Comment un sommet intercoréen peut-il contribuer à la dénucléarisation de la Corée du Nord ?

Sung Bae Kim est actuellement chercheur principal à l'Institut de stratégie de sécurité nationale, à Séoul, en Corée.

Les perspectives d'un sommet intercoréen à l'ère post- Cheonan Incident

Il y a seulement quelques mois, un troisième sommet intercoréen et la reprise des pourparlers à six semblaient probables. Avec les contacts en vue d'un sommet intercoréen en cours depuis l'année dernière et les propositions chinoises pour les pourparlers à six ayant été chaleureusement acceptées par les États-Unis et la Corée du Nord, les perspectives étaient positives.

Le naufrage de la corvette de la marine sud-coréenne Cheonan le 26 mars 2010, cependant, a détruit cet optimisme. Une enquête multinationale de deux mois, menée par la Corée du Sud, a révélé des preuves claires de l'implication de la Corée du Nord, et le gouvernement sud-coréen a imposé des sanctions fortes et complètes contre le Nord le 24 mai. Les sanctions comprenaient la suspension du commerce intercoréen, la reprise des opérations de guerre psychologique et le renforcement des exercices navals dans la mer Jaune. En réponse, la Corée du Nord a annoncé qu'elle romprait toutes les relations intercoréennes et a menacé de faire la guerre au Sud. Toute la situation sur la péninsule coréenne s'est détériorée jour après jour, aggravant les tensions déjà élevées au point que même des affrontements militaires semblent potentiellement possibles.

Les perspectives des pourparlers à six sont maintenant également très négatives. L'incident de Cheonan s'est avéré être un trou noir absorbant toutes les autres questions critiques. La visite de Kim Jong-il en Chine en mai 2010 a semblé signaler que les pourparlers à six pourraient reprendre, mais cette possibilité n'a pas pu apaiser la fureur de Séoul face au naufrage du Cheonan. Les efforts diplomatiques pour la reprise des pourparlers ont été remplacés par de nouvelles manœuvres pour imposer des sanctions supplémentaires contre la Corée du Nord. Bien sûr, la crise nucléaire nord-coréenne, qui est après tout un problème urgent aux conséquences régionales et mondiales, ne peut pas être indéfiniment liée à l'incident de Cheonan. Après une période de refroidissement, des médiations diplomatiques pour reprendre les pourparlers à six peuvent être relancées par la Chine. Mais la préoccupation à ce moment est que la Corée du Nord, à la lumière de l'incident de Cheonan, pourrait insister pour exclure la Corée du Sud des pourparlers.

Compte tenu de la situation actuelle, y a-t-il une possibilité de sommet intercoréen ? Un sommet pourrait, paradoxalement, être le seul moyen de sortir de la crise. Fait intéressant, en 1993, lorsque la première crise nucléaire nord-coréenne a éclaté et que les tensions militaires étaient extrêmement élevées, une proposition de sommet intercoréen a été acceptée. La réunion a été annulée uniquement en raison du décès soudain de Kim Il-sung le 8 juillet 1994. Aujourd'hui, pour que les relations intercoréennes reprennent, un tout nouveau cadre est nécessaire, étant donné que tous les accords Nord-Sud existants ont été annulés. Une telle relation reconstruite ne peut être atteinte que par un troisième sommet intercoréen. De plus, des progrès sur la question nucléaire nord-coréenne sont impossibles tant que l'état actuel des relations Nord-Sud ne s'est pas amélioré. Si les pourparlers à six devaient reprendre, ils se solderaient au mieux par une bataille diplomatique entre les deux Corées. En fin de compte, la seule solution est un sommet intercoréen, qui pourrait réaliser une percée à la fois dans les relations entre le Nord et le Sud et sur la question nucléaire en même temps.

Une raison pour laquelle nous pouvons nous attendre à un sommet intercoréen est que la Corée du Nord semble avoir un intérêt à en tenir un. Ce n'est un secret pour personne que lorsque des responsables nord-coréens de haut rang se sont rendus à Séoul fin août 2009 pour présenter leurs condoléances lors des funérailles de l'ancien président Kim Dae-jung, ils ont donné des signaux que Pyongyang souhaitait tenir un sommet intercoréen. Plusieurs contacts ont eu lieu par la suite pour coordonner une telle réunion. Malheureusement, les contacts n'ont pas abouti et aucun progrès supplémentaire n'a été réalisé. La raison pour laquelle la Corée du Nord souhaite un sommet est très simple : grâce à un sommet réussi, elle recevrait des avantages de près d'un milliard de dollars en aide humanitaire et en coopération économique avec la Corée du Sud. Elle pourrait également profiter des liens intercoréens renforcés pour faciliter l'amélioration des relations avec les États-Unis. Dans le sillage des difficultés découlant de l'incident de Cheonan, la Corée du Nord pourrait être encore plus désespérée pour les avantages qu'elle pourrait tirer de l'amélioration des relations intercoréennes. Ainsi, les chances sont accrues que Pyongyang soit disposé à tenir un sommet et puisse être amené à faire des concessions à Séoul dans le cadre de l'ordre du jour principal.

