¿Cómo puede una cumbre intercoreana contribuir a la desnuclearización de Corea del Norte?

Sung Bae Kim es actualmente Investigador Principal del Instituto de Estrategia de Seguridad Nacional, Seúl, Corea.

Perspectivas de una cumbre intercoreana en la era posterior al incidente del Cheonan.

Hace apenas unos meses, una tercera cumbre intercoreana y la reanudación de las conversaciones a seis bandas parecían probables. Con los contactos para una cumbre intercoreana en curso desde el año pasado y las propuestas chinas para las conversaciones a seis bandas habiendo sido cálidamente aceptadas por Estados Unidos y Corea del Norte, las perspectivas eran positivas.

Sin embargo, el hundimiento de la corbeta de la Armada de la República de Corea, Cheonan, el 26 de marzo de 2010, destruyó este optimismo. Una investigación multinacional de dos meses, liderada por Corea del Sur, descubrió pruebas claras de la participación de Corea del Norte, y el gobierno surcoreano impuso sanciones fuertes y exhaustivas contra el Norte el 24 de mayo. Los castigos incluyeron la suspensión del comercio intercoreano, la reanudación de operaciones de guerra psicológica y el fortalecimiento de los ejercicios navales en el Mar Amarillo. En respuesta, Corea del Norte anunció que rompería todas las relaciones intercoreanas y amenazó con la guerra con el Sur. Toda la situación en la Península de Corea se ha estado deteriorando día a día, empeorando las ya altas tensiones hasta el punto de que incluso los enfrentamientos militares parecen potencialmente posibles.

Las perspectivas para las conversaciones a seis bandas también son ahora muy negativas. El incidente del Cheonan ha demostrado ser un agujero negro que absorbe todas las demás cuestiones críticas. La visita de Kim Jong-il a China en mayo de 2010 pareció indicar que las conversaciones a seis bandas podrían reanudarse, pero esta posibilidad no pudo apaciguar la furia de Seúl por el hundimiento del Cheonan. Los esfuerzos diplomáticos para la reanudación de las conversaciones han sido reemplazados por nuevas medidas para iniciar sanciones adicionales contra Corea del Norte. Por supuesto, la crisis nuclear norcoreana, que después de todo es un problema urgente con consecuencias tanto regionales como globales, no puede estar eternamente ligada al incidente del Cheonan. Después de un período de enfriamiento, las mediaciones diplomáticas para reanudar las conversaciones a seis bandas pueden ser reiniciadas por China. Pero la preocupación en este momento es que Corea del Norte, a la luz del incidente del Cheonan, podría insistir en excluir a Corea del Sur de las conversaciones.

Dada la situación actual, ¿existe alguna posibilidad de una cumbre intercoreana? Una cumbre podría ser, paradójicamente, la única vía de salida de la crisis. Curiosamente, en 1993, cuando estalló la primera crisis nuclear norcoreana y las tensiones militares eran extremadamente altas, se aceptó una propuesta para una cumbre intercoreana. La reunión solo se canceló debido a la repentina muerte de Kim Il-sung el 8 de julio de 1994. Hoy, para que las relaciones intercoreanas se reanuden, se necesita un marco completamente nuevo, dado que todos los acuerdos existentes entre el Norte y el Sur han sido anulados. Tal relación reconstruida solo se puede lograr a través de una tercera cumbre intercoreana. Además, el progreso en el tema nuclear norcoreano es imposible hasta que mejore el estado actual de las relaciones entre el Norte y el Sur. Si las conversaciones a seis bandas se reanudaran, terminarían, en el mejor de los casos, como una batalla diplomática entre las dos Coreas. Al final, la única solución es una cumbre intercoreana, que podría lograr un avance tanto en las relaciones entre el Norte y el Sur como en el tema nuclear al mismo tiempo.

Una razón por la que podemos esperar una cumbre intercoreana es que Corea del Norte parece tener interés en celebrar una. No es ningún secreto que cuando altos funcionarios norcoreanos visitaron Seúl a fines de agosto de 2009 para ofrecer condolencias en el funeral del expresidente Kim Dae-jung, dieron señales de que Pyongyang quería celebrar una cumbre intercoreana. Posteriormente, tuvieron lugar varios contactos para coordinar dicha reunión. Desafortunadamente, los contactos no tuvieron éxito y no hubo más avances. La razón por la que Corea del Norte quiere una cumbre es muy simple: a través de una cumbre exitosa, recibiría beneficios de casi mil millones de dólares en ayuda humanitaria y cooperación económica con Corea del Sur. También podría aprovechar las mejores relaciones intercoreanas para facilitar la mejora de las relaciones con Estados Unidos. A raíz de las dificultades derivadas del incidente del Cheonan, Corea del Norte podría estar aún más desesperada por los beneficios que podría obtener de la mejora de las relaciones intercoreanas. Por lo tanto, aumentan las posibilidades de que Pyongyang esté dispuesta a celebrar una cumbre y se pueda esperar que haga concesiones a Seúl como parte de la agenda principal.

