[新年の企画 特別論評シリーズ] ⑧ 自由主義国際秩序の衰退の中での韓国の民主主義外交の課題

Ⅰ. はじめに

2025年、新年を迎える韓国外交は国内の民主主義危機によって凍結された。12月3日夜に下された戒厳令は、大統領が国会の解除議決を受け入れ、布告から6時間後に解除された。大統領に対する国会の弾劾訴追につながったこの重大事件は、韓国民主主義の歴史に大きな傷跡を残した。その後の収拾過程は混乱を極めている。最も懸念されるのは、利害関係による政界が党派的に法の解釈と適用を主張しており、これを解決すべき国家機関がコントロールタワーの不在の中で分裂の様相を見せている点である。その頂点は、紆余曲折の末に行われた1月15日の尹錫悦（ユン・ソンニョル）大統領に対する逮捕状執行であった。憲政史上初めて現職大統領が逮捕される場面を世界に示し、果たして今後国際舞台で能動的な外交が可能であろうか？

2025年を迎え、米国と韓国の両国で民主主義外交は後退が避けられないように思われる。トランプ第2期政権は、重商主義的な自国第一主義、力による平和を旗印とした選択的な軍事的・外交的関与、多国間協力への軽視、民主的規範への無関心などで特徴づけられる見通しである（O’Brien 2024; Foreign Affairs Podcast 2024）。自由主義国際秩序（liberal international order）が優位を維持するよう積極的な民主主義外交を展開したバイデン政権とは180度異なる。韓国の状況はさらに深刻である。尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権は、自由、人権、法治を普遍的価値というキーワードで形象化し、バイデン大統領が発足させた民主主義サミットを2度ソウルで開催した。尹大統領は時代錯誤な戒厳令を布告し、その収拾過程で法治を軽視することで、それまで築き上げてきた韓国の民主主義外交に打撃を与えた。民主主義を速やかに回復し、韓国民主主義の新たな物語を構成すべき時期である。

今後、世界がどのような秩序の下に置かれるのか、そもそも秩序というものが可能かどうかにかかわらず、不確実性は2025年を迎えたこの時点でさらに大きくなっているように見える。「ルールに基づく秩序（rules-based order）」を国際関係で呪文のように唱えているが、これらのルールを誰が守り抜くのであろうか？しばしば自由主義秩序の不確実性と不安定性は、中国とロシアを筆頭とする非自由主義勢力の拡大によるものと見られてきた。そうではない。不確実性の根源は、まさに自由主義秩序を担保してきた先進民主主義国家の国内民主主義の弱体化と、それらの対外リーダーシップの崩壊にある。

国際関係における非自由主義的な動きは、ロシアのウクライナ侵攻やイスラエルのガザ紛争で見られるように、直接的にはこれらの問題を引き起こす政治指導者の独裁によるものであり、間接的にはこれを阻止できる自由主義国家が団結できないためである。自由主義秩序の弱体化は、政治体制としての民主主義の後退と軌を一にする。各国で個人の自由と人権の重視、法治の尊重、市場経済を通じた成長は、国際関係における一国の主権尊重、国際法の遵守、市場統合を通じた効率向上と結びついているからである。

上半期、韓国外交は経済と安全保障を国内政治から切り離し、防衛的な外交に全力を尽くすであろう。しかし、政局が安定し次第、外交を正常化し、これまでのギャップを埋めるために、より積極的な民主主義外交を展開しなければならない。民主主義の機能不全が遠い途上国の問題であるだけでなく、我々の問題でもあることを直視した以上、民主主義を擁護し、適切に守るために国際協力に乗り出すべきである。

Ⅱ. 自由主義国際主義の政治勢力の衰退

第二次世界大戦後、構築されてきた自由主義国際秩序は、西側主要国の「自由主義国際主義（liberal internationalism）」外交政策によって支えられてきた。自由主義外交政策は、西側およびアジアの民主主義国家間の同盟とパートナーシップを通じて、市場統合と制度化された多国間協力を発展させてきた。このような外交政策は、民主主義が拡大し、強固になった時に安定していた。1970年代半ばから1990年まで、30カ国余りが民主化したが、サミュエル・ハンティントン（Samuel P. Huntington）はこの時期を民主化の第三の波と名付けた。しかし、2000年代後半から世界は民主主義が後退する逆行の時期を迎えることになった。民主主義多様性研究所（V-Dem）の民主主義報告書2024（Democracy Report 2024）は、今日個人が平均的に享受している民主主義の水準は1985年水準に、国家単位では1998年水準にまで低下したと報告している。2003年には世界の人口の半分が専制国家で暮らしていたが、2023年には71%が専制体制下で暮らすようになった。[1]

