【新年特辑 特别评论系列】⑦ 2025年人工智能技术竞争与世界政治：韩国的应对战略

Ⅰ. 人工智能技术与世界政治

自2023年ChatGPT问世以来，人工智能（Artificial Intelligence: AI）技术创新不断加速。英伟达（NVIDIA）的掌门人、塑造并引领AI技术创新方向的富有远见的企业家黄仁勋（Jensen Huang）在CES 2025的主题演讲中，提到了当前AI技术创新的两大主要趋势。首先，他表示AI技术将从生成式AI阶段，即能够生成图像和文本的阶段，迈向物理人工智能（Physical AI）时代。事实上，长期以来一直有观点认为，人工智能要成为真正的智能，必须拥有物理实体。大型语言模型是通过学习他人创造的文本、图像、语音数据而形成的，但这种方式对现实的理解存在一定的局限性。就像学习烹饪方法不能仅限于书本，要真正学会烹饪，就需要理解物理环境，同时拥有能够与环境互动并感知世界的身体，并通过此构建出真正的世界模型（World Model）。英伟达此次推出了名为“COSMOS World Foundation Model”的物理人工智能模型，该模型训练了重力、摩擦、惯性等物理定律以及空间感知能力。黄仁勋声称，这类似于已经占据生成式AI生态系统的英伟达CUDA程序，将作为一个开放平台用于通用机器人开发，并有望成为机器人的“ChatGPT”。这预示着搭载人工智能的机器人、自动驾驶汽车和人形机器人的时代即将到来。

其次，他预测未来工程师、艺术家、学者、学生等所有人将需要个人AI超级计算机。英伟达此次推出了名为“Project GRACE”的最小型个人超级计算机，该系统尺寸仅为桌面大小，却能处理包含多达2000亿个参数的AI模型。过去，开发或应用AI服务需要购买昂贵的AI芯片或使用大型企业的云服务。而如今，随着价格合理且性能强大的个人小型AI超级计算机的问世，人们将能更积极地参与并共同创造AI时代。

在物理AI与个人AI超级计算机交汇之处，AI代理（AI Agent）将渗透到生产活动以及医疗、文化、政治、军事等人类生活的几乎所有方面。它们将不再仅仅是被动使用的工具，而是将成为人类理解世界、形成偏好、做出选择并执行的合作伙伴。2025年，这一趋势将更加明显和具体化。纵观历史，由科学家、技术专家或创新企业家提出的愿景的实现过程，正如纺纱机、铁路、电力、计算机、互联网、移动通信等案例所示，资本和权力介入其中，在激烈的竞争与合作动态演进中，结构性趋势与个人选择不断碰撞、融合而推进。21世纪围绕人工智能的愿景提出与实现，其最独特的特征在于，自20世纪80年代以来全球化进程以及2008年金融危机后加速的中美霸权竞争这一世界政治环境，已成为塑造技术发展方向和速度的重要因素，呈现出技术与世界政治“共进化”的态势。驱动人工智能的各种工具性装置，是建立在分层化、模块化的全球生产网络基础之上供应的，任何国家都难以建立完全自给自足的生产体系。在各国为争夺人工智能技术创新优势而激烈竞争的同时，美国、欧盟和中国在如何应对人工智能技术所带来的风险，以及如何利用同一种技术构建何种社会方面，提出了不同的愿景。通过企业间的竞争与合作、地缘政治与全球生产网络的重塑、以及各国方法论的差异与冲突，人工智能技术的具体形态将逐渐显现。

2025年，影响人工智能技术发展最大的世界政治因素可归结为美国特朗普政府的人工智能政策与对华遏制态势，以及中国对此的应对。以欧盟和联合国为中心的AI监管扩散也将对AI技术发展方向产生重大影响。本文将预测2025年人工智能技术与世界政治将如何相互作用和演变，并探讨我们的应对策略。

Ⅱ. 特朗普政府第二任期AI政策与中美AI竞争

特朗普政府第一任期在签证、新冠疫情等问题上与科技界存在明显对立，并忽视了科技政策议程。美国最高科学技术政策机构——白宫科学技术政策办公室（Office of Science and Technology Policy: OSTP）主任空缺长达19个月以上，且该机构的规模也较前任奥巴马政府大幅缩减。然而，在人工智能领域却例外地发布了多项政策。2019年2月，特朗普总统签署了题为“保持美国在人工智能领域的领导力”的行政命令，旨在促进持续的AI投资和创新，培养下一代AI研究人才。2020年2月，又发布了“美国AI倡议”（American AI Initiative）国家AI战略，以加强联邦政府机构在AI研发方面的投入，并将联邦资源集中用于AI技术开发，进一步巩固美国在AI领域的领导地位。在此系列政策的基础上，《国家人工智能倡议法案》（National AI Initiative Act of 2020）得以制定，并依据该法案，在其任期结束前夕的2021年1月，在白宫科学技术政策办公室内设立了负责监督和执行国家AI战略的“国家人工智能倡议办公室”（National Artificial Intelligence Initiative Office: NAIIO）。

