Le jeu du blâme sous le feu des critiques : analyse du débat sud-coréen sur la politique envers la Corée du Nord

Dong Sun Lee est professeur associé au Département de sciences politiques et de relations internationales de l'Université de Corée.

Fin 2009, un navire de guerre nord-coréen a attaqué des navires de la marine sud-coréenne près de l'île de Daecheong. L'année suivante a vu une nouvelle escalade de l'agression nord-coréenne, exprimée par des attaques contre la corvette sud-coréenne Cheonan et l'île de Yeonpyeong. Ces développements choquants ont déclenché un débat animé dans le Sud, notamment sur la question de savoir si et comment la politique de Séoul envers la Corée du Nord a accru la belligerance de Pyongyang. Cet article vise à évaluer de manière critique les principaux arguments qui traversent ce débat et à proposer une perspective alternative. (Je me limite à examiner comment la politique de Séoul a affecté l'agressivité récente de Pyongyang, plutôt que d'offrir un compte rendu plus complet des provocations ou une théorie du comportement nord-coréen.)

Je soutiens que toute la sagesse conventionnelle (qui nie la signification de la politique envers la Corée du Nord ou considère que le niveau d'engagement façonne principalement le comportement de Pyongyang) n'a qu'un faible soutien empirique, mais reste pertinente car elle sert des intérêts politiques étroits dans le jeu partisan du blâme. En réalité, la politique de Séoul envers Pyongyang a considérablement amplifié la belligerance nord-coréenne principalement parce qu'elle a été de nature partisane, et non parce que l'engagement intercoréen a été excessif ou insuffisant. La résolution de ce problème nécessite la promotion du post-partisanship, auquel les universitaires et les institutions indépendants peuvent contribuer de manière significative.

Le Débat : Trois Perspectives Concurrentes

Trois points de vue dominent le débat actuel concernant l'impact de la politique sud-coréenne envers la Corée du Nord sur les attaques des dernières années. Un groupe diversifié d'élites s'accorde à dire que la politique de Séoul envers la Corée du Nord a peu à voir avec les agressions récentes de Pyongyang. Il existe deux variantes à cet argument. L'une postule que la Corée du Nord a agi de manière agressive pour des raisons internes – soit pour accroître les incitations à démontrer sa loyauté, soit pour relâcher le contrôle civil de l'armée dans un contexte d'incertitude quant à la succession politique. L'autre variante affirme que les provocations de Pyongyang visaient principalement à faire pression sur les grandes puissances – les États-Unis et/ou la Chine – pour obtenir des concessions. Selon cette thèse de « l'irrélevance », la République de Corée (RC) était un spectateur innocent pris au milieu d'une lutte de pouvoir interne ou de négociations internationales.

Un autre groupe soutient que la politique nordiste de Séoul a eu un impact significatif sur la belligerance de Pyongyang. Ce groupe est divisé en deux camps opposés, grosso modo selon des lignes partisanes. Ils ne sont pas d'accord sur l'aspect de la politique qui a fourni le stimulus aux actions agressives de Pyongyang.

Le camp de droite au sein du groupe soutient que le ton conciliant de l'approche de Séoul envers Pyongyang a eu un effet négatif. Les « politiques d'apaisement » – engagement inconditionnel – adoptées par les présidents Kim Dae-jung et Roh Moo-hyun ont sapé la posture de dissuasion de la Corée du Sud en réduisant la préparation militaire et en cautionnant (voire en récompensant) les mauvais comportements. Les dirigeants du parti au pouvoir, le Grand Parti National – Kim Moo Sung et Ahn Sang Soo, par exemple – ont fait des remarques dans ce sens. Ceux de droite plus extrême vont jusqu'à soutenir que l'administration Lee Myung-bak a commis des erreurs similaires, bien qu'à un moindre degré : elle n'a pas réussi à signaler efficacement un engagement ferme envers une politique nordiste fondée sur des principes et n'a apporté que des réponses tièdes aux provocations nord-coréennes. Les partisans de cette thèse du « soleil qui pourrit » ont tendance à soutenir une politique dure avec une aide réduite à l'égard du Nord.

