[Global NK 评论] 韩美战时作战指挥权移交：决心与推进战略

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摘要

军队应预测最坏事态并加以准备。本文旨在探讨在东北亚可能发生的中国入侵台湾与朝鲜先发制人攻击的同步战争情景下，构建由韩国主导的战争执行体系。

根据两国政府的协议（U.S. Department of Defense and ROK Ministry of National Defense 2018），韩美两国军队正通过任命一名韩国大将为司令官、一名美军大将为副司令官的未来联合司令部来推进战时指挥权移交。随着特朗普第二任期政府的上台，战时指挥权移交预计将加速。从美国国防部的《暂定国家防卫战略指南》和国防部政策副部长埃尔布里奇·科尔比（Elbridge Colby）的发言中，可以看出特朗普政府将战时指挥权移交给韩国军队的意愿（“华盛顿邮报 2025）。

为应对战争而推进战时指挥权移交，是关乎国家存亡的问题，需要国民的决心。

为实现战时作战指挥权的移交，国民、政府、军队和同盟层面都需要进行全面准备。国民应武装起以自主国防和守护自由民主主义价值观为核心的意识，认识到我们应主导保卫国家，而非过度依赖同盟。政府应加强国家安全会议功能，构建战争指挥体系。韩国军队应创建联合参谋本部，统一战时与平时指挥体系，在战争指挥、战略企划、情报判断、作战计划、作战持续等方面培养战争执行能力，并培养精通战略与战术的强军。应与同盟国协商，确立韩国参谋本部、联合国军司令部、联合司令部、驻韩美军司令部之间的相互关系与职责。由韩美参谋长联席会议组成的军事委员会向联合司令部下达战略指示和作战指令；韩国参谋本部指挥战备态势和局部冲突作战；联合国军司令部管理停战协定，并在紧急情况下提供成员国兵力。联合司令部发展作战计划，主持联合演习，战时在联合司令官的作战指挥下执行作战任务，并对联合国军的战斗部队进行战术管制以指挥战争。驻韩美军维持联合战备态势，并在紧急情况下根据联合司令官的作战指挥执行战时任务。

为应对东北亚地区内的挑战、挑衅和威胁，建议组建一个由韩国参谋本部、美印太司令部、日本联合部队司令部组成的军事合作工作组，成员包括战略企划人员和安全专家。

一、引言

军队应时刻为应对最坏事态做好战争准备。本文旨在探讨在东北亚可能发生的中国入侵台湾与朝鲜先发制人攻击的同步战争情景下，构建由韩国主导的战争执行体系的必要性。

假想情景：“2027年，中国人民解放军建军100周年之际，中国以夺取海洋霸权和统一为名，发动了对台湾的侵略。金正恩将朝韩关系定义为交战敌对国家而非同胞关系，趁此时机发动全面武装南侵以占领韩国。台湾和朝鲜半岛同时爆发战争。美国将包括部分驻韩美军在内的美军兵力集中投入台湾战争，日本也支援台湾战争，韩国则主导应对朝鲜的进攻（Chung and Zmire 2024）。”

朝鲜于2023年12月在劳动党全员会议上提出了敌对两国论（《朝中社》2023/12/31）。朝鲜不仅鼓动朝鲜居民为领土完整进行大规模行动，还在动用战术核部队，并为占领韩国进行全军指挥官机动训练（《中央日报》2024/4/23. . 2023/8/31）。朝鲜不仅在不断提升核能力，还在持续进行短程导弹、中程弹道导弹（IRBM）、洲际弹道导弹（ICBM）、潜射弹道导弹（SLBM）的试验发射。

从朝鲜发射的导弹落在东西海、越过日本列岛。以发射点为轴心，若改变导弹弹着点的方向，则战略目标如龙山总统府、国防部参谋本部、乌山、平泽、鸡龙台，以及部署于朝鲜半岛战区的美国空军基地如日本的横须贺、嘉手纳、佐世保、冲绳等，乃至关岛、夏威夷，都将成为精确打击目标。这看起来像是为全面战争进行的预演。

