El Juego de la Culpa Bajo Fuego: Analizando el Debate Surcoreano sobre la Política hacia Corea del Norte

Dong Sun Lee es profesor asociado en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de Corea.

A finales de 2009, un buque de guerra norcoreano atacó embarcaciones navales surcoreanas cerca de la isla Daecheong. El año siguiente fue testigo de una mayor elevación de la agresión norcoreana expresada en ataques al corbeta surcoreana Cheonan y a la isla Yeonpyeong. Estos impactantes desarrollos han provocado un acalorado debate en el Sur, inter alia, sobre si y cómo la política de Seúl hacia Corea del Norte ha aumentado la beligerancia de Pyongyang. Este artículo tiene como objetivo evaluar críticamente los argumentos clave que permean el debate y ofrecer una perspectiva alternativa. (Limito mi alcance a examinar cómo la política de Seúl ha afectado la agresividad reciente de Pyongyang, en lugar de ofrecer un relato más exhaustivo de las provocaciones o una teoría del comportamiento norcoreano).

Argumento que toda la sabiduría convencional (que niega la importancia de la política hacia Corea del Norte o considera que el nivel de compromiso moldea principalmente el comportamiento de Pyongyang) tiene un apoyo empírico débil, pero sigue siendo relevante porque sirve a intereses políticos parroquiales en el juego de la culpa partidista. En realidad, la política de Seúl hacia Pyongyang ha amplificado significativamente la beligerancia norcoreana principalmente porque ha sido de naturaleza partidista, no porque el compromiso intercoreano haya sido excesivo o insuficiente. Resolver este problema requiere promover el post-partidismo, al que los académicos e instituciones independientes pueden contribuir significativamente.

El Debate: Tres Perspectivas Contendientes

Tres puntos de vista dominan el debate actual sobre el impacto de la política surcoreana hacia Corea del Norte en los ataques de los últimos años. Un grupo diverso de élites coincide en que la política de Seúl hacia Corea del Norte tiene poco que ver con las recientes agresiones de Pyongyang. Existen dos variantes a este argumento. Una postula que Corea del Norte ha actuado agresivamente por razones internas, ya sea para aumentar los incentivos para demostrar lealtad o para relajar el control civil sobre el ejército en medio de una incierta sucesión política. La otra variante afirma que las provocaciones de Pyongyang tenían como objetivo principal presionar a las grandes potencias, Estados Unidos y/o China, para obtener concesiones. Según esta tesis de la "irrelevancia", la República de Corea (ROK) fue un espectador inocente atrapado en medio de una lucha interna de poder o una negociación internacional.

Otro grupo sostiene la opinión de que la política del Sur hacia Corea del Norte tuvo un impacto significativo en la beligerancia de Pyongyang. El grupo se divide en dos campos opuestos, aproximadamente a lo largo de líneas partidistas. No están de acuerdo sobre qué aspecto de la política proporcionó el estímulo para las acciones agresivas de Pyongyang.

El campo derechista dentro del grupo argumenta que el tono conciliatorio del enfoque de Seúl hacia Pyongyang tuvo un efecto negativo. Las "políticas de apaciguamiento" —compromiso incondicional— adoptadas por los presidentes Kim Dae-jung y Roh Moo-hyun socavaron la postura de disuasión de Corea del Sur al reducir la preparación militar y condonar (o incluso recompensar) el mal comportamiento. Líderes del gobernante Partido Gran Nación —Kim Moo Sung y Ahn Sang Soo, por ejemplo— hicieron declaraciones en este sentido. Aquellos de la extrema derecha llegan a argumentar que la administración Lee Myung-bak cometió errores similares, aunque en menor grado: no logró señalar eficazmente un compromiso firme con una política del Norte basada en principios y solo respondió tímidamente a las provocaciones norcoreanas. Los defensores de esta tesis del "sol que arruina" tienden a apoyar una política dura con asistencia reducida al Norte.