世界的な非自由主義の拡散の中で最も大きな問題は、西側民主主義国家で主要政党の得票率が低下し、右派政党が勢力を増していることである。このような傾向は多党制の西欧諸国で顕著であり、欧州連合（European Union: EU）自由陣営の代表格であるドイツとフランスのリーダーシップの後退が懸念される。ドイツの場合、2021年9月に実施されたドイツ連邦議会総選挙で、中道左派の社会民主党（SPD）が中道右派連合であるキリスト教民主・社会同盟（CDU/CSU）連合と僅差の接戦の末、25.7%対24.1%という僅差で勝利を収めた。社会民主党は緑の党と自由民主党（FDP）を招き入れ、いわゆる「信号連立」を構築したが、連立を率いるオラフ・ショルツ（Olaf Scholz）首相が増税に反対したFDP所属の財務大臣を解任したことで、12月16日に議会で不信任を受けるに至った。これにより、3年間の信号連立が崩壊し、ドイツは2月23日に早期総選挙を迎えることになった。一方、右翼極端主義的なドイツのための選択肢（AfD）は、2024年6月に実施されたEU議会選挙で15.9%の得票率を記録し、欧州議会に進出しただけでなく、いくつかの地方政府では勢力を拡大している。ドイツは国内政治の不安定だけでなく、大きな経済的困難にも直面しており、相当期間積極的な外交を展開することは難しいと見られる。

フランスでも政治的混乱は少なくない。EU議会選挙で国内の極右政党である国民連合（RN）に敗北したエマニュエル・マクロン（Emmanuel Macron）仏大統領が議会を解散し、早期総選挙を実施した。7月7日の決選投票で1位となった左派連合の新人民戦線（NFP）と2位の与党連合（アンサンブル）が連携し、3位に終わった国民連合を連立政権から排除することができた。その後、マクロン大統領は左派連合から所属政党の首相を任命するよう求める要求を黙殺した。自身が任命した首相が不信任を受けるに至り、マクロン大統領は12月にフランソワ・バイロー（François Bayrou）を首相に新たに任命した。極左と極右の両方から圧力を受けているマクロン大統領が、今後政局を安定させることができるのか、自由陣営の指導者として声を出し続けられるのかは未知数である。

2024年6月に実施された欧州議会選挙の結果、ウルズラ・フォンデアライエン（Ursula von der Leyen）EU執行委員長が再任に成功し、彼女が率いる中道右派の政治グループである欧州人民党（EPP）が最も多い188議席を、続いて中道左派の政治グループである社会民主進歩同盟（S&D）が136議席を、中道派の革新欧州（Renew Europe）が77議席を獲得した。この3つの政治グループが連帯して多数派を構成することはできた。しかし、惨敗した緑の党とは対照的に、強硬右派および極右政党の政治グループが勢力を増し、欧州議会総数720議席のうち187議席を占めることになった（European Parliament 2024）。中道右派のEUリーダーシップは、結束のために極右勢力を取り込まなければならない状況にあるが、対立は大きくなる兆しを見せている。再選後15年間の長期政権を維持しているヴィクトル・オルバーン（Viktor Orbán）ハンガリー首相は、域内を代表する欧州統合反対論者として親露、親中政策を推進してきた。EUを離脱するよりも加盟国として残り、主権主義を掲げて対立を引き起こしてきた。彼はスウェーデンのNATO加盟を2年間遅延させることを妨害しただけでなく、EUのウクライナ支援に対しても一貫して反対してきた。

