【Global NK评论】对韩美同盟的挑战：特朗普政府为遏制中国而进行的同盟转型

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唐纳德·J·特朗普就任美国总统已届半年，世界正目睹着前所未有的诸多变化。特别是特朗普，在以关税和防务费分摊为代表的经济与安全两大领域，正粗暴地对待盟友和友好国家。本文旨在分析特朗普政府的外交政策和同盟政策，并探讨其对韩美同盟可能带来的影响。

特朗普政府对外政策基调

1) 经济与安全的联动

特朗普政府第二任期对外政策的核心是优先遏制中国，并为此要求盟友和友好国家增加责任和成本分摊，将安全与经济相结合。现任白宫经济顾问委员会主席史蒂夫·穆恩认为，美国作为“仁慈的霸权国”提供了经济和安全公共产品，但其供应成本过高，给美国带来了沉重负担。特别是在金融方面，美国负担过重的问题尤为突出，他指出，由于美元的储备货币功能，持续的货币扭曲现象正在发生。他批评一些国家故意压低本国货币以维持强势美元，从而获得贸易竞争力。作为解决方案，他主张美国不应再容忍他国“搭便车”享受经济和安全公共产品。他要求美国管理汇率并利用关税来复兴美国制造业。[1]

在此过程中，强调了经济与安全联动下的盟友和友好国家责任分摊。美国若要继续作为“霸权国”提供经济和安全公共产品，就必须改善国际分担。他认为，他国若想获得美国安全和金融保护伞的惠益，就必须通过分担责任来减轻美国人民的负担。[2]美国财政部长史蒂文·姆努钦对此也表示赞同，并宣称“关税应作为外交政策和国家安全工具加以运用”。[3]他具体主张“应根据各国的货币政策、贸易协定、安全协定、价值观等将各国分为绿色（友好国家）、黄色（中立国家）、红色（竞争国家）三类”。他认为，应为各类别设定不同的关税税率，并明确各国向更高类别移动的条件和途径。[4]

他还强调，应将关税壁垒与安全承诺相结合，促使盟友和友好国家参与遏制中国。穆恩表示：“从美国的角度来看，即使他国选择维持当前的对华政策并接受美国的高关税，也并非没有好处。因为在此体系下，支付高关税既能为美国提供税收，又能减轻美国的安保负担。”[5]换言之，他警告称，如果盟友不增加安保分担以遏制中国，将面临高关税和美国国防承诺的缩减或撤销。

2) 遏制中国

美国正式将应对中国威胁列为优先事项始于奥巴马政府时期。此后，特朗普第一任期和拜登政府时期发布的2018年和2022年国防战略报告（National Defense Strategy）均明确指出，中华人民共和国是给美国国防部带来最严峻挑战的国家。[6]

特朗普政府在第一任期后，第二任期更是极力凸显中国威胁并强调应对。3月末，美国媒体报道的美国国防部《临时国防战略指南》将中国威胁视为“唯一的基准威胁”（only pacing threat）。[7]基准威胁是指美国国防部在制定和执行军事战略、兵力构成、武器研发、预算分配、训练等方面所依据的核心威胁。该指南在否定台湾被“法理化”占领的同时，明确将保卫美国本土作为国防部的唯一基准情景（pacing scenario）。与以往不同的是，特朗普第一任期政府和拜登政府都将中国视为美国的最大威胁，并为应对印太地区的冲突部署军队，但此次指南将入侵台湾情景视为唯一且最优先的事项，并将“整个美军”重新调整部署到印太地区。因此，该指南在军事结构和资源规划概念上，仅以与中国开战为假定制定计划，并明确表示将莫斯科的威胁留给欧洲盟友处理。[8]

