[新年特稿 专题评论系列] ⑧ 自由主义国际秩序衰落背景下韩国民主主义外交的挑战

Ⅰ. 引言

2025年新年伊始，韩国外交因国内民主主义危机而陷入冰点。12月3日晚颁布的戒严令在总统接受国会废除决议后，仅六小时即被解除。随后国会提出的对总统的弹劾诉讼，这一重大事件给韩国民主主义历史留下了深刻的伤痕。此后的善后处理过程混乱不堪。最令人担忧的是，利益相关者在政治圈中各执一词，党派性地主张对法律的解释和适用，而负责解决这些问题的国家机构却在缺乏指挥中心的情况下呈现分裂态势。其顶点是1月15日历经波折后执行的对尹锡悦总统的逮捕令。作为宪政史上首次出现现任总统被逮捕的场面，这向世界展示了今后在国际舞台上是否还能进行积极的外交？

为迎接2025年，美国和韩国两国的民主主义外交似乎不可避免地将走向倒退。特朗普的第二个任期预计将以重商主义的“美国优先”主义、“以实力求和平”的口号、选择性的军事和外交介入、对多边主义合作的轻视以及对民主规范的漠视等为特征（O’Brien 2024; Foreign Affairs Podcast 2024）。这与曾积极推行民主主义外交以维持自由主义国际秩序优势的拜登政府截然不同。韩国的处境则更为严峻。尹锡悦政府以自由、人权、法治为核心价值，并曾两次在首尔主办拜登总统发起的民主峰会。然而，尹总统颁布了不合时宜的戒严令，并在善后过程中无视法治，损害了韩国迄今为止建立的民主主义外交。现在是时候迅速恢复民主主义，构建韩国民主主义的新叙事了。

未来世界将处于何种秩序之下，或者说秩序是否可能存在，这种不确定性在迎接2025年的此刻显得更加巨大。尽管国际关系中人们常将“基于规则的秩序”挂在嘴边，但谁又能真正维护这些规则呢？人们普遍认为，自由主义秩序的不确定性和不稳定性源于以中国和俄罗斯为首的非自由主义势力的扩张。并非如此。不确定性的根源恰恰在于那些曾担保自由主义秩序的 선진 민주주의国家内部民主主义的弱化及其对外领导力的崩溃。

国际关系中的非自由主义行为，直接而言是由于引发这些问题的政治领导人的独裁所致，例如俄罗斯入侵乌克兰或以色列在加沙的战争；间接而言，则是由于那些本应阻止这些行为的自由主义国家未能团结一致。自由主义秩序的削弱与作为政治体制的民主主义的后退同步进行。因为各国对个人自由和人权的重视、对法治的尊重以及通过市场经济实现增长，都与国际关系中国家的主权尊重、国际法的遵守以及通过市场一体化提高效率息息相关。

今年上半年，韩国外交将竭力在经济和安全领域与国内政治脱钩，进行防御性外交。然而，随着政局稳定，应恢复外交正常化，并为弥补此前的差距而推行更积极的民主主义外交。既然我们已经认识到民主主义功能失调不仅是遥远发展中国家的问题，也是我们自身的问题，就应该积极参与国际合作，以捍卫和维护民主主义。

Ⅱ. 自由主义国际主义政治势力的衰退

第二次世界大战后建立的自由主义国际秩序，一直由西欧主要国家的“自由主义国际主义”外交政策所支撑。自由主义外交政策通过西欧和亚洲民主国家之间的联盟和伙伴关系，促进了市场一体化和制度化的多边合作。这种外交政策在民主主义扩散和巩固时是稳定的。从20世纪70年代中期到90年代，约有30个国家实现了民主化，塞缪尔·亨廷顿（Samuel P. Huntington）将这一时期命名为民主化的第三波。然而，从21世纪末开始，世界迎来了民主主义后退的逆行时期。根据民主多样性研究所（V-Dem）发布的《2024年民主报告》（Democracy Report 2024），如今个人平均享有的民主水平已降至1985年的水平，国家层面的民主水平则降至1998年的水平。2003年，世界人口的一半生活在专制国家，而到2023年，这一比例已升至71%。[1]