然而，特朗普政府第一任期未能获得充足的预算来支持其AI政策，责任机构也设立得较晚，导致国家AI战略未能得到实质性执行。当时，在硅谷和科技界普遍受到冷遇的氛围下，白宫首席技术官（Chief Technology Officer）迈克尔·克拉西奥斯（Michael Kratsios）在说服各方认识到AI重要性并制定一系列政策方面发挥了核心作用。他被任命为特朗普政府第二任期白宫科学技术政策办公室主任，预计他将推动第一任期提出的AI政策得到更强有力的执行。他不仅支持美国国内的AI投资、教育和人才培养，还强调“敌人试图利用AI进行与美国不同的价值判断”，并主张强力遏制中国的必要性。据称，他也是“净网计划”的牵头人，该计划旨在遏制华为等中国IT企业。特朗普政府第二任期设立了负责领导人工智能和加密货币政策的白宫“人工智能加密货币沙皇”一职，并任命了来自PayPal的戴维·萨克斯（David O. Sacks）。此外，包括萨克斯、埃隆·马斯克（Elon Musk）、副总统JD·万斯（JD Vance）在内，还有多位来自硅谷IT界的要员入阁，担任国防部、国务院、卫生部、司法部等要职。预计这将使人工智能以及加密货币、太空、生物等领域的政策议程得到积极讨论，并对政策制定产生重大影响。

为维持美国在AI领域的领先地位而增加投资和强力遏制中国，在特朗普政府第一任期及拜登政府时期均获得了跨党派支持，预计在特朗普第二任期也将持续。特朗普政府第二任期与之前的拜登政府相比，预计将发生显著差异的部分在于美国国内大型科技公司和AI监管方面。拜登政府除了AI投资和对华遏制外，认为缓解风险、实现负责任的AI创新对于抓住AI带来的机遇至关重要，因此于2023年签署了《关于确保AI安全、可靠开发和使用的行政命令》。基于此，2023年11月，美国AI安全研究所（AI Safety Institute）在商务部下属的国家标准与技术研究院（National Institute of Standards and Technology）成立。该行政命令还规定，所有政府机构必须在最短90天至最长270天内完成指南或框架的修订、政策制定、人才引进体系建设等工作。事实上，联邦政府机构已采取了多项措施，包括风险管理、隐私保护、保障公民平等权利、保护消费者和劳动者、促进创新与竞争、提升美国领导力等，以确保AI安全。

此外，在拜登政府时期，联邦贸易委员会（Federal Trade Commission: FTC）指出，企业在利用AI做出影响个人权利或机会的决定（如就业、住房、贷款等）时，可能产生非法偏见或歧视，并严格适用现有法律法规处理此类问题。FTC已对微软、亚马逊、Meta、谷歌等大型科技公司展开调查，评估其在垄断和AI方面的投资或合作对竞争环境的影响，并对这些公司发起了大规模的“战争”，提起诉讼。新政府提名的FTC主席安德鲁·N·弗格森（Andrew N. Ferguson）表示，虽然应继续调查大型科技公司非法市场支配行为，但部分议程如AI监管和严格的企业合并标准应被撤销。预计在特朗普政府第二任期，重心将从AI监管转向创新，此前强调AI安全、可靠和责任的行政命令将被撤销，对企业的AI监管将有所放松，同时大规模项目如超大规模AI开发将启动，AI创新的投资将更加活跃。

拜登政府为维持美国在人工智能领域的优势，一直限制向中国出口高性能图形处理单元（Graphic Processing Unit: GPU）、高带宽内存（High Bandwidth Memory: HBM）和半导体设备，并限制美国资本在中国半导体、人工智能、量子计算等与军事和安全相关的尖端技术领域的投资。为阻止中国通过第三国规避进口AI芯片，美国限制了向中东和东南亚国家销售AI芯片，并在任期结束前制定了将各国划分为盟友国、中国和俄罗斯等敌对国以及其他地区，并区别对待AI芯片出口交易的方案。美国对华遏制政策获得了跨党派支持，新提名的内阁成员中不乏对华强硬派，因此预计特朗普政府第二任期也将继续对华进行AI遏制。然而，特朗普的主要关注点和政策是贸易逆差、就业和关税，这与将尖端技术视为国家竞争核心的拜登政府立场存在微妙差异，值得关注其将如何改变中美关系议程的走向。特朗普政府第一任期初期，中美关税冲突曾一度激化。之后，随着华为半导体禁令的全面实施和细化，其提出的理由是侵犯知识产权和经济侵略论。尽管一直以来都有从国家竞争力和安全角度出发对待尖端技术的论调，但如果特朗普第二任期将贸易差额或关税置于优先政策议程，那么尖端技术议程可能会相对后移，而中国正在迅速扩大市场规模的中低端技术产品（如成熟半导体）则可能因关税问题而受到更多关注。