另一方面，中国宣布不排除为统一台湾而使用武力，并在2024年5月23日台湾地区领导人赖清德就职之际，进行了包围台湾的演习。此外，在2024年10月14日至16日，中国再次以赖清德在“国庆日”演讲中提出的“两国论”为由，动员航母和数百架战斗机进行了大规模的对台包围军事示威（《京乡新闻》2024）。2025年4月1日，中国开始进行陆海空火箭军联合演习，形式为包围台湾。中国人民解放军东部战区发言人称此举是“对‘台独’分裂势力严正警告和有力震慑”，并称是“为捍卫国家主权和祖国统一的正当必要行动”（《老挝新闻》2025）。[1]。

不能排除习近平和金正恩勾结，在台湾和朝鲜半岛同时发动战争的可能性。一旦两个地区同时爆发战争，美国将把包括驻日美军兵力、关岛兵力乃至驻韩美军兵力都投入台湾战争，韩国将不得不独自防御，美国安全专家如是说（ 2024）。中国人民解放军北部战区司令部的兵力与台湾距离遥远，将介入朝鲜半岛战争；而以大连和青岛为母港的航母编队，将通过实施能够控制第一岛链的反介入/区域拒止（A2/AD）战略，试图掌握西海地区制海权。

此外，根据朝俄《全面战略伙伴关系条约》，俄罗斯可能将其符拉迪沃斯托克太平洋舰队兵力投入东海和南海，其哈巴罗夫斯克东部军区司令部的陆军兵力也可能介入。而韩国军队在最坏的情况下，没有同盟国的支援，将不得不独自与朝中俄侵略军进行战争。

面对这种最坏情况，韩国是否做好了与之抗衡并取胜的准备？带着这样的战略认识和问题意识，本文将探讨战时指挥权移交的紧迫性。接着，在考察战时指挥权移交的目的和意义之后，将从国民、政府、军队、同盟层面探讨战时指挥权移交的推进战略。最后，在提出政策建议的同时，展望战时指挥权移交后的景象。

二、美军主导的韩美联合防御体系与朝鲜的对韩傲慢认知

根据《韩美相互防御条约》建立的韩美同盟和韩美联合防御体系，在过去70年里对遏制朝鲜半岛的战争发挥了决定性作用。然而，未能遏制朝鲜持续不断的局部挑衅。朝鲜自停战以来，共进行了2,002次渗透、1,119次局部挑衅，总计3,121次违反停战协定的对韩挑衅（大韩民国国防部2022）。1968年1·21青瓦台袭击事件、普韦布洛号劫持及三陟·蔚珍武装匪谍渗透、1976年板门店斧头砍杀事件、1983年仰光烈士墓爆炸案、1987年大韩航空858号班机爆炸案、1996年派遣武装匪谍至江陵。在2010年3月26日，巡逻舰天安舰在白翎岛海域执行巡逻任务时遭朝鲜军鱼雷攻击沉没，造成46人死亡，但未能进行有效惩罚性报复。2010年11月23日，在光天化日之下，延坪岛遭到数百发炮击，我国领土遭到蹂躏，但由于受联合国军停战协定交战规则的束缚，我军仅用K9火炮应对，出动的KF-16或F-15K战斗机未能进行惩罚性报复而返航。朝鲜军队在过去一年（2023年5月24日至11月28日）的6个月里，通过8,870个垃圾气球进行了3,097次针对韩国高价值目标的无差别散布（Cha and Lim 2024）。这被判断为是为了进行生化战而收集数据。

为何我军不能对这些挑衅进行无差别、即时的惩罚，使其不敢再进行武力挑衅？为何我们总是被动挨打？为何会变成这样？这是因为，为了遵守停战协定，必须根据联合国军司令部的交战规则，仅用与挑衅武器系统相称的武器进行应对，即比例原则；而当对方使用高致命性武器进行挑衅时，应对射击的批准权被上移，导致错失良机，无法进行有效的惩罚性报复（ 2023）。

平时由韩国参谋长联席会议行使作战指挥权，但当防御准备态势（DEFCON）提升时，韩国军队则接受韩美联合司令官的作战指挥。由于战时与平时的指挥结构二元化，军事力量的运用受到限制。