D'autre part, les gauchistes au sein du groupe affirment qu'un niveau d'engagement insuffisant est responsable des comportements belliqueux de Pyongyang. En particulier, la « politique de confrontation » du président Lee Myung-bak – engagement conditionnel – a acculé le régime de Kim Jong-Il et a donné du pouvoir aux partisans de la ligne dure qui prônaient des actions militaires. Les attaques de 2009-2010, tentatives pour sortir de l'isolement étouffant, en seraient le résultat. Les partisans de ce point de vue affirment que si la politique du soleil avait continué, il n'y aurait pas eu de bombardement d'artillerie sur l'île de Yeonpyeong. Les dirigeants du Parti Démocrate, y compris Chung Dong Young et Park Jie Won, appartiennent à ce groupe. Ceux de l'extrême gauche – par exemple, la présidente du Parti Travailliste Démocrate Lee Jung-Hee – soutiennent même que le gouvernement de la RC est plus responsable des attaques que la Corée du Nord, blâmant ainsi la victime. La thèse du « vent qui se retourne » conduit naturellement à des demandes d'une politique plus douce envers Pyongyang.

Critique : La fabrication de mythes sous le feu des critiques

Toutes ces vues, malgré leur véracité apparente et leur large acceptation, ont des fondements fragiles. Les preuves à l'appui sont rares, et les contre-preuves convaincantes ne sont pas difficiles à trouver.

Il est peu convaincant de soutenir que les agressions récentes de Pyongyang sont sans rapport avec les actions de Séoul. Tout en niant toute implication dans l'incident du Cheonan, la Corée du Nord elle-même a explicitement déclaré que le bombardement de l'île de Yeonpyeong provenait de griefs envers le Sud. (Bien sûr, cela ne signifie pas que ces griefs étaient légitimes.) Pyongyang a affirmé que l'attaque était une réponse aux exercices militaires de la RC sur l'île et dans les mers environnantes. Il n'y a aucune preuve que cette déclaration soit purement rhétorique, servant simplement à masquer des actes violents visant à façonner la politique intérieure ou les relations avec les grandes puissances.

Bien que la politique de Séoul envers la Corée du Nord ait effectivement de l'importance, les explications existantes de l'échec de la politique ne sont pas non plus convaincantes. Il est difficile d'accepter la « politique de confrontation » du gouvernement Lee comme la cause principale de l'agressivité nord-coréenne. Contrairement à la perception commune, le gouvernement Lee Myung-bak n'a pas été si dur envers Pyongyang avant les attaques du Nord, même par rapport aux prédécesseurs pro-RPDC du Sud. (Les sanctions de la RC imposées après les attaques ne peuvent être considérées comme la cause de la belligerance de la RPDC depuis fin 2009.) Comme le montre la figure 1, le commerce intercoréen sous la présidence Lee (2008-2009) a été plus important que pendant l'ère progressiste (1998-2007), à l'exception d'une année. En 2009, la Corée du Sud représentait 33 % du commerce extérieur de la Corée du Nord, atteignant son plus haut niveau depuis 2000 – à l'exception de 2007. Un schéma similaire apparaît lorsque l'on ne considère que les importations (qui génèrent des revenus pour la Corée du Nord) : l'année 2009 a connu un record absolu (934,3 millions de dollars US). Malgré toutes les attaques armées, les échanges commerciaux intercoréens sont restés substantiels. En octobre 2010, ils s'élevaient à 165,6 millions de dollars US ; en janvier 2008 – le dernier mois complet de la présidence Roh – le volume n'était que de 140,5 millions de dollars US. Après tout, le gouvernement Lee n'a pas encore fermé le complexe industriel de Gaesong, qui rapporte chaque année 50 millions de dollars US en indemnités de travail au Nord. L'aide du gouvernement de la RC est également restée significative avant les attaques malgré une présidence conservatrice : le montant total en 2008 était de près de 40 millions de dollars US (bien que ce chiffre ait représenté une baisse notable par rapport aux années précédentes). Tous ces faits indiquent que Séoul reste engagé dans l'engagement, bien qu'à un moindre degré en raison de la suspension des visites au Mont Kumgang ainsi que des fournitures de nourriture et d'engrais depuis 2008. Il est également à noter que la Corée du Nord a mené des provocations armées près de l'île de Yeonpyeong en 1999 et 2002, lorsque la Corée du Sud était engagée de manière inconditionnelle avec le Nord.

