」と「風」の（連続的な）組み合わせが原因であると主張する中間派に立つ者がほとんどいないことである。代わりに、政治エリートは通常、議論を白か黒かで提示し、一方を選択することを強制する。その中立的な外見にもかかわらず、「無関係」説も政治的に電荷を帯びていないわけではない。政府寄りのエリートは、致命的な攻撃とそれに伴う南北関係の緊張に対して責任を問われることを避け、また政策変更の必要性を否定するために、この説を援用する。一部の野党エリートは、その部分で、この説、特に反逆的な将軍が中央の承認なしに攻撃を開始したと主張するバリエーションを利用して、金正日（キム・ジョンイル）に寛大さを示し、彼への信頼性（彼らの親北朝鮮アプローチの根拠となっている）が誤っていないと主張する。

政治エリートがそれぞれの狭い利益のために作り出したこれらの神話は、世論に広がる。その結果、政治社会における議論の構造が、より広範な市民社会に再現される。この拡散プロセスは、いくつかの経路をたどる。党派的なエリートは、公の声明を発表し、友好的なメディア、評論家、市民団体と協力することによって、自分たちの好む見解を宣伝する。独立した機関も、意図せずに党派的な神話に優先的な地位を与える。例えば、世論調査では、回答者に三つの見解の中から選択するよう求めるだけである。メディアは、これらの見解の提唱者だけを討論パネルに招待する。これらの慣行は、一般大衆が政治化された見解を超えて、よりバランスの取れた理解を形成することを思いとどまらせるという、意図しないマイナスの結果をもたらす。一度党派的な見解が世論を捉えると、代替的な視点を表明する政治家は、疎外されるリスクを負う。その結果、政治社会における高度に党派的な議論が強化される。

代替的見解：「致命的な党派性」論

韓国の対北朝鮮政策は、北朝鮮の敵対性に significant な影響を与えてきたが、それは政治化された議論の参加者が主張するような方法ではない。では、北朝鮮の行動における攻撃的傾向を強化する鍵となる要因は何であろうか？

主な問題は、ソウルの対北政策が合意ではなく、党派性に基づいてきたことである。活気ある民主主義においては、激しい議論は自然であり、重要な問題に関する合意は稀である。これは、政治勢力が強い党派性に陥っている場合には、さらに当てはまる。韓国はその典型例である。左派と右派は多くの問題で妥協のない見解を持っているが、対北朝鮮政策に関しては、その亀裂は特に広く深い。金大中（キム・デジュン）元大統領の「日照り政策」と盧武鉉（ノ・ムヒョン）元大統領の「平和繁栄政策」に具現化された無条件関与は、ほぼすべての左派にとって信仰箇条となっている。ほとんどの右派は、ソフトラインアプローチを嫌い、互恵性の原則に基づく条件付き関与を支持する（ただし、一部は封じ込めを好む）。前述の再現メカニズムは、市民社会内にもその亀裂を複製し、かなりの要素が傍観者として揺れ動いている。この断片化された市民社会は、合意も一貫した多数派の意見も生み出せないため、強力な大統領職を支配する政治勢力が一方的に対北朝鮮政策を決定する。この意味で、すべての対平壌政策は、様々なニュアンスにもかかわらず、党派的な性質を共通して持っている。

韓国の政策（国民の意思に基づく確固たる基盤を欠いている）は、武力行使の魅力的な標的を提供してきた。あるキャンペーンが、広範な国民ではなく、少数の党派によって好まれる政策の変更を目指す場合、標的国は、送信者の要求を受け入れることによる国内的な聴衆コストが低いと予想する。さらに、外国政府が標的国における政策変更のために国民の圧力を生み出すことは、それほど困難ではない。市民社会には、現在の政策を憎む党派的なグループと、強い選好を持たない揺れ動くグループが含まれている。民主的な政府は、脅迫された民衆からの譲歩の要求に対して、説明責任があり、受容的である傾向がある。これらの条件のために、ソウルの対北朝鮮政策は外部からの操作を受けやすい。

このような脆弱性は、北朝鮮に韓国に対する軍事行動を起こす誘惑を与えた可能性がある。北朝鮮の意思決定の不透明さのために、誘惑が実際に武力行使を引き起こしたことを証明する直接的な証拠はない。しかし、「致命的な党派性」論は、一貫した歴史的パターンから間接的ではあるが significant な支持を得ることができる。党派的な政策（条件付きか無条件かの関与かに関わらず）が存在する間、金正日（キム・ジョンイル）政権は継続的に武力を行使した。無条件支援の進歩主義時代でさえ、北朝鮮はさらに大きな譲歩を得られると期待できたため、軍事的な挑発がなかったわけではない。その後の保守的な時代にも武力行使が見られた。なぜなら、平壌に対するそのより融和的でない政策は、潜在的に覆される可能性があったからである。

