南北首脳会談は北朝鮮の非核化にどのように貢献できるか？

金聖培（キム・ソンベ）氏は現在、韓国ソウルの国家安保戦略研究所上級研究員を務めている。

「天安」事件後の時代における南北首脳会談の見通し天安事件後の時代

わずか数ヶ月前には、第三回南北首脳会談と六者会合の再開の両方が実現可能に見えた。昨年から南北首脳会談に向けた接触が進み、六者会合に関する中国の提案が米国と北朝鮮に温かく受け入れられたことで、見通しは明るかった。

しかし、2010年3月26日に発生した韓国海軍哨戒艦「天安」の沈没は、この楽観論を打ち砕いた。韓国が主導した2ヶ月にわたる多国籍調査により、北朝鮮の関与を示す明白な証拠が明らかになり、韓国政府は5月24日に北朝鮮に対して強力かつ包括的な制裁を課した。制裁には、南北貿易の停止、心理戦作戦の再開、黄海における海軍演習の強化が含まれた。これに対し、北朝鮮は全ての南北関係を断絶すると発表し、韓国との戦争を威嚇した。朝鮮半島全体の状況は日ごとに悪化し、既に高まっていた緊張がさらに高まり、軍事衝突さえも起こりうる状況となっている。

六者会合の見通しも現在、非常に悲観的である。「天安」事件は、他の全ての重要問題を吸収するブラックホールであることが証明された。2010年5月の金正日（キム・ジョンイル）氏の訪中が六者会合再開の兆候を示したように見えたが、この可能性をもってしても、「天安」沈没に対するソウルの怒りを鎮めることはできなかった。会談再開に向けた外交努力は、北朝鮮に対する追加制裁の発動に向けた新たな動きに取って代わられた。もちろん、結局は地域的および世界的な結果をもたらす緊急の問題である北朝鮮の核危機が、「天安」事件に永遠に結び付けられることはないだろう。冷却期間の後、中国によって六者会合再開に向けた外交的仲介が再開される可能性がある。しかし、現時点での懸念は、「天安」事件を踏まえ、北朝鮮が会談から韓国を排除することを主張するかもしれないということである。

現在の状況を踏まえると、南北首脳会談の可能性はあるのだろうか？首脳会談は、逆説的ではあるが、危機からの唯一の出口となりうる。興味深いことに、1993年に最初の北朝鮮核危機が発生し、軍事的緊張が極度に高まっていた際、南北首脳会談の提案は受け入れられた。この会談は、1994年7月8日の金日成（キム・イルソン）主席の急逝により中止されただけである。今日、南北関係を再開するためには、既存の全ての南北合意が無効化されていることを考えると、全く新しい枠組みが必要である。そのような再構築された関係は、第三回南北首脳会談を通じてのみ達成されうる。さらに、現在の南北関係の状況が改善されない限り、北朝鮮の核問題に関する進展は不可能である。もし六者会合が再開されたとしても、それはせいぜい南北両国間の外交的戦いになるだろう。結局、唯一の解決策は南北首脳会談であり、それは南北関係と核問題の両方で同時にブレークスルーを達成することができる。

南北首脳会談が期待できる理由の一つは、北朝鮮が開催に関心を示しているように見えることである。2009年8月下旬に高官級北朝鮮代表団がソウルを訪問し、故金大中（キム・デジュン）元大統領の葬儀に弔意を表した際、平壌が南北首脳会談を望んでいるというシグナルを送ったことは公然の秘密である。その後、会談調整のためのいくつかの接触が行われた。残念ながら、接触は成功せず、さらなる進展はなかった。北朝鮮が首脳会談を望む理由は非常に単純である。首脳会談が成功すれば、韓国からの人道支援と経済協力で約10億ドルの恩恵を受けることができる。また、強化された南北関係を利用して、米国との関係改善を促進することもできる。「天安」事件に起因する困難の後、北朝鮮は、南北関係改善から得られる恩恵をさらに切望している可能性がある。したがって、平壌が首脳会談の開催に前向きになり、主要議題の一部としてソウルに譲歩する可能性があるという見込みは高まっている。