Por otro lado, los izquierdistas dentro del grupo afirman que un nivel insuficiente de compromiso es responsable de los comportamientos beligerantes de Pyongyang. En particular, la "política de confrontación" del presidente Lee Myung-bak —compromiso condicional— acorraló al régimen de Kim Jong-Il y empoderó a los partidarios de la línea dura que pedían acciones militares. Los ataques de 2009-2010, intentos de romper el aislamiento asfixiante, fueron el resultado. Los defensores de este punto de vista afirman que si la política del sol hubiera continuado, no habría habido bombardeos de artillería en la isla Yeonpyeong. Líderes del Partido Demócrata, incluidos Chung Dong Young y Park Jie Won, pertenecen a este grupo. Aquellos de la extrema izquierda —por ejemplo, la presidenta del Partido Laborista Democrático, Lee Jung-Hee— incluso argumentan que el gobierno de la ROK es más responsable de los ataques que Corea del Norte, culpando así a la víctima. La tesis del "viento que sale mal" naturalmente conduce a demandas de una política más blanda hacia Pyongyang.

Crítica: Creación de Mitos Bajo Fuego

Todas estas opiniones, a pesar de su aparente veracidad y amplia aceptación, tienen cimientos inestables. La evidencia de apoyo es escasa y la evidencia contradictoria convincente no es difícil de encontrar.

No es convincente argumentar que las recientes agresiones de Pyongyang no están relacionadas con las acciones de Seúl. Si bien niega cualquier participación en el incidente del Cheonan, Corea del Norte ha declarado explícitamente que el bombardeo de la isla Yeonpyeong se originó en agravios hacia el Sur. (Por supuesto, esto no significa que esos agravios fueran legítimos). Pyongyang afirmó que el ataque fue una respuesta a los ejercicios militares de la ROK en la isla y en sus mares circundantes. No hay evidencia de que esta declaración sea puramente retórica, simplemente para encubrir actos violentos dirigidos a moldear la política interna o las relaciones con las grandes potencias.

Aunque la política de Seúl hacia Corea del Norte ciertamente importa, los relatos existentes de fracaso político tampoco son convincentes. Es difícil aceptar la "política de confrontación" del gobierno de Lee como la causa principal de la agresividad norcoreana. Contrariamente a la percepción común, el gobierno de Lee Myung-bak no fue tan duro con Pyongyang antes de los ataques del Norte, incluso en comparación con sus predecesores pro-RPDC del Sur. (Las sanciones de la ROK impuestas después de los ataques no pueden considerarse causantes de la beligerancia de la RPDC desde finales de 2009). Como muestra la Figura 1, el comercio intercoreano bajo la presidencia de Lee (2008-2009) fue mayor que durante la era progresista (1998-2007), excepto por un año. En 2009, Corea del Sur representó el 33 por ciento del comercio exterior de Corea del Norte, que alcanzó su nivel más alto desde 2000, excepto en 2007. Un patrón similar emerge cuando solo se consideran las importaciones (que generan ingresos para Corea del Norte): el año 2009 fue testigo de un máximo histórico (934,3 millones de dólares). A pesar de todos los ataques armados, el intercambio comercial intercoreano se ha mantenido sustancial. En octubre de 2010, ascendió a 165,6 millones de dólares; en enero de 2008 —el último mes completo de la presidencia de Roh— el volumen fue de apenas 140,5 millones de dólares. Después de todo, el gobierno de Lee aún no ha cerrado el complejo industrial de Gaesong, que proporciona al Norte anualmente 50 millones de dólares en compensación a los trabajadores. La asistencia del gobierno de la ROK también se mantuvo significativa antes de los ataques a pesar de una presidencia conservadora: la cantidad total en 2008 fue de casi 40 millones de dólares (aunque esta cifra constituyó una caída notable con respecto a años anteriores). Todos estos hechos indican que Seúl sigue comprometido con el compromiso, aunque en menor medida debido a la suspensión de los tours por el Monte Kumgang, así como a los suministros de alimentos y fertilizantes desde 2008. También es notable que Corea del Norte realizara provocaciones armadas cerca de la isla Yeonpyeong en 1999 y 2002, cuando Corea del Sur estaba incondicionalmente comprometida con el Norte.