1994年12月1日，平时作战指挥权已移交给韩国参谋本部，但韩美联合司令官仍行使早期预警与危机管理、联合作战计划发展与联合演习、条令发展、互操作性等联合授权事项（CODA）。韩国军队负责警戒作战、部队管理、教育训练、灾难救援作战。这表明韩美联合司令官仍在行使韩国军队应执行的基本权限。

在2000年9月25日至26日于济州岛举行的南北国防部长会谈上，朝鲜人民武力部部长金日哲主张：“无论南北之间如何讨论军事问题，只要主人美国从中作梗，就毫无意义。南朝鲜没有主权，因此军事问题应在美国之间讨论”，表现出无视韩国、希望与美国直接交易的态度（文成默2018）。

金正恩在2019年8月7日致美国总统特朗普的信中，表现出傲慢的认知，称“朝鲜人民军是无法与南朝鲜军队匹敌的”（South Korea forces are matchless with DPRK People’s Army）（Woodward 2020）。

一旦战时指挥权移交，国军的战时与平时指挥体系将实现统一，军事力量的运用权将得以恢复。国军将对朝鲜的挑衅进行果断、即时的惩罚性报复，不仅针对挑衅源头，还将打击指挥支援设施。此外，若朝鲜发动侵略，韩国军队将主导进行无情的早期反击，赢得战争的胜利。

三、韩国军队接收战时作战指挥权的必要性与决心

1. 战时指挥权移交的必要性

韩美两国正通过重组指挥结构，即任命一名韩国大将为司令官、一名美军大将为副司令官的未来联合司令部，来推进战时指挥权移交。然而，现行的美军主导的联合防御体系在军事力量运用权限上受到限制。保卫国土、保护国民生命安全，需要通过军事力量的运用来实现。

当台湾和朝鲜半岛同时发生战争时，由美国主导的现行联合司令部体系在朝鲜半岛战区作战将预示着诸多问题。战争并非仅凭武器就能取胜。必须明确战争目标，洞悉敌人的战略战术，了解敌人的强弱点。同时，要熟悉作战区域，发挥高超的作战技巧以瓦解敌人，并具备运用韩美联合部队力量的能力，包括同盟军的人力物力调动和重组。

然而，上任仅一两年的联合司令官，能否有效指挥大量美军兵力已投入台湾战争，而以韩军为主力的联合司令部呢？

2. “潘兴原则”的谬误：美军未曾受外国军队指挥的案例

美军以“潘兴原则”（即美军从未接受过外国军队作战指挥的先例）为由，主张不会推进接受韩国军队指挥的战时指挥权移交。这表明其难以接受2018年10月31日韩美国防部长之间签署的《关于战时指挥权移交的韩美联合指导方针》（U.S. Embassy Seoul 2018），该方针规定了推进由韩国大将指挥的未来联合司令部（郑炅荣2023）。

美军未曾接受外国军队司令官作战指挥的说法，在以下三个案例中是错误的（郑炅荣2017）。第一个案例是第一次世界大战后期，1918年下半年，在埃纳-马恩河战役中，由美国司令官潘兴（John J. Pershing）率领的120万美军，与规模相对较小的法国军（佩坦Petain领导）和英国军（道格拉斯·海格Douglas Haig元帅领导）组成的联军参战，对抗由德国鲁登道夫（Erich Friedrich Ludendorff）将军指挥的德军。此时，作为联军司令官的法国元帅福煦（Ferdinand Foch）指挥了美国、英国、法国军队，最终赢得了第一次世界大战的胜利（陆军士官学校战史系2007；Liddel Hart 1991）。尽管法国军队因德国入侵而遭受重创，兵力少于美军或英军，但由熟悉作战区域和敌情的法国司令官指挥了美军和英军。

第二个案例是，根据2005年联合国通过的《保护责任》（R2P），联合国安理会于2011年3月19日通过了对利比亚卡扎菲的军事制裁决议，包括美国在内的北约军队参与了推翻卡扎菲的行动。尽管美军投入的兵力是北约成员国参战国总兵力的三倍以上，但仍将作战指挥权委托给熟悉当地情况、曾进行殖民统治的意大利司令官，并于2011年10月20日成功结束了推翻卡扎菲的行动。