Note : Les chiffres représentent les sommes annuelles d'exportations et d'importations dédouanées. Le chiffre de 1995 exclut une livraison de riz à la Corée du Nord d'une valeur de 237 213 000 $US.

Les preuves suggèrent également que l'engagement inconditionnel sous les gouvernements précédents de la RC n'a pas été une cause majeure de la belligerance nord-coréenne. Bien que la politique ait pu avoir des influences corrosives sur la défense et la dissuasion sud-coréennes, le fait est que la Corée du Nord n'a pas agi aussi agressivement pendant la période d'engagement inconditionnel (1998-2008). Bien que la période ait vu deux affrontements navals près de l'île de Yeonpyeong (en 1999 et 2002), ils n'ont pas été aussi graves que les attaques plus récentes en termes d'échelle et d'intensité. Le problème avec l'argument du « soleil qui pourrit » – comme avec la thèse du « vent qui se retourne » – n'est pas qu'il n'ait aucune véracité, mais qu'il ne rend pas justice à l'impact réel qu'a eu la politique de Séoul sur l'agressivité de Pyongyang. Il ne capture qu'une partie trop petite de l'image.

Malgré ces lacunes en matière de soutien empirique, les élites politiques s'accrochent à ces points de vue parce qu'ils servent des intérêts partisans (bien que des informations peu fiables et des biais idéologiques concernant la Corée du Nord jouent également un rôle). Les gauchistes utilisent la thèse du « vent qui se retourne » pour discréditer l'administration conservatrice de Lee. D'autre part, les partisans du gouvernement actuel trouvent le récit du « soleil qui pourrit » commode pour détourner les critiques et rejeter la faute sur les forces progressistes qui prônent un engagement inconditionnel avec Pyongyang. Le fait que peu de gens se tiennent sur le terrain du milieu, affirmant qu'une combinaison (séquentielle) des deux « soleil » et « vent » est responsable, révèle les motivations partisanes derrière les arguments. Au lieu de cela, les élites politiques présentent généralement l'argument en termes de « tout ou rien », ce qui oblige à choisir l'un plutôt que l'autre. Malgré son apparence neutre, la thèse de « l'irrélevance » n'est pas moins politiquement chargée. Les élites pro-gouvernementales l'invoquent pour éviter d'être tenues responsables des attaques fatales et des tensions résultantes dans les relations intercoréennes, et aussi pour nier tout besoin de changement de politique. Certains élites de l'opposition, pour leur part, utilisent cette thèse – en particulier la variante qui postule que des généraux renégats ont initié les attaques sans autorisation centrale – pour accorder une indulgence à Kim Jong-Il et affirmer que leur présupposition de sa fiabilité (qui sous-tend leur approche pro-Corée du Nord) n'est pas erronée.

Ces mythes créés par les élites politiques pour leurs intérêts étriqués se sont propagés dans l'opinion publique ; par conséquent, l'architecture du débat au sein de la société politique est reproduite dans la société civile en général. Ce processus de diffusion emprunte plusieurs voies. Les élites partisanes font de la propagande pour leurs points de vue préférés en faisant des déclarations publiques et en collaborant avec des médias, des experts et des organisations civiques amis. Des institutions indépendantes accordent également, sans le vouloir, des positions privilégiées aux mythes partisans. Par exemple, les sondages d'opinion demandent aux personnes interrogées de choisir uniquement parmi les trois points de vue. Les médias invitent les défenseurs de ces points de vue uniquement aux tables rondes. Ces pratiques ont pour conséquence négative involontaire de décourager le grand public de regarder au-delà des points de vue politisés et de former une compréhension plus équilibrée de la question. Une fois que les points de vue partisans captivent la perception du public, les politiciens qui expriment une perspective alternative risquent de devenir des parias. Il en résulte une consolidation du débat très partisan au sein de la société politique.