Nota: Las cifras representan sumas anuales de exportaciones e importaciones liquidadas en aduana. La cifra de 1995 excluye un suministro a Corea del Norte de arroz por valor de 237.213.000 dólares.

La evidencia también sugiere que el compromiso incondicional bajo gobiernos anteriores de la ROK no fue una causa principal de la beligerancia norcoreana. Aunque la política puede haber ejercido influencias corrosivas en la defensa y disuasión de Corea del Sur, el hecho es que Corea del Norte no actuó de manera tan agresiva durante el período de compromiso incondicional (1998-2008). Aunque el período vio dos enfrentamientos navales cerca de la isla Yeonpyeong (en 1999 y 2002), no fueron tan graves como los ataques más recientes en escala e intensidad. El problema con el argumento del "sol que arruina" —al igual que con la tesis del "viento que sale mal"— no es que carezca de veracidad en absoluto, sino que no hace justicia al impacto real que la política de Seúl ha tenido en la agresividad de Pyongyang. Captura una parte demasiado pequeña del panorama.

A pesar de tales deficiencias en el apoyo empírico, las élites políticas se aferran a estas opiniones porque sirven a intereses partidistas (aunque la información no confiable y el sesgo ideológico sobre Corea del Norte también juegan un papel). Los izquierdistas utilizan la tesis del "viento que sale mal" para desacreditar a la administración conservadora de Lee. Por otro lado, los partidarios del gobierno actual encuentran conveniente el relato del "sol que arruina" para desviar las críticas y culpar a las fuerzas progresistas que abogan por un compromiso incondicional con Pyongyang. La revelación de motivos partidistas detrás de los argumentos es el hecho conspicuous de que pocos se mantienen en el terreno medio, reclamando una combinación (secuencial) de "sol" y "viento" como responsable. En cambio, las élites políticas suelen plantear el argumento en términos de blanco y negro, lo que obliga a elegir uno sobre el otro. A pesar de su apariencia neutral, la tesis de la "irrelevancia" no está menos cargada políticamente. Las élites pro-gobierno la invocan para evitar ser responsabilizadas por los ataques fatales y las tensiones resultantes en las relaciones intercoreanas, y también para negar cualquier necesidad de cambio de política. Algunos opositores, por su parte, utilizan la tesis —especialmente la variante que postula que generales renegados iniciaron los ataques sin autorización central— para ofrecer una indulgencia a Kim Jong-Il y afirmar que su presunción de confiabilidad (que sustenta su enfoque pro-Corea del Norte) no está equivocada.

Estos mitos creados por las élites políticas para sus intereses parroquiales se extienden a la opinión pública; en consecuencia, la arquitectura del debate dentro de la sociedad política se reproduce en la sociedad civil en general. Este proceso de difusión toma varios caminos. Las élites partidistas propagan sus puntos de vista preferidos haciendo declaraciones públicas y colaborando con medios de comunicación, expertos y organizaciones cívicas afines. Las instituciones independientes también asignan sin querer posiciones privilegiadas a los mitos partidistas. Por ejemplo, las encuestas de opinión pública piden a los encuestados que elijan solo entre las tres opiniones. Los medios invitan a los defensores de solo estas opiniones a paneles de discusión. Estas prácticas tienen la consecuencia negativa involuntaria de disuadir al público en general de mirar más allá de los puntos de vista politizados y formar una comprensión más equilibrada del problema. Una vez que los puntos de vista partidistas cautivan la percepción pública, los políticos que articulan una perspectiva alternativa corren el riesgo de convertirse en parias. El resultado es la consolidación del debate altamente partidista dentro de la sociedad política.

Una Visión Alternativa: Un Argumento de "Partidismo Mortal"

La política de la ROK hacia Corea del Norte ha afectado significativamente la beligerancia del Norte, pero no de las maneras que afirman los participantes del debate politizado. En ese caso, ¿cuál es el factor clave que fortalece la tendencia agresiva en el comportamiento norcoreano?