第三，在2007年“乙支自由卫士”（UFG）演习第二阶段作战中，联合司令官B. B. Bell将司令官权限委托给联合司令部副司令官金秉宽指挥演习，结果该演习被评价为比2006年UFG演习中Bell联合司令官指挥时表现更好（金秉宽2007）。

关于美军如何能接受一个没有战争经验的韩国将军的指挥的疑问，前驻韩美军司令官文森特·K·布鲁克斯（Vincent K. Brooks）在2018年2月14日向美国众议院军事委员会作证时表示，“美军将军将调整为未来联合司令部的副司令官角色，但联合国军司令官和驻韩美军司令官的职位将继续保留，驻韩美军仍在美国国家指挥权之下”（Brooks 2018）。此外，前联合司令官罗伯特·B·艾布拉姆斯（Robert B. Abrams）在2020年7月1日韩美同盟基金会主办的论坛主旨演讲中也表示，“美国有坚定的意志”来成功实施由韩国大将指挥联合司令部的同盟计划（The Korea Herald 2019）。这表明美国政府明确表达了对联合司令部指挥结构调整和向韩国移交作战指挥权的意愿（Chung 2021; Nishizuka 2018）。《韩国先驱报》。

3. 决心移交战时指挥权

另一方面，韩国军队能否应对拥有核武器的朝鲜军队？我们如何才能战胜那些将国家所有力量集中于增强128万军队的朝鲜军队呢？

对于我们行使战时作战指挥权，对方表现出过敏反应。自朝鲜战争初期将国军作战指挥权移交给联合国军司令官麦克阿瑟以来，我们70多年来从未行使过作战指挥权，因此在恢复作战指挥权时可能会感到不安。这是一种典型的路径依赖，即我们不觉得由外国司令官而非我军行使作战指挥权有什么不妥。甚至有人担心，战时指挥权移交将为驻韩美军撤离提供借口，并导致韩美同盟瓦解。

然而，正如<表1>南北韩国力比较所示，在过去80年的体制战争中，由于我国国民的奉献和创新，韩国相对于朝鲜处于压倒性优势。在军事力量方面，韩国位居世界第五，朝鲜位居第34位。还有什么可畏惧的？我们有信心行使战时作战指挥权。

<表1> 南北韩国力比较

来源：大韩民国国防部2023；CIA 2024；Global Firepower 2025；IISS 2024；2025年韩国国防预算为61兆5878亿韩元。

并非解散联合司令部，而是在联合司令部存续的状态下，为构建韩国主导的联合防御体系，将任命韩国大将为司令官、美军大将为副司令官来重组联合司令部。2018年韩美国防部长就战时作战指挥权移交达成协议，这对韩国的防御具有重要意义。世界上最强的美军将在韩国军队的作战指挥下参战。美国传递了其对同盟军的信任以及作为同盟国履行义务的信号。

在越南战争中表现英勇的韩国军队（1965-1973年），在第一次延坪海战（1999年6月15日）中击沉越过北方界线挑衅的朝鲜舰艇，在亚丁湾黎明行动（2011年1月15日）中解救了被索马里海盗劫持的三湖珠宝号，在2015年8月20日（8·20作战）中，当朝鲜埋设地雷导致韩国士兵受伤，韩国军队恢复心理战扩音器广播后，朝鲜军队发射了小型口径炮，我军用30余发大口径炮进行了无情惩罚，迫使朝鲜屈服。拥有如此战绩的韩国军队，没有理由不能行使战时指挥权。朝鲜对我们行使战时作战指挥权表现出不亚于拥有核武器的过敏反应，我们有必要洞察其原因。

三、战时指挥权移交的目的与推进战略

1. 构建韩国主导的韩美联合防御体系的目的与意义

战时指挥权移交的目的是构建韩国主导的联合防御体系，形成坚定的自主国防决心和态势，即用我们自己的力量保卫我们的土地，并用武力惩罚侵略者（朴正熙1972）。世界上没有哪个国家将其本国军队的作战指挥权委托给外国司令官。就连战败国日本的自卫队也没有委托作战指挥权，日美军之间的并列式指挥体系的同盟，其稳固程度不亚于韩美同盟。虽然有北约，但它是集体防御体系而非双边同盟，其成员国仅将30%的兵力委托给北约司令官，而2/3的主力由成员国自行指挥（NATO n.d.）。恢复对国军的作战指挥权，是成为正常国家的必由之路。