El principal desafío para celebrar una cumbre en la actualidad es la necesidad de algún tipo de precondiciones y un acuerdo de que se puedan lograr logros significativos. La administración de Lee Myung-bak tenía una posición firme incluso antes del hundimiento del Cheonan de que participaría en una cumbre intercoreana solo cuando la reunión contribuyera no solo a la desnuclearización de Corea del Norte, sino también a la resolución del problema de los surcoreanos secuestrados por Pyongyang y los prisioneros de guerra surcoreanos aún en el Norte. Ahora, tras el incidente del Cheonan, Lee y sus asesores se verán obligados a adoptar una posición mucho más firme.

Primero, las precondiciones son esenciales para que tenga lugar cualquier cumbre intercoreana. Corea del Norte debe disculparse y castigar a los responsables del hundimiento del Cheonan de alguna manera, como ha exigido el presidente Lee. Sería difícil para Corea del Norte, como estado basado en la propaganda, ofrecer una disculpa pública, especialmente considerando que ya ha negado su participación en público. Sin embargo, no sería imposible que Corea del Norte enviara un enviado especial y entregara un mensaje de pesar al presidente Lee e informara a Seúl de las medidas relacionadas tomadas para prevenir incidentes futuros.

Segundo, Corea del Norte debe garantizar que se harán progresos en cualquier cumbre intercoreana sobre desacuerdos clave como la crisis nuclear y los problemas de secuestro. El problema es que Corea del Norte es reacia a hablar de estas cuestiones con Corea del Sur. El problema nuclear es especialmente difícil de avanzar, ya que es un problema internacional, no un problema entre las dos Coreas. Pero una cumbre sin avances en la cuestión nuclear no puede justificarse ni defenderse. La necesidad de tales avances es aún más profunda cuando se tiene en cuenta la situación política tras el hundimiento del Cheonan.

Toda la situación estructural en la Península de Corea en la era posterior al incidente del Cheonan hace que la necesidad de una cumbre intercoreana sea más urgente. Sin un avance diplomático de alto nivel, el punto muerto en la cuestión nuclear continuará y la crisis en las relaciones entre el Norte y el Sur no podrá resolverse. Independientemente de si una tercera cumbre intercoreana puede superar estas dificultades, producir pasos significativos en el camino constituirá un éxito importante. La administración Lee tendrá que responder a la pregunta más profunda de para qué sirve realmente una cumbre intercoreana tras el incidente del Cheonan. Esto significa examinar la identidad de la cumbre. Ciertamente, algún progreso en la cuestión nuclear es indispensable para el gobierno de Lee. Por lo tanto, ¿cómo puede ayudar una cumbre? En otras palabras, ¿cómo puede una cumbre intercoreana contribuir a la desnuclearización de Corea del Norte? Para responder a esta pregunta, es necesario examinar la dinámica entre la crisis nuclear norcoreana y las relaciones intercoreanas.

Dinámica de la Crisis Nuclear y las Relaciones Intercoreanas

Corea del Norte considera su desnuclearización como un asunto bilateral que solo puede ser tratado por sí misma y Estados Unidos. Originalmente, Pyongyang desarrolló su programa nuclear con fines pacíficos, pero posteriormente persiguió armas nucleares para hacer frente a la amenaza militar de EE. UU. Las negociaciones directas entre Corea del Norte y Estados Unidos seguirán naturalmente mientras busquen poner fin a sus relaciones hostiles.

La primera crisis nuclear norcoreana, que comenzó en 1993, se resolvió con el Marco Acordado que surgió a través de una serie de conversaciones bilaterales entre Estados Unidos y Corea del Norte en 1994. Durante esas negociaciones, no hubo espacio para que Corea del Sur desempeñara ningún papel. Desde la segunda crisis nuclear norcoreana en 2003, las conversaciones a seis bandas se han convertido en el nuevo marco para abordar el problema nuclear norcoreano. Aun así, los principales avances, como la Declaración Conjunta del 19 de septiembre y el Acuerdo del 13 de febrero, solo se han producido a través de negociaciones bilaterales entre EE. UU. y Corea del Norte. Corea del Norte incluso molestó a su aliado China al excluirlo del proceso.

En contraste con su papel aislado en la primera crisis nuclear, Corea del Sur buscó desempeñar un papel más proactivo en las negociaciones nucleares con la segunda crisis. Sin embargo, la administración de Roh Moo-hyun encontró su papel limitado al de intermediario entre Estados Unidos y Corea del Norte dentro del marco de las conversaciones a seis bandas. Naturalmente, la administración Roh intentó lograr avances en la desnuclearización de Corea del Norte a través de los diversos niveles de reuniones intercoreanas, incluida una cumbre intercoreana, pero el problema nuclear no fue visto como un tema de agenda serio, uno que fuera más que meramente simbólico. La administración Lee mantiene una posición firme de que el problema nuclear norcoreano debe permanecer en la cima de la agenda en las reuniones intercoreanas. Visión 3000, la política de Corea del Norte de la administración Lee, muestra claramente que su principal prioridad es la desnuclearización del Norte. Cualquier cumbre intercoreana se consideraría sin sentido a menos que conduzca a ese objetivo.