在全球非自由主义蔓延的背景下，最大的问题是西方民主国家主要政党的得票率下降，以及右翼政党的崛起。这种趋势在多党制的西欧国家尤为明显，欧洲联盟（European Union: EU）自由阵营的代表德国和法国的领导力退化令人担忧。以德国为例，在2021年9月举行的德国联邦议院大选中，中左翼的社会民主党（SPD）以25.7%对24.1%的微弱优势险胜中右翼的联盟党（CDU/CSU）。社民党联合绿党和自由民主党（FDP）组建了所谓的“交通灯联盟”，但由于财政部长（FDP成员）反对增税而被总理奥拉夫·朔尔茨（Olaf Scholz）解职，导致联盟在12月16日议会不信任投票中垮台。这使得“交通灯联盟”执政三年后解体，德国将于2月23日举行提前大选。与此同时，具有极右翼倾向的德国选择党（AfD）在2024年6月的欧盟议会选举中获得了15.9%的选票，不仅进入了欧洲议会，还在一些地方政府扩大了势力。德国不仅面临国内政治动荡，还遭受着严重的经济困难，预计在相当长一段时间内难以积极开展外交。

法国的政治混乱也不容小觑。在欧盟议会选举中败给国内极右翼政党“国民联盟”（RN）后，法国总统埃马纽埃尔·马克龙（Emmanuel Macron）解散了议会并提前举行了大选。在7月7日的第二轮投票中，位居第一的左翼联盟“新人民阵线”（NFP）和位居第二的执政联盟（Ensemble）联手，将排名第三的“国民联盟”排除在联合政府之外。此后，马克龙总统拒绝了左翼联盟要求任命其所属政党总理的要求。在自己任命的总理面临不信任投票后，马克龙总统于12月任命弗朗索瓦·拜鲁（François Bayrou）为新总理。在左翼和右翼的双重压力下，马克龙总统能否稳定政局，能否继续作为自由阵营的领导者发声，仍是未知数。

根据2024年6月举行的欧洲议会选举结果，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）成功连任，她领导的中右翼政治团体欧洲人民党（EPP）获得了最多的188席，其次是中左翼政治团体社会民主进步联盟（S&D）的136席，以及中间派复兴欧洲（Renew Europe）的77席。这三个政治团体得以联合组成多数派。然而，与惨败的绿党形成鲜明对比的是，强硬右翼和极右翼政党政治团体势力崛起，在欧洲议会总共720席中占据了187席（European Parliament 2024）。中右翼欧盟领导层为了团结，不得不拉拢极右翼势力，但冲突的迹象日益加剧。匈牙利总理维克托·欧尔班（Viktor Orbán）已执政15年，是该地区典型的欧洲一体化反对者，奉行亲俄、亲中的政策。他并未选择退出欧盟，而是以成员国身份，以主权主义姿态制造冲突。他不仅阻碍了瑞典加入北约两年，还一直反对欧盟对乌克兰的支持。

作为选举年的2024年，为美国大选画上句号的是11月的总统大选，前总统特朗普以超过270张选举人票的312张选举人票轻松获胜。在同期举行的议员选举中，共和党在众议院435席中获得220席，在参议院100席中获得53席，从而掌控了政府和参众两院。这意味着1月20日就职的特朗普总统的“美国优先”外交政策，在国会可能不会受到制约。美国作为两党制国家，其主要政党不像西欧多党制民主国家那样弱化。相反，美国政坛正经历着两党间极端的对立政治和共和党右倾所带来的非自由主义（illiberalism）。共和党内传统的自由主义者正在衰落，以 탈자유주의（post liberalism）、白人基督教民族主义和父权制家庭主义为特征的新右翼正在崛起（车泰书 2024）。新右翼政治势力在共和党内部与 MAGA（让美国再次伟大）民粹主义运动的联合程度，将决定特朗普政府主要政策的走向。

许多分析将主要政党的衰落和右翼政党的崛起视为反全球化的逆风。以反精英意识形态和国家认同论为特征的右翼民粹主义，以对经济差距的反弹、反对移民涌入、主张国家主权反对跨国规则等为诉求。Trubowitz和Burgoon指出，自20世纪90年代以来，西欧民主国家的领导人积极推动贸易和投资自由化、加强跨国协议和组织，但与以往不同的是，他们疏忽了国内的社会经济保护政策，导致那些支持自由主义对外政策的选民出现了“支付能力缺口”（solvency gap）。另一方面，冷战结束后地缘政治威胁的消失，使得面临社会经济不稳定问题的传统自由主义支持者转而支持反全球化和民族主义政党（Trubowitz and Burgoon 2023）。