選挙の年であった2024年を締めくくった出来事は、米国の11月大統領選挙であったが、トランプ前大統領はマジックナンバー270を大きく超える312人の選挙人を確保し、楽勝した。同時に行われた議員選挙では、共和党は下院435議席中220議席を、上院100議席中53議席を確保し、政府と上下両院をすべて掌握することになった。これにより、1月20日に就任するトランプ大統領の米国第一主義外交政策は、議会の牽制を受けない可能性が高まった。米国は二大政党制の政治構造を持つ国であるため、西欧の多党制民主主義国家のように主要政党が弱体化することはない。その代わりに、米国の政界は二大政党間の極端な対立政治と共和党の右傾化によって非自由主義（illiberalism）を経験している。共和党内の伝統的な新自由主義者が没落し、脱自由主義（post liberalism）、白人キリスト教ナショナリズム、家父長制家族主義を特徴とする新右派が勢力を増している（チャ・テソ 2024）。共和党内の新右派政治勢力がポピュリストMAGA（Make America Great Again）運動と連帯して、どれだけ米国の政治に影響を与えるかによって、トランプ政権の主要政策が変わる見通しである。

主要政党の衰退と右派政党の勢力拡大を反グローバリゼーションの逆風と診断する分析が多い。反エリート主義と国家アイデンティティ論を特徴とする右派ポピュリズムは、経済格差への反発、移民流入反対、超国家的なルールへの主権擁護などを掲げる。TrubowitzとBurgoonは、西側民主主義国家の指導者たちが1990年代から貿易・投資の自由化、超国家的な協定や機構の強化に積極的に乗り出す一方で、従来とは異なり国内の社会経済的保護政策を怠り、自由主義対外政策を支持してきた有権者に「支払い能力のギャップ（solvency gap）」をもたらしたと述べている。一方、冷戦が終結し地政学的な脅威が消滅したことにより、社会経済的な不安に直面した従来の自由主義支持層が、反グローバリゼーションおよびナショナリスト政党を支持するようになったというのである（Trubowitz and Burgoon 2023）。

特に、2015年のシリア内戦などに起因する欧州への大規模な難民流入は、既存の経済的剥奪感を増幅させる決定的な役割を果たした。ほぼ全ての西欧諸国で、有権者の10%から30%に達する有権者が外国人嫌悪主義を持ち、極右政党や極右運動に参加しているが、彼らは都市部から離れた辺鄙な地域に居住する教育水準の低い白人である。このような傾向は米国でも同様であるが、LevitskyとZiblattは、欧州とは異なり米国でのみ極端主義者のトランプが大統領にまでなれたこと、そして2020年の大統領選挙敗北を否定し2021年1月6日の連邦議会議事堂占拠事件まで引き起こしたと述べている（Levitsky and Ziblatt 2023）。もうすぐトランプ大統領の第2期政権が始まるが、スーパーパワーである米国の大統領として、彼の外交政策が及ぼす国際的な波及効果は計り知れないであろう。

個人の自由を至宝とする米国で、自由主義に対する哲学的、文化的な批判が起こり、これをMAGA運動勢力に思想的基盤として用い始めたことは注目に値する変化である。代表的な自由主義批判論者であるパトリック・デニーン（Patrick J. Deneen）は、外部的な制約からの自由を最大化しようとする自由主義は、慣習と共同体を破壊したが、束縛されない個人の行動を規制して秩序を維持しなければならないため、逆説的に行政国家（administrative state）を拡大させてしまった。そして、同じ論理で経済領域では自由な選択のために国境をなくし、市場を世界化させてしまったと主張する。自由のためという名の下に作られたこの巨大な構造の下で、力を失った個人たちが統治不能状態に陥った行政国家と脱国家経済（denationalized economy）に対して、政治的統制を再び得ようとするのがMAGAのような大衆運動であるというのである（Deneen 2019）。[2]