行使对国军的战时作战指挥权，意味着恢复国防的自主性和军事力量运用自主权。我们将能够更坚决地应对朝鲜的武力挑衅。这将成为提升我军士气、增强国民自尊心的契机。战时指挥权的行使，对于推进战时与平时统一战略也是必不可少的。通过军备控制，可以为朝鲜半岛和平稳定做出贡献；若在紧急情况下由韩国主导反击作战，可以阻止中国介入的借口，从而取得胜利。战时作战指挥权的移交，在韩美同盟的支撑下，继经济增长和政治发展之后，实现自主安全，将成为同盟的典范。此外，战时指挥权移交将成为通过行使外交自主性来拓展国际舞台视野的契机。更进一步，战时指挥权移交将促进发展符合朝鲜半岛作战区域和军事战略的条令，培养适合韩国军队的武器研发能力，打造能战善战的军队，同时振兴国防产业，创造就业机会，促进国防出口，从而增进国家利益（郑炅荣2017）。

2. 重新审视战时指挥权移交推进与特朗普第二任期政府的战时指挥权移交意愿

韩美两国政府原定于2012年4月12日移交战时指挥权，但由于朝鲜的核试验和韩国国民的反对，推迟至2025年12月1日。此外，2013年5月，韩方认为在韩国军队能力尚未完备的情况下，于2015年12月1日移交战时指挥权可能导致朝鲜误判，因此请求美方重新审查战时指挥权移交条件。2014年10月，在第46次韩美安保协商会议（SCM）上，韩美两国国防部长就基于条件的战时指挥权移交计划（COTP）达成一致。

战时指挥权移交的三大条件是：（1）确保韩国军队主导联合防御所需军事能力；（2）确保同盟应对朝鲜核导弹威胁的综合能力；（3）确保符合稳定移交战时指挥权所需的朝鲜半岛及地区安全环境。此外，未来联合司令部任务执行能力的评估分为三个阶段：第一阶段初始运行能力（IOC），第二阶段完全运行能力（FOC），第三阶段完全任务执行能力（FMC）（国防部n.d.；大韩民国政策简报2014）。

2019年6月9日，韩美国防部长同意将联合司令部从龙山基地迁至国防部内，后又改为迁至平泽的汉弗莱营（Camp Humphreys）。联合司令部已于2022年10月底迁至汉弗莱营。2021年5月21日，在文在寅总统与美国总统拜登（Joseph R. Biden）举行的韩美首脑会谈中，双方重申了“基于条件的战时指挥权移交的坚定意志”（外交部2021）。

继2019年下半年联合指挥所演习（CCPP）验证了初始作战能力（IOC），在2021年12月2日举行的第53次韩美安保会议上，两国国防部长对基于条件的战时作战指挥权移交计划的进展表示关注，并于2023年进行了未来联合司令部完全作战能力（FOC）评估。在2023年第54次SCM会议上，双方同意就韩美共同评估朝鲜的核･导弹威胁应对能力以及韩国的核心军事能力达成一致（《京乡新闻》2021）。

对于未能实现文在寅政府曾力推的战时作战指挥权提前移交，令人感到遗憾。尽管决定在保留联合司令部的情况下改组为未来联合司令部，但为何仍继续追求朴槿惠政府时期协议的、以解散联合司令部为前提的基于条件的战时作战指挥权移交，令人费解。

此事的疑问在于，是否仅将此事务交由军队处理而政府的意志并未得到体现？2018年6月美朝首脑会晤后，特朗普总统突然宣布中断联合演习，在朝韩关系微妙的时期，美军战略资产部署可能对朝韩关系产生影响，出于担忧而未能部署美军力量，导致未能评估完全作战能力（FOC）。此外，因新冠疫情无法进行大规模联合演习的限制因素，以及美方优先考虑与中国进行战略竞争的氛围，这些因素可能复合作用，导致了上述情况。