Le principal défi pour la tenue d'un sommet à l'heure actuelle est la nécessité de certaines conditions préalables et d'un accord sur la possibilité de réalisations significatives. L'administration de Lee Myung-bak avait une position ferme, même avant le naufrage du Cheonan, selon laquelle elle participerait à un sommet intercoréen uniquement lorsque la réunion contribuerait non seulement à la dénucléarisation de la Corée du Nord, mais aussi à la résolution de la question des Sud-Coréens enlevés par Pyongyang et des prisonniers de guerre sud-coréens toujours au Nord. Désormais, suite à l'incident de Cheonan, Lee et ses conseillers seront contraints d'adopter une position beaucoup plus ferme.

Premièrement, des conditions préalables sont essentielles pour que tout sommet intercoréen ait lieu. La Corée du Nord doit s'excuser et punir les responsables du naufrage du Cheonan d'une manière ou d'une autre, comme l'a exigé le président Lee. Il serait difficile pour la Corée du Nord, en tant qu'État basé sur la propagande, de présenter des excuses publiques, surtout compte tenu du fait qu'elle a déjà nié son implication publiquement. Néanmoins, il ne serait pas impossible pour la Corée du Nord d'envoyer un envoyé spécial et de transmettre un message de regret au président Lee et d'informer Séoul des mesures connexes prises pour prévenir de futurs incidents.

Deuxièmement, la Corée du Nord doit garantir que des progrès seront réalisés lors de tout sommet intercoréen sur les désaccords clés tels que la crise nucléaire et les questions d'enlèvement. Le problème est que la Corée du Nord est réticente à discuter de ces questions avec la Corée du Sud. La question nucléaire est particulièrement difficile à faire progresser car il s'agit d'une question internationale, et non d'une question entre les deux Corées. Mais un sommet sans progrès sur la question nucléaire ne peut être justifié ou défendu. La nécessité de tels progrès est encore plus profonde lorsque l'on tient compte de la situation politique après le naufrage du Cheonan.

L'ensemble de la situation structurelle sur la péninsule coréenne à l'ère post-incident Cheonan rend le besoin d'un sommet intercoréen plus urgent. Sans une percée diplomatique de haut niveau, l'impasse sur la question nucléaire se poursuivra et la crise dans les relations entre le Nord et le Sud ne pourra être résolue. Que le troisième sommet intercoréen parvienne ou non à surmonter ces difficultés, la production de mesures significatives en cours de route constituera un succès important. L'administration Lee devra répondre à la question plus profonde de l'objectif réel d'un sommet intercoréen dans l'après-coup de l'incident Cheonan. Cela signifie examiner l'identité du sommet. Certes, certains progrès sur la question nucléaire sont indispensables pour le gouvernement Lee. Par conséquent, comment un sommet peut-il aider ? En d'autres termes, comment un sommet intercoréen peut-il contribuer à la dénucléarisation de la Corée du Nord ? Pour répondre à cette question, il est nécessaire d'examiner la dynamique entre la crise nucléaire nord-coréenne et les relations intercoréennes.

Dynamique de la crise nucléaire et des relations intercoréennes

La Corée du Nord considère sa dénucléarisation comme une question bilatérale qui ne peut être traitée qu'entre elle et les États-Unis. À l'origine, Pyongyang a développé son programme nucléaire à des fins pacifiques, mais a ensuite poursuivi la fabrication d'armes nucléaires pour faire face à la menace militaire américaine. Des négociations directes entre la Corée du Nord et les États-Unis suivront naturellement alors qu'ils chercheront à mettre fin à leurs relations hostiles.

La première crise nucléaire nord-coréenne, qui a débuté en 1993, a été résolue par le Cadre d'accord (Agreed Framework) qui est né d'une série de pourparlers bilatéraux entre les États-Unis et la Corée du Nord en 1994. Pendant ces négociations, la Corée du Sud n'avait aucune marge de manœuvre. Depuis la deuxième crise nucléaire nord-coréenne en 2003, les pourparlers à six sont devenus le nouveau cadre pour gérer la question nucléaire nord-coréenne. Pourtant, les principales percées telles que la Déclaration conjointe du 19 septembre et l'Accord du 13 février ne sont survenues que par le biais de négociations bilatérales entre les États-Unis et la Corée du Nord. La Corée du Nord a même contrarié son allié chinois en l'excluant du processus.

Contrairement à son rôle isolé dans la première crise nucléaire, la Corée du Sud a cherché à jouer un rôle plus proactif dans les négociations nucléaires lors de la deuxième crise. Cependant, l'administration Roh Moo-hyun s'est retrouvée limitée à agir comme médiateur entre les États-Unis et la Corée du Nord dans le cadre des pourparlers à six. Naturellement, l'administration Roh a tenté de faire progresser la dénucléarisation de la Corée du Nord par le biais de diverses réunions intercoréennes, y compris un sommet intercoréen, mais la question nucléaire n'a pas été considérée comme un sujet de discussion sérieux, plus que symbolique. L'administration Lee maintient une position ferme selon laquelle la question nucléaire nord-coréenne doit rester en tête de l'ordre du jour des réunions intercoréennes. Vision 3000, la politique de l'administration Lee envers la Corée du Nord, montre clairement que sa priorité absolue est la dénucléarisation du Nord. Tout sommet intercoréen serait considéré comme dénué de sens s'il ne conduit pas à cet objectif.