Une Vue Alternative : Un Argument de « Partisanerie Mortelle »

La politique de la RC envers la Corée du Nord a considérablement affecté la belligerance du Nord, mais pas de la manière que les participants au débat politisé affirment. Dans ce cas, quel est le facteur clé qui renforce la tendance agressive du comportement nord-coréen ?

Le problème principal est que les politiques nordistes de Séoul ont été basées sur le partisanship plutôt que sur le consensus. Dans une démocratie dynamique, les débats animés sont naturels, et le consensus sur une question importante est rare. Il en va d'autant plus ainsi lorsque les forces politiques succombent à un fort partisanship. La Corée du Sud en est un exemple. Alors que les gauchistes et les droitiers ont des vues intransigeantes sur de nombreuses questions, le clivage est particulièrement large et profond en ce qui concerne la politique envers la Corée du Nord. L'engagement inconditionnel – incarné par la « politique du soleil » du président Kim et la « politique de paix et de prospérité » du président Roh – est un article de foi pour presque tous les gauchistes. La plupart des droitiers n'aiment pas l'approche de ligne douce et soutiennent l'engagement conditionnel basé sur le principe de réciprocité (bien que certains préfèrent le confinement). Les mécanismes de reproduction décrits ci-dessus reproduisent ce clivage au sein de la société civile, avec un élément considérable qui hésite sur la touche. Étant donné que cette société civile fragmentée ne peut produire ni consensus ni majorité cohérente, les forces politiques contrôlant la puissante présidence dictent unilatéralement la politique envers la Corée du Nord. En ce sens, toutes les politiques envers Pyongyang ont – malgré des nuances variables – une nature partisane en commun.

Les politiques de la RC (qui n'ont pas eu d'ancrage ferme dans la volonté populaire) ont présenté des cibles attrayantes pour la coercition armée. Lorsqu'une campagne vise à modifier une politique préférée par un petit groupe de partisans plutôt que par un large public, le gouvernement cible s'attend à un faible coût intérieur en acceptant la demande de l'expéditeur. De plus, il est moins difficile pour un gouvernement étranger de générer une pression populaire pour un changement de politique dans le pays cible : la société civile contient un groupe partisan détestant la politique actuelle et un groupe hésitant manquant de préférence forte ; les gouvernements démocratiques ont tendance à être responsables et réceptifs aux appels à la concession de la part de la population intimidée. En raison de ces conditions, la politique de Séoul envers la Corée du Nord est susceptible de manipulation externe.

Cette susceptibilité a pu inciter la Corée du Nord à s'engager dans des actions militaires contre le Sud. En raison de l'opacité de la prise de décision nord-coréenne, aucune preuve directe n'est disponible pour établir que cette tentation a effectivement conduit à l'usage de la force. Cependant, l'argument de la « partisanerie mortelle » peut trouver un soutien indirect mais significatif dans un schéma historique cohérent : alors que des politiques partisanes étaient en place – qu'il s'agisse d'engagement conditionnel ou inconditionnel – le régime de Kim Jong-Il a continuellement recouru à la force. L'ère progressiste d'assistance inconditionnelle n'a pas été exempte de provocations militaires, car les Nord-Coréens pouvaient s'attendre à obtenir des concessions encore plus grandes. La période conservatrice ultérieure a également été témoin de l'usage de la force, car sa politique moins conciliante envers Pyongyang était potentiellement réversible.

Le fait que la Corée du Nord ait fait des efforts répétés pour influencer le public sud-coréen afin qu'il cède à ses demandes confirme également l'argument. Il semble que Pyongyang soit bien conscient de la base populaire fragile de la politique de Séoul. Certes, les efforts nord-coréens ont échoué à certaines occasions et ont même été contre-productifs à d'autres. Cependant, ces échecs ne signifient pas que la politique de Séoul envers la Corée du Nord n'est pas susceptible. Forcer un changement de politique n'est pas facile, et une telle force a généralement un faible taux de réussite. Le fait que Pyongyang relève continuellement un défi aussi difficile implique qu'il y voit probablement une opportunité relativement favorable présentée par la politique partisane de Séoul.