韩美同盟的转型

特朗普政府将经济与安全相结合，并将遏制中国置于首位，同盟关系也随之调整。首先，特朗普明确要求盟友和友好国家承担相应的角色和责任，并分担成本。3月份的《临时国防战略指南》指出，“考虑到美国的人力和资源限制，将在其他战场承担风险，并将向欧洲、中东和东亚的盟友施压，要求它们承担更多遏制俄罗斯、朝鲜和伊朗威胁的责任”。[9]国防部政策副部长埃尔布里奇·科尔比在2021年出版的著作中写道：“美国无法独自遏制中国，因此亚洲盟友必须加强自身防御能力并深化与美国的合作。”[10]5月末，美国国防部长哈格尔在香格里拉对话会上向印太地区的盟友和友好国家提出了两项核心要求。第一，大幅增加责任和成本分摊。[11]哈格尔严厉批评道，在欧洲的北约国家都承诺将国防开支提高到国民生产总值（GDP）的5%的情况下，那些面临朝鲜和更严峻中国威胁的亚洲国家却支出较少，这是“说不通的”。这意味着，即使是处于朝鲜威胁最前沿的韩国，其2025年国防开支占GDP的2.3%也显得不足。第二，他明确表示，不能搞“安美经中”（安全上依赖美国，经济上依赖中国）的模式。哈格尔强调：“对中国的经济依赖不仅会加深其恶意影响，而且在紧张局势升级时，会使我们（美国）的防御决策空间复杂化。”如前所述，经济与安全利益的联动，可以通过关税来施压盟国增加国防开支和责任，这一点已得到再次确认。换言之，要求盟国在安全和经济领域都参与到遏制中国的行动中来。

上述美国的同盟转型可能体现在韩美同盟上，如下所示。首先，朝鲜半岛防御的“韩化”。不能排除朝鲜半岛防御的责任将重组为韩国承担应对朝鲜常规威胁的主要责任，而美国则提供针对朝鲜核武器的延伸威慑。这是因为美国希望集中精力于印太地区，最终是遏制中国，并试图减轻在朝鲜常规威胁方面的负担。这也是科尔比在3月份参议院批准听证会上提出的“利普曼差距”（Leapman Gap）的解决方案。利普曼差距是指一个国家的对外政策和军事目标与其支持这些目标所需的资源（军事力量、经济实力、政治意愿）之间的不平衡。[12]科尔比将其应用于当前美国形势，主张“一方面，我们（美国）希望在世界范围内实现的目标，另一方面，实现这些目标所需的资源和政治意愿之间存在严重的不匹配”。[13]当前美国面临多维度冲突，但准备不足，因此要求盟国承担本国防御的责任。因此，不能排除美国试图大幅缩减韩国防御责任的举动。

其次，可能推进战时作战指挥权的提前移交。这是美国提前将战时作战指挥权移交给韩国，减轻韩国的防御责任和负担，并最大限度地发挥驻韩美军的战略灵活性以遏制中国的选择。科尔比也多次表示希望将战时作战指挥权移交给韩国。在参议院听证会上，当被问及战时作战指挥权移交问题时，他回答说：“我认为特朗普总统的外交政策愿景包括赋予韩国等有能力且有决心的盟友更大的权力，因此我支持加强韩国在同盟中的作用的努力。”[14]他在自己的著作中更直白地写道：“我支持将战时作战指挥权移交给韩国，以扩大韩国作为美国盟友的防御责任。”[15]韩国的李在明政府也曾将提前移交战时作战指挥权作为大选承诺之一，因此韩美两国提前推进的可能性增大。关键在于实现韩半岛发生紧急情况时，美国大规模增援兵力的现实化。根据现有的韩美联合作战计划，韩半岛发生战争时，将包括美军地面部队在内的大规模增援。然而，美国在战争中主要依靠海空军打击敌方纵深地带，并尽量减少地面作战。因此，在韩半岛发生紧急情况时，实际可动用的战略是有限的。美国可以通过改组联合司令部体制并移交战时作战指挥权，使韩国在战争中发挥主导作用。

第三，可能调整驻韩美军的角色、范围和规模。从应对朝鲜威胁转变为面向中国，将其活动范围扩大到印太地区。美国在印度洋-太平洋地区发生冲突时，将试图整合部署在该地区的兵力。例如，如果台湾海峡发生危机，驻韩美军和驻日美军中可用的兵力都将被动员。这意味着驻韩美军不再局限于应对朝鲜威胁，尽管现有兵力不适合部署到韩半岛以外地区，但朝这一方向调整的可能性存在。最近，驻韩美军司令官詹姆斯·温尼夫表示：“驻韩美军的角色不仅仅是阻止朝鲜。”[16]“为了维持和平，我们有时必须前往其他地区。”[17]他阐述了驻韩美军角色的扩大。而前任司令官则将驻韩美军的角色局限于朝鲜威胁。