このような右派からの自由主義批判に対する反論も熱い。フランシス・フクヤマ（Francis Fukuyama）は、17世紀後半に確立された自由主義が正当化される原理を3つ挙げる。第一に、実用的正当性として、「自由主義は多様な人々が暴力に依らず平和に暮らせるようにする制度的解決策である」。第二に、道徳的正当性として、「自由な社会は市民に自身の人生を自律的に生きるための平等な権利を付与することで、人間の尊厳を保護する」。第三に、経済的正当性として、「個人の所有権、経済成長、近代化を触発する」。著者は、今日増大する自由主義への批判は、この思想が元々問題があるからではなく、左右両派が自由主義を極端に変形させることで、その正当性に傷をもたらしたためだと指摘する。右派新自由主義者たちが国家の干渉なしに売買する経済的自律性を追求することで今日の経済的不平等を引き起こし、経済的正当性に打撃を与えたとすれば、左派は個人の価値と自律的な選択を絶対視し、社会的な規範に抵抗し、自由主義本来の原則である寛容を損なうことになったのである（Fukuyama 2022）。[3]

20世紀のファシズムと共産主義に対抗する思想的基盤となった自由主義が、これといった代替案もなく米国社会で批判されるようになったことは憂慮すべきである。世界各地で個人は依然として権威主義的な慣習や政府の統制から自由ではないため、自由主義的価値に基づいた民主主義、すなわち自由民主主義は守られ、拡大されなければならない。また、経済的自由主義批判から生じた反グローバリゼーション論が、安全保障や通商に関する国際協力を軽視させることは危険である。特に、宗教的、民族的な排他性と結びついた反グローバリゼーション主権主義は、自由主義国際主義にとって毒となり得る。これらの問題を考慮するならば、自由民主主義と自由主義国際秩序を守るためには、超国家的な国際協力と国内の社会安全網構築との間でバランスを再調整し、より漸進的で柔軟な多民族、多文化統合政策を推進していくべきであろう。

Ⅲ. 韓国民主主義外交の新たな枠組み

世界の民主主義を擁護し支援するリーダーシップが弱まった今日、韓国が取りうる民主主義外交は可能なのだろうか？自分の足元もままならないのに、どうしてリーダーシップを語るのかという懐疑論に陥る必要はない。これまで危機局面を乗り越えてきた韓国民主主義の回復力（resilience）を国内外に示すことで、非自由主義的な政治変動が発生した場合にそれをどのように阻止できるか、国際的なレファレンスを提供できる。順を追って考えてみることができる課題は以下の通りである。

第一に、韓国は弾劾政局という重大な試験台に立たされているが、この過程をいかにうまく処理するかは、韓国民主主義の歴史だけでなく、国際社会の国格評価にも非常に重要である。国会が可決した弾劾訴追に対し、憲法裁判所が手続きに則って審判できるよう、政界は支援し、その結果に超党派的に服従することである。政界は、この過程で党派的な利益ではなく国家的な利益を優先することで、韓国民主主義の回復力を証明する責務を負っている。

第二に、民主化以降初の戒厳令発動と国会による3度目の大統領弾劾訴追を経験したことで、政界はもちろん、国民は韓国民主主義について深刻な省察の時間を取らなければならない。3度の弾劾が与小野大の国会局面で進行したという事実は、権限分担政府下の大統領制の一般的な脆弱性を示しているが、帝王的権威主義の遺産が強い韓国では、野党が主導する国会との対立は特に激しい。同時に、野党が多数党である場合に大統領と政府を無力化させようとする極端主義は、数回の大統領交代を経てさらに悪化しており、これは形式上合法的な枠内で行われるとしても避けるべきである。LevitskyとZiblattは、制度的な権限を党派的なライバルを排除するために濫用する極端主義が、民主的なプロセスを破壊すると警告している（Levitsky and Ziblatt 2018）。今日の我々の政党は、このような極端な対立を与野党を問わず繰り広げながら、政治で解決すべき問題を司法府に解決を委ねる形になっている。相互の寛容と節制の民主政治を政界自らが解決できないならば、極端な政党政治が回復不可能な国民の分裂を招くだろう。勝者総取り式の選挙法改正のような政治改革を通じて、政治的二極化を緩和する道を探るべき時である。このような構造的な問題を解決できなければ、今回の事態を乗り越えても、また別の危機が訪れる可能性があり、その姿はさらに醜悪なものになり得る。