現在、首脳会談開催の主な課題は、何らかの前提条件と、非核化だけでなく、北朝鮮による韓国人拉致被害者問題や北朝鮮に抑留されている韓国人捕虜問題の解決にも貢献するような意味のある成果が得られるという合意の必要性である。李明博（イ・ミョンバク）政権は、「天安」沈没以前から、会談が北朝鮮の非核化だけでなく、平壌に拉致された韓国人被害者問題や北朝鮮に抑留されている韓国人捕虜問題の解決にも貢献する場合にのみ、南北首脳会談に参加するという確固たる立場をとっていた。今、「天安」事件の後、李氏とその顧問らは、はるかに強力な立場をとらざるを得なくなるだろう。

第一に、南北首脳会談が開催されるためには、前提条件が不可欠である。李大統領が要求したように、北朝鮮は「天安」沈没に対する謝罪と責任者の処罰を何らかの形で示さなければならない。プロパガンダに基づく国家である北朝鮮が、特に既に公にその関与を否定していることを考慮すると、公の謝罪を行うことは困難だろう。それにもかかわらず、北朝鮮が特別使節を派遣し、李大統領に遺憾の意を伝えるメッセージを届け、さらなる事件を防ぐための関連措置についてソウルに通知することは不可能ではないだろう。

第二に、北朝鮮は、核危機や拉致問題のような主要な意見の相違点について、南北首脳会談で進展があることを保証しなければならない。問題は、北朝鮮がこれらの問題について韓国と話すことをためらっていることである。核問題は、両国間の問題ではなく国際的な問題であるため、進展させるのが特に難しい。しかし、核問題で成果のない首脳会談は正当化も擁護もできない。「天安」沈没後の政治状況を考慮すると、そのような進展の必要性はさらに深刻である。

「天安」事件後の時代における朝鮮半島全体の構造的な状況は、南北首脳会談の必要性をより一層緊急のものとしている。高レベルの外交的ブレークスルーがなければ、核問題における膠着状態は続き、南北関係の危機は解決されないだろう。第三回南北首脳会談がこれらの困難を克服できるかどうかにかかわらず、その過程で意味のある一歩を踏み出すことは、重要な成功となるだろう。李政権は、「天安」事件後の状況において、南北首脳会談が本当に何のためにあるのかという、より深い問いに答えなければならない。これは首脳会談のアイデンティティを見つめ直すことを意味する。確かに、李政権にとって、核問題に関する何らかの進展は不可欠である。したがって、首脳会談はどのように役立つのか？言い換えれば、南北首脳会談は北朝鮮の非核化にどのように貢献できるのか？この問いに答えるためには、北朝鮮の核危機と南北関係の間のダイナミクスを検討する必要がある。

核危機と南北関係のダイナミクス

北朝鮮は、自国の非核化を、自身と米国との間でしか扱えない二国間問題と見なしている。元々、平壌は平和目的で核開発計画を進めたが、その後、米国の軍事的脅威に対処するために核兵器を追求した。両国間の直接交渉は、敵対関係の終結を目指す中で、自然に続くことになるだろう。

最初の北朝鮮核危機は1993年に始まり、1994年の米国と北朝鮮の二国間交渉シリーズを通じて合意された枠組み（Agreed Framework）によって解決された。これらの交渉中、韓国が役割を果たす余地はなかった。2003年の第二回北朝鮮核危機以来、六者会合が北朝鮮核問題を扱う新たな枠組みとなっている。それでも、2005年9月の共同声明や2007年2月13日の合意のような主要なブレークスルーは、米朝二国間交渉を通じてのみ達成された。北朝鮮は、プロセスから中国を排除することで、同盟国である中国さえも動揺させた。