第四，特朗普政府将为韩国提供延伸威慑，但可能与其成本挂钩。《临时国防战略指南》指出，“美国将为俄罗斯提供核威慑，但北约将无法获得保卫本土或遏制中国所需的兵力”，阐述了提供核威慑的原则。[18]科尔比在回答关于美国是否提供延伸威慑的听证会提问时也表示：“我认为韩美同盟非常重要，并且认识到我们面临着来自朝鲜的严重威胁……因此，韩美两国的战略威慑和防御态势必须可靠且强大。”[19]

然而，特朗普在第一任期时就对延伸威慑所必需的战略资产部署和联合演习的成本表现出个人兴趣，并向韩国提出要求，因此不确定性依然存在。特别是，自2018年6月美朝新加坡会晤后的记者会上，[20]特朗普公开表示认为韩美联合演习是“昂贵的”、“挑衅性的”、“战争游戏”，因此他可能以其特有的、不受框架和规范束缚的方式要求相关费用。

第五，可能寻求改变平泽汉弗莱营基地的作用。汉弗莱营基地目前的功能是为韩半岛发生紧急情况时接收大规模美军增援部队，是世界上最大的海外驻军“陆军”基地。然而，美国早在二十多年前就不再计划动用大规模陆军作战，特别是要求盟国承担其防御的陆地作战责任。那么，美国可能试图改变汉弗莱营基地的用途，使其不再用于应对韩半岛紧急情况，而是用于遏制中国。如果台湾海峡发生武力冲突，中国人民解放军海军北海舰队将需要通过黄海才能派遣部队，其司令部设在青岛。此时，美国可以利用驻韩美军的空军力量或地对舰导弹进行应对。可能计划在汉弗莱营基地部署用于打击中国本土的导弹。

最后，加强韩美日为遏制中国而进行的合作。美国也可能要求韩国和日本进行更广泛的军事合作。科尔比在回答关于“为韩美日三国合作采取具体措施”的批准听证会提问时，回答说：“我们将专注于根据总统的导弹防御倡议制定必要的应对措施。”[21]特朗普政府正在构建“综合防空与导弹防御”（Integrated Air & Missile Defense, IAMD）系统，以应对包括朝鲜在内的敌对国家的导弹力量。虽然主要目标是保卫美国本土，但也不能排除韩美日三国在地区建立导弹防御网络，最终实现遏制中国的可能性。

总而言之，特朗普政府以遏制中国为目标的经济与安全联动战略给美国的盟友带来了沉重负担。特别是，对于直接面临朝鲜核威胁且对美贸易依赖度高的韩国而言，其负担更为沉重。与此同时，令人担忧的是，在现任特朗普政府的认知中，韩国并非美国印太战略的核心伙伴。在哈格尔国防部长长达36分钟的香格里拉对话演讲中，韩国仅在最后被简要提及一次，作为与新西兰一同参与美国重建国防工业的14个国家之一。而他对菲律宾、日本、澳大利亚等国目前正在进行的军事合作则进行了多次详细说明。科尔比的著作中也指出，美国在印太地区的核心伙伴是日本、澳大利亚和菲律宾，并应扩大与印度的合作，而韩国并未被提及为核心伙伴。[23]

最终，这取决于韩国政府的选择。根据其参与美国印太战略的程度，美国可能会选择日本而非韩国作为其前线基地。正如布伦森（Brunson）司令所说，驻韩美军及其基地作为遏制中国的“不沉航母”非常有效，[24]但同时，它们也同样暴露在中国集火攻击之下。日本比韩国更靠后，且靠近台湾海峡，并设有美国第七舰队司令部，因此美国可能更倾向于选择日本。中国海军的西海和东海舰队可以通过部署在九州地区和南西诸岛的长程反舰导弹进行打击。韩国正面临着比以往任何时候都更加艰难和重要的选择关头。■

[1] Stephen Miran, A User Guide to the U.S. Economic Agenda under the Trump Administration (Council of Economic Advisers, 2025); Stephen Miran, “CEA Chairman Steve Miran Hudson Institute Event Remarks,” The White House, April 10, 2025, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/2025/04/cea-chairman-steve-miran-hudson-institute-event-remarks/.