El principal problema es que las políticas del Sur hacia el Norte se han basado en el partidismo en lugar del consenso. En una democracia vibrante, los debates acalorados son naturales y el consenso sobre un tema importante es raro. Esto es aún más cierto cuando las fuerzas políticas caen en un fuerte partidismo. Corea del Sur es un caso en cuestión. Mientras los izquierdistas y derechistas mantienen puntos de vista intransigentes sobre numerosos temas, la brecha es particularmente amplia y profunda cuando se trata de la política hacia Corea del Norte. El compromiso incondicional —encarnado en la "Política del Sol" del presidente Kim y la "Política de Paz y Prosperidad" del presidente Roh— es un artículo de fe para casi todos los izquierdistas. La mayoría de los derechistas desaprueban el enfoque de línea blanda y apoyan el compromiso condicional basado en el principio de reciprocidad (aunque algunos prefieren la contención). Los mecanismos de reproducción descritos anteriormente duplican esa brecha dentro de la sociedad civil, con un elemento considerable dudando al margen. Dado que esta sociedad civil fragmentada no puede producir ni un consenso ni una opinión mayoritaria consistente, las fuerzas políticas que controlan la poderosa presidencia dictan unilateralmente la política hacia Corea del Norte. En este sentido, todas las políticas hacia Pyongyang han tenido, a pesar de sus variaciones, una naturaleza partidista en común.

Las políticas de la ROK (que han carecido de un ancla firme en la voluntad popular) han presentado objetivos atractivos para la coerción armada. Cuando una campaña tiene como objetivo cambiar una política preferida por un pequeño grupo de partidarios en lugar de por un público amplio, el gobierno objetivo espera un bajo costo de audiencia doméstica al aceptar la demanda del remitente. Además, es menos desafiante para un gobierno extranjero generar presión popular para el cambio de política en el país objetivo: la sociedad civil contiene un grupo partidista que detesta la política actual y un grupo indeciso sin una preferencia fuerte; los gobiernos democráticos tienden a ser responsables y receptivos a los llamados a la concesión hechos por la población intimidada. Debido a estas condiciones, la política de Seúl hacia Corea del Norte es susceptible a la manipulación externa.

Dicha susceptibilidad puede haber tentado a Corea del Norte a participar en acciones militares contra el Sur. Debido a la opacidad en la toma de decisiones norcoreana, no hay evidencia directa disponible para determinar que la tentación realmente causó el uso de la fuerza. Sin embargo, el argumento del "partidismo mortal" puede obtener un apoyo indirecto pero significativo de un patrón histórico consistente: mientras las políticas partidistas estaban vigentes —ya fuera compromiso condicional o incondicional— el régimen de Kim Jong-Il recurrió continuamente a la fuerza. La era progresista de asistencia incondicional no estuvo exenta de provocaciones militares, ya que los norcoreanos podían esperar obtener concesiones aún mayores. El período conservador posterior también ha sido testigo del uso de la fuerza, ya que su política menos apaciguadora hacia Pyongyang ha sido potencialmente reversible.

También confirma el argumento que Corea del Norte ha realizado repetidos esfuerzos para influir en el público surcoreano para que ceda a sus demandas. Parece que Pyongyang es muy consciente de la inestable base popular para la política de Seúl. Es cierto que los esfuerzos norcoreanos fracasaron en algunas ocasiones e incluso fueron contraproducentes en otras. Sin embargo, estos fracasos no significan que la política de Seúl hacia Corea del Norte no sea susceptible. Forzar un cambio de política no es fácil, y tal fuerza generalmente tiene una baja tasa de éxito. El hecho de que Pyongyang asuma repetidamente un desafío tan difícil implica que probablemente ve una oportunidad relativamente favorable presentada por la política partidista de Seúl.