最初の核危機における孤立した役割とは対照的に、韓国は第二の核危機における核交渉でより積極的な役割を果たすことを求めた。しかし、盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権は、六者会合の枠組みの中で、米国と北朝鮮の間の仲介者としての役割に限定されていた。当然、盧政権は南北首脳会談を含む様々なレベルの南北会談を通じて、北朝鮮の非核化を進めようとしたが、核問題は、単なる象徴以上の真剣な議題とは見なされなかった。李政権は、南北会談において北朝鮮の核問題が最優先議題であり続けるという確固たる立場を維持している。李政権の北朝鮮政策である「ビジョン3000」は、その最優先事項が北朝鮮の非核化であることを明確に示している。南北首脳会談は、その目標に向かわない限り、無意味と見なされるだろう。

なぜ過去の南北会談で北朝鮮核問題が真剣に扱われなかったのか？それはソウルにあった韓国政府の意思の欠如によるものだろうか？過去のソウル政府は、南北関係の「より容易な」問題にのみ固執し、核問題について話すことを拒否する北朝鮮体制の要求に強い反対なしに屈したことは事実である。この点において、韓国側の過去の意思の欠如を批判することは合理的かもしれない。しかし、北朝鮮核危機の特性は、長年にわたり変化し、南北関係の範囲を超えてきた。

両国は過去に核問題を主要議題として扱ったことがある。1992年の朝鮮半島非核化共同宣言は、そのような努力の成果であった。しかし、当時、北朝鮮の核開発計画は比較的低レベルであり、国際的な懸念の主要な原因とはなっていなかった。

最初の核危機の後、北朝鮮は、合意枠組みが維持される限り、核兵器1～2発分のプルトニウムを保有していると推定されていた。しかし、合意枠組みが崩壊し、平壌がプルトニウム備蓄を増やして以来、核問題はより深刻なものとなった。最終的に、北朝鮮が2006年10月に核実験を行い、問題がさらに複雑化するにつれて、平壌は公然と核保有国としての地位を宣言した。その結果、両国間の核問題に関する議論はさらに困難になった。特に北朝鮮にとって、米国との核軍縮交渉は、韓国と交渉するよりも多くの利益をもたらすだろう。

六者会合の枠組み自体が、ある意味で、南北による核問題解決を制限する要因となっている。六者会合が韓国がこの問題に関与する余地を作り、核危機が米朝間の二国間交渉になるのを防いだことは事実である。しかし同時に、この会談は、六者会合の枠組みに南北の核問題に関する協議を限定した。会談のセッション中、純粋な南北接触がしばしば行われたが、1992年の南北共同核制御委員会の様な別途の二国間会談を行うことはもはや不可能である。米朝間の二国間交渉さえも、六者会合の枠組みの中でしか認められない。もし南北が核問題について真剣に話し合えば、米国を含む他国が疑いの目を向ける可能性がある。

核問題は、過去の南北会談において主要議題ではなかった。この問題が議題から外れたのは、韓国政府の意思の欠如による部分もあるが、主に過去20年間の問題の性質の変化によるものである。そして、この状況は将来も流動的である可能性が高い。もしそうであるならば、南北の文脈における問題の限界と可能性を明確にし、北朝鮮の非核化にどのように貢献できるかを再検討することが望ましいだろう。南北首脳会談を通じて核問題に取り組むにあたり、過去の経験は何を教えてくれるだろうか？

過去の経験

2000年に開催された最初の南北首脳会談では、北朝鮮の核問題は緊急の課題ではなかった。平壌の寧辺（ヨンビョン）北部にある求礼里（クムチャンリ）の核施設や、1998年のテポドンミサイル試験を含む長距離ミサイル計画への懸念はあったものの、合意枠組みは維持されていた。

第二回南北首脳会談は、六者会合がその年の2月13日合意の実施に取り組んでいた2007年に開催された。目標は、六者会合の最も重要な成果の一つであり、北朝鮮の核開発計画の解体原則を最終的に定めた2005年9月の共同声明を実施することであった。これは六者会合が開始されてから2年後に作成されたもので、遅延は米国による北朝鮮への新たな金融制裁に関連しており、それが2006年10月の平壌による核実験につながった。米朝間の二国間接触の一連のやり取りが、2月13日合意を可能にし、それが北朝鮮の核施設の閉鎖と無力化につながった。第二回南北首脳会談は、この好ましい状況下で開催された…（続く）