另一方面，2022年5月10日就任的尹锡悦总统在2022年5月21日与美国总统拜登举行的韩美首脑会谈中，两国首脑承诺通过提升联合防御态势来进一步加强遏制力，并重申了推进基于条件的战时作战指挥权移交的意愿（总统室2022）。

2022年，恢复了在乙支自由卫士（UFS）演习期间中断和缩减的联合演习。2023年，通过部署美军战略资产的大规模韩美联合机动演习，验证评估了完全作战能力（FOC）。尽管前韩美联合司令官拉卡梅拉（Paul LaCamera）在2024年3月向美国国会作证时表示，“战时作战指挥权移交并未推迟，而是以条件而非时间为依据，正朝着完成移交的轨道前进”（2024），但事实上尹锡悦政府似乎并无推进战时作战指挥权移交的意愿。

特朗普第一任期美国国防部代理部长米勒（Christopher C. Miller）撰写的特朗普政策承诺集《Project 2025》中明确写道：“让韩国主导对朝鲜的常规防御”（Miller 2024），并主张“以战时作战指挥权移交为起点，可以将韩美关系进一步发展为更加牢固的平等伙伴关系”（《东亚日报》2024），“如果朝鲜半岛再次爆发战争，我希望确保由韩国将军和海军上将指挥军队”（2024）。米勒的这一主张意味着通过战时作战指挥权移交，由韩国军司令官指挥联合司令部。特别是特朗普第二任期的国防部副部长霍格赛斯（Pete Hegseth）在《临时国家防卫战略指南》（Interim National Defense Strategic Guidance）中表示，“美国将集中精力阻止中国侵略台湾和保卫本土，并将大部分遏制朝鲜威胁的责任转嫁给同盟国”（Washington Post 2025）。被任命为国防部政策副部长的科尔比（Elbridge Colby）在2025年3月4日的听证会上表达了对韩美战时作战指挥权移交的意愿，并作证称“特朗普总统的外交政策愿景是赋予韩国等有能力且有决心的同盟国更大的权力”（Yonhap 2025）。

战时作战指挥权移交预计将加速推进。为实现战时作战指挥权移交，重要的是根据条件制定并推进 추진일정。

四、战时作战指挥权移交推进战略

战时作战指挥权移交不仅是联合司令官从美军将领转变为韩军将领，更应以此为契机，重新构建大韩民国的国家安全体系。为实现战时作战指挥权移交，需要在国民、政府、军队、同盟四个层面构建韩国主导的战争执行体系。

1. 自主国防与价值安全

首先，大韩民国国民必须武装起“自主国防”的意识，即我们主动守护国家，而非过度依赖同盟；同时要树立“价值安全”的意识，即守护自由民主主义。

2. 构建战争指挥体系

政府层面应加强国家安全会议功能，并通过确立国家层面的战争指挥体系来强化国家安全能力。在国家安危和国民安全面临重大危机时，总统应立即主持会议应对；为持续评估和应对国内外安全局势，应定期召开由总统主持的隔月一次的国家安全保障会议和由国家安保室长主持的月度常任委员会会议；并根据事态邀请相关部门长官和专家出席，以发展与国家安全保障相关的安保政策会议，扎实推进政策。

此外，通过乙支自由卫士演习等涉及全体国民和国家机构的综合演习，构建能够赢得战争的战争指挥体系。拥有卓越的战争执行能力不仅是预防战争的战略，也是通往战争胜利的捷径。

战争指挥是指在平时为遏制战争、战时为赢得战争而行使统帅权，是整合、调整、控制国家战略和军事战略，组织国家整体力量的指挥能力。国家统帅权由总统行使，在国防部长的辅佐下，平时向参谋长联席会议议长下达战略指示和作战方针，战时通过韩美安保会议和军事委员会向联合司令官下达战略指示和作战方针，以指导军事作战。此外，作为民间防卫责任机构，以国务总理为中心，整合行政安全部等国家行政机关，在战时控制国民。产业动员责任机构以经济副总理为中心，统括经济相关部门，为战争提供经济支持。