特别是，2015年叙利亚内战等引发的大规模难民涌入欧洲，对加剧原有的经济剥夺感起到了决定性作用。在几乎所有西欧国家，有10%至30%的选民持有排外主义情绪，并加入极右翼政党或极右翼运动，他们多为居住在城市郊区、教育程度较低的白人。这种趋势在美国也同样存在，但Levitsky和Ziblatt指出，与欧洲不同，只有在美国，极端主义者特朗普才能当选总统，并因否认2020年大选结果而导致了2021年1月6日的国会骚乱事件（Levitsky and Ziblatt 2023）。特朗普总统的第二个任期即将开始，作为超级大国美国的总统，其外交政策的国际影响将是巨大的。

在美国这个将个人自由视为珍宝的国家，自由主义开始受到哲学和文化上的批评，并被MAGA运动势力作为思想基础，这是一个值得关注的变化。代表性的自由主义批评者帕特里克·德宁（Patrick J. Deneen）认为，旨在最大化个人免受外部约束的自由，虽然摧毁了习俗和共同体，但为了维持秩序必须约束不受约束的个人行为，因此悖论式地扩大了行政国家。同样，在经济领域，为了自由选择而打破国界，实现了全球化市场。他认为，在以自由为名义建立的这一庞大结构下，失去力量的个人试图通过MAGA等大众运动来重新获得对失控的行政国家和非国家化经济的政治控制（Deneen 2019）。[2]

对于来自右翼的这种对自由主义的批评，反驳也十分激烈。弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）列举了自由主义在17世纪后期确立的三个正当性原则。第一是实用性正当性，即“自由主义是不同人群能够和平共处而不诉诸暴力的制度性解决方案”。第二是道德性正当性，即“自由社会赋予公民自主生活其人生的平等权利，从而保护人的尊严”。第三是经济性正当性，即“它激发了个人财产权、经济增长和现代化”。作者指出，当今对自由主义日益增长的批评，并非源于该思想本身存在问题，而是因为左右两翼对自由主义进行了极端化的改造，从而损害了其正当性。他认为，右翼新自由主义者追求不受国家干预的经济自主性，导致了当今的经济不平等，损害了经济正当性；而左翼则将个人价值和自主选择绝对化，对抗社会规范，损害了自由主义的根本原则——宽容（Fukuyama 2022）。[3]

自由主义曾是20世纪反对法西斯主义和共产主义的思想基础，如今在美国社会受到批评，却缺乏明确的替代方案，这令人担忧。鉴于世界上仍有许多个人未能摆脱威权主义习俗或政府控制，基于自由主义价值观的民主，即自由民主，应当受到捍卫和推广。此外，源于对经济自由主义批评的反全球化论调，轻视安全或贸易方面的国际合作，是危险的。特别是与宗教、种族排斥相结合的反全球化主权主义，可能成为自由主义国际主义的毒药。考虑到这些问题，为了维护自由民主主义和自由主义国际秩序，我们应该重新平衡跨国国际合作与国内社会安全网建设，并谋求更加渐进和灵活的多民族、多文化融合政策。

Ⅲ. 韩国民主主义外交的新布局

在当今世界民主主义领导力弱化的背景下，韩国能否推行民主主义外交？我们不必陷入“连自身都顾不上，还谈什么领导力”的怀疑论。通过向国内外展示韩国民主主义在历次危机中展现出的韧性（resilience），我们可以在非自由主义政治变动发生时，提供如何阻止其发生的国际参考案例。可以按顺序考虑以下任务：

第一，韩国正面临弹劾的严峻考验，如何妥善处理这一过程不仅对韩国民主主义历史，也对国际社会对韩国的评价至关重要。政治圈应协助宪法法院按程序审理国会通过的弹劾诉讼，并超党派地服从其结果。政治圈在此过程中，有责任优先考虑国家利益而非党派利益，以证明韩国民主主义的恢复力。

第二，经历了民主化以来前所未有的戒严令和国会第三次弹劾总统的事件，政治圈乃至全体国民都应深刻反思韩国民主主义。三次弹劾均发生在朝小野大的局面下，这显示了分权政府下总统制的普遍脆弱性，在总统权力强大的韩国，与在野党主导的国会的对立尤为严重。同时，当在野党成为多数党时，试图使总统和政府瘫痪的极端主义，在总统更迭几次后反而加剧了，这即使在形式上合法的情况下也应加以避免。Levitsky和Ziblatt警告说，滥用制度权力以清除党派对手的极端主义会破坏民主进程（Levitsky and Ziblatt 2018）。今天的韩国政党，无论朝野，都在进行这种极端主义的对抗，并将本应通过政治解决的问题诉诸司法解决。如果政治圈不能自行解决相互宽容和克制的民主政治，那么极端的政党政治将导致无法恢复的国民分裂。现在是时候通过修改“赢者通吃”的选举法等政治改革来寻求缓和政治两极化的途径了。如果不能解决这些结构性问题，即使度过当前的危机，也可能面临新的危机，其形式将更加丑陋。