Conclusión: Hacia un Debate Post-Partidista

Si el carácter partidista de la política del Sur hacia Corea del Norte es de hecho la fuente del problema, la solución requiere establecer el post-partidismo en el debate del que surge la política. Este es un desafío difícil: para los actores políticos actualmente involucrados en una competencia feroz, abandonar un instrumento efectivo de partidismo (si no es recíproco) puede equivaler a un desarme unilateral en medio de una batalla. Este movimiento es simplemente demasiado arriesgado, especialmente cuando falta confianza mutua. Considerando este obstáculo, un debate post-partidista requiere una atmósfera cambiada en la que los argumentos partidistas ya no confieran ventajas a sus productores y distribuidores. Las afirmaciones partidistas se convierten en un pasivo político en lugar de un activo cuando el público puede comprender claramente su naturaleza falsa y egoísta. A nadie le gusta que le digan mentiras o verdades a medias (a menos que sean bien intencionadas, por ejemplo, mentiras piadosas). Por lo tanto, los votantes probablemente castigarán a los políticos y sus portavoces que propagan mitos para fines egoístas, si la población entiende lo que están haciendo. Por lo tanto, desacreditar mitos y promover la verdad puede desalentar la creación de mitos en una medida significativa.

Esta tarea está reservada para académicos independientes que rechazan el partidismo. Pueden realizar investigaciones equilibradas sobre temas de política (como el tema de este artículo), basando sus conclusiones únicamente en la lógica y los hechos. Sus hallazgos luego pueden usarse para verificar las afirmaciones políticas. Es desafortunado que muchos expertos no partidistas prefieran mantenerse al margen de los debates políticos, ya que temen ser objeto de ataques políticamente motivados y ser etiquetados como "polifesores", una palabra inventada que designa peyorativamente a los académicos cuyo objetivo principal es ocupar un cargo público. La participación de académicos que buscan la verdad en el debate es crucial para romper el hechizo del partidismo.

Las instituciones no partidistas pueden desempeñar importantes funciones de apoyo en este empeño. Las fundaciones pueden fomentar el análisis independiente proporcionando fondos y otro apoyo logístico, mientras rechazan a los académicos partidistas. Los medios de comunicación también pueden ayudar publicando hallazgos no partidistas a una audiencia más amplia e invitando a entrevistas y foros a académicos de mentalidad independiente, en lugar de simplemente a partidistas cuyas opiniones son demasiado predecibles. Las instituciones de encuestas, por su parte, pueden consultar a académicos apolíticos para el diseño de cuestionarios, y así evitar prácticamente obligar a los encuestados a elegir entre opciones partidistas. Todos estos esfuerzos pueden combinarse para liberar la mente pública de prejuicios partidistas y construir un "mercado de ideas" libre, en el que el argumento partidista encuentre pocos clientes.

Un debate post-partidista no sería suficiente para producir un consenso. Pueden surgir puntos de vista divergentes incluso entre académicos no partidistas, debido a sus diversas perspectivas y métodos académicos, así como a las incertidumbres irreducibles que rodean la realidad. Un número considerable de votantes y políticos permanecerá desatento y, por lo tanto, ignorante. Otros apartarán intencionalmente la vista de los hechos y se adherirán a argumentos falsos, para avanzar intereses no políticos, incluido el beneficio económico.

Sin embargo, el post-partidismo hace que sea más probable que surja un consenso o una opinión mayoritaria duradera. Como resultado, es menos probable que Corea del Norte vea una ventana de oportunidad para extorsionar concesiones a través de acciones violentas. Dado el daño potencial que la beligerancia de Pyongyang puede causar a Seúl, vale la pena perseguir el post-partidismo, sin importar cuán desafiante y esquivo sea ese objetivo. Además, una vez que el post-partidismo se arraigue en este debate público, la práctica puede extenderse a otros debates relacionados, mejorando la formulación de políticas en esas áreas temáticas también. Por lo tanto, los beneficios esperados justifican claramente un esfuerzo sostenido. ■

Agradecimiento

El autor agradece a Chaesung Chun, Dongho Jo, Hyung-Min Joo, Jai Kwan Jung, Sungbae Kim, Kab-Woo Koo y Seung-Yul Oh por sus útiles comentarios.