第三に、今や韓国をはじめとするアジアの民主主義国家は、米国に民主主義外交を期待することが難しくなった。リーダーがいなくなったからといって散り散りになるのではなく、より積極的に日本、オーストラリア、ニュージーランドなどと共に民主主義を保護し擁護する外交に、さらに域内および世界の新興民主主義国を支持し支援する事業に乗り出すべきである。インド太平洋地域の自由民主主義の中堅国（middle power）は、西側の民主主義リーダーシップが弱まった転換期の問題点をよく理解しているため、逆説的に協力の動機がより大きくなったと言える。

第四に、まさに強国の間で挟まれることなく、自国の利益のために声を上げ、イシューごとに協力するグローバルサウス（Global South）が台頭する時代である。グローバルサウスには、選挙は実施するものの、依然として自由民主主義の基準には達していない国が多い。これらの国では、民主化よりも経済発展をより重要視する場合が多い。韓国は、経済発展が民主化に先行した国として、我々の試行錯誤を共有し、各国の状況に合わせて包容的な発展と民主化を推進できるよう支援できる。

第五に、韓国の市民社会と民間団体は、国内問題に埋没して海外の民主主義にはあまり関心を払ってこなかった。民主主義外交が持続可能であるためには、政府間協力に依存するのではなく、人と人との外交（people-to-people diplomacy）が重要である。韓国の民主的な成果を国家的な誇りとしてきたが、今や反省と省察の時間を迎えただけに、我々一人ひとりはそれぞれの立場で、この国の民主主義のために、自由と人権が蹂躙されている地球市民のために何ができるのか、真剣に考えなければならない。■

参考文献

チャ・テソ. 2024. “新右派の台頭と未来のアメリカ.” EAIワーキングペーパー. 12月19日. https://eai.or.kr/new/ko/pub/view.asp?intSeq=22693&board=kor_issuebriefing (検索日: 2025. 1. 12.)

Deneen, Patrick. 2019. Why Liberalism Failed. New Haven: Yale University Press.

European Parliament. 2024. “The Political groups of the European Parliament.” As of 16 July 2024. https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/en/organisation-and-rules/organisation/political-groups (Accessed January 12, 2025)

Foreign Affairs Podcast. 2024. “The World of Trump 2.0: A Conversation With Daniel Drezner and Kori Schake.” November 8. https://www.foreignaffairs.com/podcasts/world-trump-second-term-foreign-policy (Accessed January 12, 2025)

Fukuyama, Francis. 2022. Liberalism and Its Discontents. New York: Farrar, Straus and Giroux.

Levitsky, Steven, and Daniel Ziblatt. 2018. How Democracies Die. New York: Broadway Books.

______. 2023. Tyranny of the Minority. New York: Crown.

O’Brien, Robert C. 2024. “The Return of Peace Through Strength: Making the Case for Trump’s Foreign Policy.” Foreign Affairs. June 18. https://www.foreignaffairs.com/united-states/return-peace-strength-trump-obrien (Accessed January 12, 2025)

Trubowitz, Peter, and Brian Burgoon. 2023. Geopolitics and Democracy: The Western Liberal Order from Foundation to Fracture. Oxford: Oxford University Press.

V-Dem Institute. 2024. “Democracy Report 2024.” https://v-dem.net/documents/44/v-dem_dr2024_highres.pdf (Accessed January 12, 2025)

[1]最近42カ国が権威主義へと移行しており、そのうち28カ国は元々民主主義であったが、その半数しか2023年に民主主義を維持できなかったと報告している（V-Dem Institute 2024）。

[2]Deneenは、自由主義は自然（例えば男女の区別）の克服、非時間性、非空間性、非境界性（borderlessness）を特徴とし、家族、共同体、宗教などの社会の基本的構造を破壊すると主張している。

[3]著者は、今日の自由主義に対する不満は古典的自由主義の歪みが原因であったとし、本来の原則から改善の方向性を見出そうとしている。集団からの個人の自由の優先を維持しつつも節制を、言論の自由とプライバシーを尊重しつつ公的言論には規制を、分権化された政府と政府への信頼の回復を、成長よりも再分配を重視することなどを主張している。

■ イ・スクジョン東アジア研究所シニアフェロー、成均館大学校特任教授。

■ 担当および編集：パク・ハンスEAI研究員

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