[2] Stephen Miran, “CEA Chairman Steve Miran Hudson Institute Event Remarks,” The White House, April 10, 2025, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/2025/04/cea-chairman-steve-miran-hudson-institute-event-remarks/.

[3] 原文如下：Scott Bessent explains how “tariffs can play a central role” as “a means of leverage for other foreign policy goals, like migration… deterr[ing] military aggression.” Interview cited in American Shipping Company Newsflash, Dec 2024.

[4] 原文如下：According to A User’s Guide to Restructuring the Global Trading Systern (2024), Bessent advocated putting countries into “green, yellow and red” groups based on currency policies, trade agreements, security agreements, values, etc., each bearing different tariffs and offering a pathway for countries to shift tiers.

[5] Stephen Miran, A User Guide to the U.S. Economic Agenda under the Trump Administration (Council of Economic Advisers, 2025).

[6] U.S. Department of Defense, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge (Washington, D.C.: Department of Defense, 2018), 2; U.S. Department of Defense, 2022 National Defense Strategy of the United States of America (Washington, D.C.: Department of Defense, 2022), iii.

[7] Missy Ryan and Alex Horton, “Pentagon’s Secret Memo Prioritizes Taiwan Defense and Homeland,” The Washington Post, March 29, 2025, https://www.washingtonpost.com.

[8] Missy Ryan and Alex Horton, “Pentagon’s Secret Memo Prioritizes Taiwan Defense and Homeland,” The Washington Post, March 29, 2025, https://www.washingtonpost.com.

[9] Missy Ryan and Alex Horton, “Pentagon’s Secret Memo Prioritizes Taiwan Defense and Homeland,” The Washington Post, March 29, 2025, https://www.washingtonpost.com.

[10] Elbridge A. Colby, The Strategy of Denial: American Defense in an Age of Great Power Conflict (New Haven: Yale University Press, 2021)

[11] Pete Hegseth, Remarks by Secretary of Defense Pete Hegseth at the 2025 Shangri-La Dialogue in Singapore (As Delivered), May 31, 2025. U.S. Department of Defense.

[12] Walter Lippmann, U.S. Foreign Policy: Shield of the Republic (Boston: Little, Brown and Company, 1943), 9–10.

[13] Elbridge Colby, testimony before the Senate Armed Services Committee, March 2025

[14] Elbridge Colby, testimony before the Senate Armed Services Committee, March 2025

[15] Elbridge A. Colby, 否认的战略：大国冲突时代的美国国防 (纽黑文：耶鲁大学出版社，2021)

[16] 夏维尔·布伦森将军，“驻韩美军的使命并非仅限于朝鲜半岛，”陆军太平洋地区研讨会（主旨演讲，夏威夷檀香山，2025年5月15日）。

[17] 夏维尔·T·布伦森将军，在国际韩裔研究学会（ICAS）2025年春季虚拟研讨会“朝鲜半岛问题与美国国家安全”上的发言（在线网络研讨会，国际韩裔研究学会，2025年5月27日）。

[18] Missy Ryan 和 Alex Horton，“五角大楼秘密备忘录优先考虑台湾防御和本土安全，”《华盛顿邮报》，2025年3月29日，https://www.washingtonpost.com。

[19] Elbridge Colby，在参议院军事委员会的证词，2025年3月

[20] 唐纳德·J·特朗普，特朗普总统记者会，新加坡君悦酒店，2018年6月12日，下午4:15新加坡时间，白宫档案记录

[21] Elbridge Colby，在参议院军事委员会的证词，2025年3月

[22] 皮特·赫克塞斯，国防部长皮特·赫克塞斯在2025年香格里拉对话会上的发言（实录），新加坡，2025年5月31日。美国国防部。

[23] Elbridge A. Colby，“否认的战略：大国冲突时代的美国国防”（纽黑文：耶鲁大学出版社，2021）

[24] 夏维尔·布伦森将军，“驻韩美军的使命并非仅限于朝鲜半岛，”陆军太平洋地区研讨会（主旨演讲，夏威夷檀香山，2025年5月15日）。

■ 作者：朴元坤_ 梨花女子大学朝鲜学教授

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