Pourquoi la question nucléaire nord-coréenne n'a-t-elle pas été traitée sérieusement lors des réunions intercoréennes passées ? Est-ce dû au manque de volonté du gouvernement sud-coréen ? Il est vrai que les anciens gouvernements de Séoul avaient tendance à s'en tenir uniquement aux questions « plus faciles » dans les relations Nord-Sud et cédaient sans forte objection au refus du régime nord-coréen de discuter de la question nucléaire. À cet égard, il pourrait être raisonnable de critiquer le manque de volonté antérieur du Sud. Cependant, les caractéristiques de la crise nucléaire nord-coréenne ont changé au fil des ans et ont dépassé la portée des relations Nord-Sud.

Les deux Corées ont déjà traité la question nucléaire comme un point central de l'ordre du jour. La Déclaration conjointe sur la dénucléarisation de la péninsule coréenne en 1992 a été le résultat d'un tel effort. Mais à cette époque, le programme nucléaire nord-coréen était à un niveau relativement bas et n'était pas encore une source majeure de préoccupation internationale.

Suite à la première crise nucléaire, on supposait que la Corée du Nord disposait de plutonium de qualité militaire pour une ou deux ogives nucléaires tant que le Cadre d'accord était maintenu. Mais depuis que le Cadre d'accord s'est effondré et que Pyongyang a augmenté son stock de plutonium, la question nucléaire est devenue plus sérieuse. Finalement, alors que la Corée du Nord testait un engin nucléaire en octobre 2006 et que la question devenait beaucoup plus complexe, Pyongyang a publiquement déclaré son statut d'État nucléaire. Par conséquent, il est devenu encore plus difficile de discuter de la question nucléaire entre les deux Corées. En particulier pour la Corée du Nord, les négociations sur le désarmement nucléaire avec les États-Unis apporteraient plus d'avantages que si elle négociait avec la Corée du Sud.

Le cadre même des pourparlers à six est en quelque sorte un facteur qui restreint une résolution intercoréenne de la question nucléaire. Il est vrai que les pourparlers à six ont permis à la Corée du Sud de s'impliquer dans la question, empêchant la crise nucléaire de devenir une négociation bilatérale entre les États-Unis et la Corée du Nord. Mais en même temps, les pourparlers ont limité la consultation intercoréenne sur la question nucléaire au cadre des pourparlers à six. Pendant les sessions des pourparlers, il y avait souvent des contacts purement intercoréens, mais tenir une réunion bilatérale séparée comme celle de la Commission conjointe de contrôle nucléaire Sud-Nord en 1992 n'est plus possible. Même les pourparlers bilatéraux entre les États-Unis et la Corée du Nord ne peuvent être reconnus que dans le cadre des pourparlers à six. Si la Corée du Sud et la Corée du Nord discutent trop sérieusement de la question nucléaire, les autres pays, y compris les États-Unis, pourraient les regarder d'un œil suspicieux.

La question nucléaire n'a pas été un point central de l'ordre du jour lors des réunions intercoréennes passées. L'absence de la question à la table vient en partie du manque de volonté du gouvernement sud-coréen, mais aussi principalement des caractéristiques changeantes de la question au cours des vingt dernières années. Et cette situation semble devoir rester fluctuante à l'avenir également. Si tel est le cas, il serait souhaitable de clarifier les limites et les possibilités de la question dans le contexte intercoréen et de réexaminer comment contribuer à la dénucléarisation de la Corée du Nord. En cherchant à aborder la question nucléaire par le biais d'un sommet intercoréen, qu'est-ce que l'expérience passée peut nous apprendre ?

Expérience passée

Le problème nucléaire nord-coréen n'était pas une question urgente lors du premier sommet intercoréen tenu en 2000. Bien qu'il y ait eu des préoccupations concernant les installations nucléaires de Pyongyang à Kumchang-ri, au nord de Yongbyon, et son programme de missiles à longue portée qui comprenait son test de missile Taepodong en 1998, le Cadre d'accord est resté en place.

Le deuxième sommet intercoréen s'est tenu en 2007 alors que les pourparlers à six travaillaient à la mise en œuvre de l'Accord du 13 février de cette année-là. L'objectif était de mettre en œuvre la Déclaration conjointe de septembre 2005, qui fut l'une des réalisations les plus importantes des pourparlers à six, posant enfin les principes du démantèlement du programme nucléaire nord-coréen. Elle a été produite deux ans après le lancement des pourparlers à six, le retard étant lié aux nouvelles sanctions financières américaines contre le Nord, conduisant à l'essai nucléaire de Pyongyang en octobre 2006. Une série de contacts bilatéraux entre les États-Unis et la Corée du Nord a rendu possible l'Accord du 13 février qui a conduit à la fermeture et à la désactivation des installations nucléaires nord-coréennes. Le deuxième sommet intercoréen s'est tenu dans ce climat favorable...(Suite)