Conclusion : Vers un débat post-partisan

Si le caractère partisan de la politique sud-coréenne envers la Corée du Nord est effectivement la source du problème, la solution exige d'établir le post-partisanship dans le débat dont la politique découle. C'est un défi difficile : pour les acteurs politiques actuellement engagés dans une compétition féroce, abandonner un instrument efficace de partisanerie (s'il n'est pas réciproque) peut équivaloir à un désarmement unilatéral au milieu d'une bataille. Ce mouvement est tout simplement trop risqué, surtout en l'absence de confiance mutuelle. Compte tenu de cet obstacle, un débat post-partisan nécessite une atmosphère changée dans laquelle les arguments partisans ne confèrent plus d'avantages à leurs producteurs et distributeurs. Les assertions partisanes deviennent un passif politique plutôt qu'un atout lorsque le public peut clairement comprendre leur nature mensongère et intéressée. Personne n'aime qu'on lui mente ou qu'on lui dise des demi-vérités (sauf si elles sont bien intentionnées – par exemple, des mensonges blancs). Par conséquent, les électeurs puniront probablement les politiciens et leurs porte-parole qui font de la propagande de mythes à des fins égoïstes, si la population comprend ce qu'ils font. Par conséquent, démystifier et promouvoir la vérité peut décourager la création de mythes dans une mesure significative.

Cette tâche incombe aux universitaires indépendants qui rejettent le partisanisme. Ils peuvent mener des recherches équilibrées sur des questions politiques (telles que le sujet de cet article), en basant leurs conclusions uniquement sur la logique et les faits. Leurs conclusions peuvent ensuite être utilisées pour vérifier les affirmations politiques. Il est regrettable que de nombreux experts non partisans préfèrent rester à l'écart des débats politiques, car ils craignent d'être victimes d'attaques politiquement motivées et d'être qualifiés de « polifesseurs » – un mot inventé désignant péjorativement les universitaires dont le principal objectif est d'occuper une fonction publique. La participation des universitaires en quête de vérité au débat est cruciale pour briser le sortilège du partisanisme.

Les institutions non partisanes peuvent jouer des rôles de soutien importants dans cette entreprise. Les fondations peuvent encourager l'analyse indépendante en fournissant des fonds et un soutien logistique, tout en se détournant des universitaires partisans. Les médias peuvent également aider en faisant connaître les conclusions non partisanes à un public plus large et en invitant à des interviews et des forums des universitaires indépendants, plutôt que de simples partisans dont les opinions sont trop prévisibles. Les instituts de sondage, pour leur part, peuvent consulter des universitaires apolitiques pour la conception des questionnaires, et ainsi éviter de forcer pratiquement les répondants à choisir parmi des options partisanes. Tous ces efforts peuvent se combiner pour libérer l'esprit du public des préjugés partisans et construire un « marché des idées » libre, où les arguments partisans trouvent peu de clients.

Un débat post-partisan ne suffirait pas à produire un consensus. Des points de vue divergents peuvent émerger même parmi les universitaires non partisans, en raison de leurs différentes perspectives et méthodes savantes ainsi que des incertitudes irréductibles entourant la réalité. Un nombre considérable d'électeurs et de politiciens resteront inattentifs et donc ignorants. D'autres détourneront intentionnellement les yeux des faits et adhéreront à de faux arguments, afin de faire avancer des intérêts non politiques, y compris des gains économiques.

Néanmoins, le post-partisanship rend plus probable l'émergence d'un consensus ou d'une opinion majoritaire durable. Par conséquent, il devient moins probable que la Corée du Nord voie une fenêtre d'opportunité pour extorquer des concessions par des actions violentes. Compte tenu des dommages potentiels que la belligerance de Pyongyang peut causer à Séoul, il vaut la peine de poursuivre le post-partisanship, aussi difficile et insaisissable que soit cet objectif. De plus, une fois que le post-partisanship sera ancré dans ce débat public, la pratique pourra se diffuser à d'autres débats connexes, améliorant ainsi la prise de décision dans ces domaines. Les bénéfices attendus justifient donc clairement un effort soutenu. ■

Remerciements

L'auteur remercie Chaesung Chun, Dongho Jo, Hyung-Min Joo, Jai Kwan Jung, Sungbae Kim, Kab-Woo Koo et Seung-Yul Oh pour leurs commentaires utiles.