また、北朝鮮が韓国国民にその要求を受け入れさせるための度重なる努力を行ってきたことも、この議論を裏付けている。平壌は、ソウルの政策の shaky な国民的支持基盤をよく認識しているようである。確かに、北朝鮮の努力は、ある時には成功せず、またある時には逆効果になった。しかし、これらの失敗は、ソウルの対北朝鮮政策が脆弱ではないことを意味するわけではない。政策変更を強制することは容易ではなく、そのような武力行使の成功率は一般的に低い。平壌が繰り返しそのような困難な挑戦に取り組むという事実は、ソウルの党派的な政治によって提供される比較的有利な機会を、おそらく見ていることを示唆している。

結論：ポスト党派的議論に向けて

もし韓国の対北朝鮮政策の党派的な性格が問題の根源であるならば、解決策は、政策が生まれる議論からポスト党派性を確立することである。これは困難な挑戦である。現在激しい競争に参加している政治的アクターにとって、党派性の効果的な手段（もし相互的でないならば）を放棄することは、戦いの中での一方的な武装解除に等しい。この動きは、特に相互の信頼が欠如している場合、あまりにもリスクが高い。この障害を考慮すると、ポスト党派的な議論には、党派的な議論がもはやその生産者や配布者に有利をもたらさないような雰囲気の変化が必要である。党派的な主張は、大衆がその虚偽と自己奉仕的な性質を明確に理解できるようになれば、資産ではなく政治的な負債となる。誰も、嘘や半真実を言われることを好まない（それが善意のものでない限り、例えば、白い嘘）。したがって、有権者は、もし大衆が彼らの意図を理解すれば、自己の利益のために神話を宣伝する政治家とその代弁者を罰する可能性が高い。したがって、神話を暴き、真実を促進することは、神話作りをかなりの程度抑制することができる。

この任務は、党派性を拒否する独立した学者に委ねられている。彼らは、論理と事実にのみ基づいた、政策問題（本稿の主題など）に関するバランスの取れた研究を行うことができる。彼らの発見は、政治的主張を検証するために使用できる。多くの非党派的な専門家が、政治的な攻撃を受けることや、「ポリフェッサー」（公職に就くことを主な目標とする学者の蔑称として造られた造語）というレッテルを貼られることを恐れて、政策議論から身を引くことを好むのは残念である。真実を求める学者の議論への参加は、党派性の呪縛を断ち切るために不可欠である。

非党派的な機関は、この取り組みにおいて重要な支援的役割を果たすことができる。財団は、党派的な学者を排除し、資金やその他のロジスティックサポートを提供することによって、独立した分析を奨励することができる。メディアもまた、非党派的な発見をより広範な聴衆に広め、予測可能な意見を持つ党派者ではなく、独立した考えを持つ学者をインタビューやフォーラムに招待することによって貢献できる。世論調査機関は、その部分で、質問票の設計について非政治的な学者に相談し、それによって回答者に党派的な選択肢の中から選択することを事実上強制することを避けることができる。これらのすべての努力は、大衆の心を党派的な偏見から解放し、自由な「アイデアの市場」を構築するために組み合わされることができる。そこでは、党派的な議論はほとんど顧客を見つけられないだろう。

ポスト党派的な議論だけでは、合意を生み出すには不十分であろう。非党派的な学者でさえ、それぞれの学術的な視点や方法論、そして現実を取り巻く避けられない不確実性のために、異なる見解が生じる可能性がある。かなりの数の有権者や政治家は、無関心なままであり、したがって無知であるだろう。他の人々は、経済的利益を含む非政治的な利益を追求するために、意図的に事実から目をそらし、虚偽の議論に固執するだろう。

それにもかかわらず、ポスト党派性は、合意または永続的な多数派意見が生まれる可能性を高める。その結果、北朝鮮が暴力的な行動を通じて譲歩を強要する機会を見出す可能性は低くなる。平壌の敵対行為がソウルに与える潜在的な損害を考えると、ポスト党派性を追求することは、その目標がどれほど困難で捉えどころのないものであっても、それに見合う価値がある。さらに、ポスト党派性がこの公の議論に根付けば、その実践は他の関連する議論にも拡散し、それらの問題領域における政策立案も改善されるだろう。したがって、期待される利益は、持続的な努力を明確に正当化する。■

謝辞

著者は、有益なコメントをいただいた Chun Chaesung 氏、Jo Dongho 氏、Joo Hyung-Min 氏、Jung Jai Kwan 氏、Kim Sungbae 氏、Koo Kab-Woo 氏、Oh Seung-Yul 氏に感謝の意を表する。