从时间顺序上将战争执行阶段分为开战期、战争执行期、战争终结期来看，首先在开战期，要设立和运行战争指挥机构，设定战争目的和目标，并获得国民支持。要确保战争资源，选定军事目标，协调美军增援力量，并争取国际社会的支持。在战争执行期，要瘫痪敌人的战略和作战中心，阻止第三方介入，并尽早 확보国境线。在战争终结期，要决定停战方法、战后处理和停战时期，并以完成自由民主统一政府为目标指导战争。为确保该体系正常运作，要通过乙支自由卫士演习等构建战争指挥体系。国防费占GDP的比率应从目前的2.6%提高到3%左右。国防创新是实现自主国防和增强防御能力的必然选择，而非可选项。为此，需要划时代的财政支持。

当国民未能团结一心，陷入内斗，沉溺于和平万能主义时，外部敌人便会毫不犹豫地入侵。在四色党派分裂的情况下，1592-1598年壬辰倭乱期间，数十万国民牺牲，国土化为焦土。当崇文抑武的思潮泛滥时，又经历了1636-1637年的丙子胡乱。东学农民革命发生后，未能自行镇压，反而引入外势，导致1894-1895年间在此土地上爆发了甲午战争。解放后，由于左右派的激烈对立和内部分裂，1950年6月朝鲜军队南侵，战争造成的牺牲者人数如<表2>所示，高达446万人。当今极不稳定的政局，应尽快通过团结、共生、合作的政治得以稳定。

表2. 6·25战争损失

来源：朴东灿 2014。

3. 为营造稳定安保环境而进行的南北政治･军事对话及韩･美･中战略对话

同时，有必要营造符合稳定战时作战指挥权移交的朝鲜半岛及地区安保环境。应通过南北政治･军事对话，避免南北关系陷入“强对强”的对峙局面。为改善东北亚安保环境，应推进韩･美･中战略对话。此外，为通过地区国家间的安保合作建立信任，应制度化建立由韩･朝･美･日･中･俄･蒙参与的东北亚安保合作组织。同时，有必要构建应对地区内灾害和灾难的快速反应体系。应创设由军队、警察、NGO组成的东北亚快速反应部队（Rapid Response Forces），在发生灾害和灾难时迅速部署，执行人道主义援助和灾难救援任务（郑景永 2005）。

此外，在2023年8月18日举行的戴维营韩･美･日首脑会谈中，各方同意在东北亚地区面临挑战、挑衅和威胁时共同应对（The White House 2023）。为落实“戴维营精神”，建议运作由韩国联合参谋本部、美印太司令部、日本联合作战司令部的战略企划人员和安保专家组成的韩･美･日军事合作TF。

4. 韩军：上层指挥结构改革

军队层面，为确保战时作战指挥权移交的完整性并精简上层结构，应改革上层指挥结构，创设联合司令部。战时作战指挥权移交后，为避免两名不同的韩军上将分别行使战时和平时作战控制权，有必要由同一名韩军上将担任平时联合司令官行使平时作战控制权，并在战时担任未来联合司令官行使战时作战指挥权，实现战时和平时指挥权的一元化。如此一来，参谋长联席会议便能切实履行其固有职能，如军令辅佐、军事战略制定、军力建设、军事外交等（沈东 현 2021）。我军应发展进攻性战略，提高战争指挥、情报判断、作战企划、作战持续等战争执行能力，同时培养具备网络战、宇宙战、电子战、情报战执行能力，以及精通战略战术的强大军队，即人工智能科学技术军。

5. 同盟：确立参谋长联席会议-联合国军司令部-联合司令部-驻韩美军的相互关系

同盟层面，应通过战时作战指挥权移交构建韩国主导的战争执行体系。为此，有必要明确韩国参谋长联席会议、联合国军司令部、联合司令部、驻韩美军之间的相互关系和作用。由韩美参谋长联席会议议长组成的军事委员会应向联合司令部下达战略指示和作战方针，韩国参谋长联席会议负责指挥战备态势和局部挑衅作战。联合国军司令部负责管理停战协定，并在发生紧急情况时提供兵力。联合司令部负责制定停战时作战计划，主持联合演习，战时作战控制韩军、驻韩美军及美军增援兵力，并对联合国军的战斗部队进行战术控制（TACCON），以指挥战争。驻韩美军负责维持联合战备态势，并在紧急情况下与美军增援兵力一同在联合司令官的作战控制下执行战时任务。为构建韩国主导的战争执行体系，应改革军队结构，包括创设联合司令部、改革韩美联合司令部指挥结构、运用新创设的战略司令部等。这些应反映在战时作战指挥权移交的战略指示3号中。