第三，现在包括韩国在内的亚洲民主国家，已难以期待美国在民主主义外交方面提供支持。与其在领导者缺席时四分五裂，不如更积极地与日本、澳大利亚、新西兰等国一起，致力于保护和捍卫民主主义的外交，并进一步支持和援助区域内及全球的新兴民主国家。可以说，亚太地区的中等民主国家（middle power）深知西方民主领导力减弱的转型期问题，因此合作的动力反而增强了。

第四，正值大国夹缝中生存的全球南方（Global South）崛起，它们为自身利益发声，并就具体议题进行合作。全球南方国家大多虽然举行选举，但仍未达到自由民主主义的标准。在这些国家，经济发展往往比民主化更受重视。韩国作为经济发展先于民主化的国家，可以分享我们的经验教训，帮助各国根据自身条件，推动包容性发展和民主化。

第五，韩国的公民社会和民间团体在国内问题上投入过多精力，对海外民主主义的关注不足。民主主义外交要可持续发展，不能仅依赖政府间合作，人与人之间的外交（people-to-people diplomacy）至关重要。韩国曾以其民主成就为国家骄傲，如今正处于反思和自省的时刻，我们每个人都应在自己的位置上认真思考，为了这个国家的民主主义，为了那些自由和人权遭受侵犯的地球公民，我们能做些什么。■

参考文献

车泰书. 2024. “新右翼的崛起与未来的美国.” EAI工作论文. 12月19日. https://eai.or.kr/new/ko/pub/view.asp?intSeq=22693&board=kor_issuebriefing (检索日期: 2025. 1. 12.)

Deneen, Patrick. 2019. Why Liberalism Failed. New Haven: Yale University Press.

European Parliament. 2024. “The Political groups of the European Parliament.” As of 16 July 2024. https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/en/organisation-and-rules/organisation/political-groups (Accessed January 12, 2025)

Foreign Affairs Podcast. 2024. “The World of Trump 2.0: A Conversation With Daniel Drezner and Kori Schake.” November 8. https://www.foreignaffairs.com/podcasts/world-trump-second-term-foreign-policy (Accessed January 12, 2025)

Fukuyama, Francis. 2022. Liberalism and Its Discontents. New York: Farrar, Straus and Giroux.

Levitsky, Steven, and Daniel Ziblatt. 2018. How Democracies Die. New York: Broadway Books.

______. 2023. Tyranny of the Minority. New York: Crown.

O’Brien, Robert C. 2024. “The Return of Peace Through Strength: Making the Case for Trump’s Foreign Policy.” Foreign Affairs. June 18. https://www.foreignaffairs.com/united-states/return-peace-strength-trump-obrien (Accessed January 12, 2025)

Trubowitz, Peter, and Brian Burgoon. 2023. Geopolitics and Democracy: The Western Liberal Order from Foundation to Fracture. Oxford: Oxford University Press.

V-Dem Institute. 2024. “Democracy Report 2024.” https://v-dem.net/documents/44/v-dem_dr2024_highres.pdf (Accessed January 12, 2025)

[1] 报告指出，最近有42个国家正在滑向专制主义，其中28个国家原本是民主国家，而只有一半的国家在2023年能够守住民主(V-Dem Institute 2024)。

[2]Deneen认为，自由主义以征服自然（例如性别区分）、超越时空、无边界为主要特征，并摧毁了家庭、社群、宗教等社会基本结构。

[3]作者认为，当今对自由主义的不满源于古典自由主义的扭曲，因此应在原有原则中寻找改进方向。他主张在保持个人自由优先于集体的前提下加以节制，在尊重言论自由和隐私的同时规范公共言论，恢复分权化政府和政府信任，并重视再分配而非增长。

■ 李淑钟_东亚研究院高级研究员，成均馆大学特任教授。

■ 负责人及编辑： 朴汉秀_EAI研究员

    垂询：02 2277 1683 (分机号 204) hspark@eai.or.kr