¿Por qué el problema nuclear norcoreano no ha sido tratado seriamente en las reuniones intercoreanas del pasado? ¿Ha sido debido a la falta de voluntad del gobierno surcoreano? Es cierto que los gobiernos anteriores en Seúl tendían a ceñirse solo a los temas "más fáciles" en las relaciones Norte-Sur y cedieron sin fuerte objeción a la negativa del régimen norcoreano a hablar sobre el tema nuclear. A este respecto, podría ser razonable criticar la falta de voluntad anterior del Sur. Sin embargo, las características de la crisis nuclear norcoreana han cambiado a lo largo de los años y han ido más allá del alcance de las relaciones Norte-Sur.

Las dos Coreas han tratado el problema nuclear antes como un tema central de la agenda. La Declaración Conjunta sobre la Desnuclearización de la Península de Corea en 1992 fue el resultado de tal esfuerzo. Pero en ese momento, el programa nuclear norcoreano estaba en un nivel relativamente bajo y aún no se había convertido en una fuente de gran preocupación internacional.

Tras la primera crisis nuclear, se supuso que Corea del Norte tenía plutonio de grado militar para solo una o dos ojivas nucleares mientras se mantuviera el Marco Acordado. Pero desde que el Marco Acordado colapsó y Pyongyang aumentó su reserva de plutonio, el problema nuclear se ha vuelto más serio. Finalmente, cuando Corea del Norte probó un dispositivo nuclear en octubre de 2006 y el problema se volvió mucho más complejo, Pyongyang declaró públicamente su estatus como estado nuclear. En consecuencia, hizo que la discusión del problema nuclear entre las dos Coreas fuera aún más difícil. Particularmente para Corea del Norte, las negociaciones sobre el desarme nuclear con Estados Unidos le traerían más ventajas que si negociara con Corea del Sur.

El marco de las conversaciones a seis bandas en sí mismo es, en cierto sentido, un factor que restringe una resolución intercoreana del problema nuclear. Es cierto que las conversaciones a seis bandas dieron a Corea del Sur la oportunidad de involucrarse en el problema, evitando que la crisis nuclear se convirtiera en una negociación bilateral entre Estados Unidos y Corea del Norte. Pero al mismo tiempo, las conversaciones limitaron la consulta intercoreana sobre el problema nuclear al marco de las seis partes. Durante las sesiones de las conversaciones, a menudo solía haber contactos puramente intercoreanos, pero ya no es posible celebrar una reunión bilateral separada como la de la Comisión Conjunta de Control Nuclear Sur-Norte en 1992. Incluso las conversaciones bilaterales entre Estados Unidos y Corea del Norte solo pueden ser reconocidas dentro del marco de las conversaciones a seis bandas. Si el Sur y el Norte hablan demasiado seriamente sobre el problema nuclear, los demás países, incluido Estados Unidos, podrían mirarlos con recelo.

El problema nuclear no ha sido un tema central en las reuniones intercoreanas del pasado. La ausencia del tema en la mesa se debe en parte a la falta de voluntad del gobierno surcoreano, pero también principalmente a las cambiantes características del problema en los últimos veinte años. Y es probable que esta situación siga en flujo en el futuro. Si este es el caso, entonces sería deseable aclarar los límites y las posibilidades del problema dentro del contexto intercoreano y reexaminar cómo contribuir a la desnuclearización de Corea del Norte. Al buscar abordar el problema nuclear a través de una cumbre intercoreana, ¿qué nos puede decir la experiencia pasada?

Experiencia Pasada

El problema nuclear norcoreano no fue un tema urgente durante la primera cumbre intercoreana celebrada en 2000. Aunque existían preocupaciones sobre las instalaciones nucleares de Pyongyang en Kumchang-ri, al norte de Yongbyon, y su programa de misiles de largo alcance que incluía su prueba de misiles Taepodong en 1998, el Marco Acordado se mantuvo vigente.

La segunda cumbre intercoreana se celebró en 2007 mientras las conversaciones a seis bandas trabajaban en la implementación del Acuerdo del 13 de febrero de ese año. El objetivo era implementar la Declaración Conjunta de septiembre de 2005, que fue uno de los logros más importantes de las conversaciones a seis bandas, sentando finalmente los principios para desmantelar el programa nuclear norcoreano. Se produjo dos años después del inicio de las conversaciones a seis bandas, con el retraso relacionado con las nuevas sanciones financieras de EE. UU. contra el Norte, lo que llevó a la prueba nuclear de Pyongyang en octubre de 2006. Una serie de contactos bilaterales entre Estados Unidos y Corea del Norte hicieron posible el Acuerdo del 13 de febrero que condujo al cierre y desmantelamiento de las instalaciones nucleares norcoreanas. La segunda cumbre intercoreana se celebró en este clima favorable... (Continuará)