四、政策建议与战时作战指挥权移交后的展望

朝鲜半岛的安全紧张局势和台湾局势比以往任何时候都更加严峻。如果不能妥善管理台湾和朝鲜半岛的危机，东北亚地区可能同时爆发两次战争。

韩国必须建立全面战争的准备态势。不仅要确立由军队统帅权者进行的战争指挥体系，还要构建韩军主导的战争执行体系，并通过实战性的训练（精通战略、作战术、战术）以及以实战情况为设定的预备役动员训练和民防训练等，构建全面战争态势，才能预防战争，并在战争爆发时以最小的牺牲取得胜利，实现自由统一的韩国。

建议由军队统帅权者——总统——主持战时作战指挥权移交推进会议。会议应邀请国会国防委员会委员长、外交统一委员会委员长、国务总理、经济副总理、国家安保室长、国防･外交･行政安全部长官、军队首脑、安保专家等参加，检查战时作战指挥权移交推进的实际情况，并构想战时作战指挥权移交后的安保战略。

关于战时作战指挥权移交的推进，2019年验证了初始作战能力（IOC），2024年在自由卫士演习期间，在美军战略资产部署的情况下评估了完全作战能力（FOC）。韩军在信息、作战、军需、通信等领域已具备为领导联合防御和战区作战所需的能力，并得到了相应评价。通过《华盛顿宣言》推进一体化延伸威慑以及韩国军队战略司令部的创设，同盟应对朝鲜核･导弹威胁的能力也已在很大程度上达到适当水平。

为营造符合战时作战指挥权移交的安保环境，有必要在推进南北政治･军事对话、南北･美对话及韩･美･中战略对话的同时，推进南北･美･中和平谈判等，以改善安保环境。当未来联合司令部被评估为具备完全任务执行能力时，韩美安保会议可由韩美国防部长批准，并向韩美两国总统建议移交战时作战指挥权，从而将战时作战控制权移交给韩国军队。

关于战略灵活性（Strategic Flexibility），当部分驻韩美军被抽调至朝鲜半岛以外地区（flow-out）时，有必要事先或同时与美方就抽调条件和对策达成协议，确保在兵力撤离前部署替代兵力。此外，在朝鲜半岛发生紧急情况时，部署在全球各地的美军兵力应流入（flow-in）朝鲜半岛战区，以增强韩美联合防御态势（全在国 2024）。为共同应对东北亚地区内的挑战、挑衅和威胁，应尽快运作由韩国联合参谋本部、美印太司令部、日本联合作战司令部的战略企划人员和安保专家组成的韩･美･日军事合作TF。可以通过发展台湾战争、朝鲜半岛战争、台湾･朝鲜半岛同时战争的剧本，并通过战争游戏来发展各国的角色和责任。

战时作战指挥权移交后，韩国将摆脱“我国由我国力量守护”的自卑感，恢复自信，国际地位也将大幅提升。我军将脱胎换骨成为一支像样的军队，能够正确守护祖国，并成为一支能够战斗并取得胜利的军队。美国将对韩国作为履行同盟责任和义务的同盟国而重生表示赞赏。对朝鲜而言，这将是根除其傲慢的对南（对韩）认知，使其无法误判的契机。国际社会将对韩国——继自由民主国家、数字领先国家、文化强国之后，又成为朝鲜半岛和平守护者和自由主义国际秩序的维护者——刮目相看。 ■

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[1]两德论（兩國論）是由台湾出生、根植于中国大陆的国民党前总统李登辉于1999年在接受德国之声采访时首次提出的，主张中国和台湾是两个独立的国家。

■ 郑景英_汉阳大学国际学院兼职教授。

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