美国面临的根本挑战是，尽管美国实施了强力监管，但中国的AI技术创新能力仍在持续增长。中国技术崛起的步伐确实放缓了，但其意志更加坚定，技术创新渠道也更加多样化。在 미국의AI芯片和设备禁令全面生效之前，中国已大量采购AI芯片以确保供应，并毫不犹豫地利用规避进口和走私等手段，同时通过引进高端人才和大规模研发投入，不断增强技术实力。目前，中国涌现出腾讯的“混元”、百度的“文心”、字节跳动的“豆包”、阿里巴巴的“通义千问”等多种生成式AI模型，并正积极推向商业化。特别是中国AI初创公司Deepseek推出的“Deepseek-R1”模型，被评价为迄今为止最出色的生成式AI模型之一。这在中国AI发展的关键瓶颈——美国的出口管制和中国政府的审查环境下取得的成就，尤为引人注目。预计2025年，中国开源AI的发展将进一步加速，巩固其在全球AI竞争中的地位。中国政府在继2017年启动的“新一代人工智能发展规划”之后，于2024年初发布了“AI+行动计划”，积极推动制造业数字化、数据开放与流通，并表示将努力开发因美国制裁而难以进口的英伟达GPU的替代品——中国产AI芯片。中国企业正通过加速封装、Chiplet、RISC-V等技术创新，挑战高性能芯片的生产。AI+行动计划作为习近平主席强调的“新质生产力”的首要实践项目，已在政府工作报告中提出，并展现出通过在AI算法软件和数据领域取得重大突破，构建并扩展覆盖整个AI产业链的自主AI生态系统的决心。

目前，美国在AI领域优势稳固，但中国的挑战也不容小觑。许多观点认为，中美AI竞争的胜负将取决于尖端技术的开发，特别是中国能否开发出高性能AI芯片。这种观点的前提是“领先部门理论”，该理论认为，在快速增长的新兴领先产业（leading sector）中占据利润和生产率等垄断地位是霸权国的核心条件。这固然重要，但技术与世界政治霸权的关系并非如此简单。杰弗里·丁（Jeffrey Ding）教授在其著作《技术与强国崛起》（Technology and the Rise of Great Powers）中，强调“通用技术的采纳与扩散”而非“领先技术驱动”（Ding 2024）。他认为，要成为霸权国，仅仅开发尖端领先技术是不足够的，在通用技术的采纳与扩散方面 확보差异化竞争力的制度基础和政策至关重要。简而言之，一战前后，德国在化学、内燃机、电力等多个新技术领域超越英美，但最终美国成为霸权国，是因为美国能够通过中等技术职业教育机构成功地应用和推广德国开发的技术，并将其与美式制造体系这一新的生产体系相结合。归根结底，关键不在于尖端AI技术创新在哪里进行，而在于AI技术如何渗透到经济社会领域，构建具有竞争力的新的经济社会体系，为此需要建立各种制度基础。在AI领域处于领先集团的美国和中国，在AI技术开发和扩散方面展现出不同的特点，各有优劣，因此中美之间的最终胜负仍然难以判断。2025年，在中美两国激烈展开AI竞争的同时，两国各自构建自主AI生态系统的趋势将进一步发展，并可能导致阵营化。

Ⅲ. AI监管与全球AI治理

在对AI技术发展抱有积极期待的同时，人们对其在伦理、社会、经济和军事方面可能带来的担忧也在不断增加。特别是随着生成式AI应用的普及，AI的潜在问题开始显现。个人信息和知识产权侵犯、生成和传播不准确或有偏见的信息、AI的滥用军事化、国内及国际AI差距的扩大等各种问题层出不穷。

主要国家都在制定确保AI安全的措施，并且在AI相关规范方面也存在国家间的竞争。虽然各国都承认监管的必要性，但在监管的强度和侧重点上存在差异。美国总体上采取自主监管和政府支持的模式，欧盟则倾向于严格监管，中国则根据具体议题采取不同的监管方向。在拜登政府时期，通过2023年的行政命令确立了本国AI安全政策方向，并试图借此在AI监管领域建立美国的领导地位。然而，特朗普政府第二任期很可能撤销该行政命令，并将重点放在支持本国AI企业的创新上，这使得美国难以在国际社会主导AI安全监管的讨论。中国政府通过2022年的《互联网信息服务算法推荐管理规定》和2023年的《生成式人工智能服务管理暂行办法》等法规，提出了对深度伪造技术和生成式AI的监管框架，并以此为基础，努力扩大在国际舞台上对AI治理的影响力。2023年，在“一带一路”高峰论坛上，中国提出了全球AI治理倡议，呼吁所有国家在AI发展中享有平等的权利和机会。2024年7月，由中国主导的关于加强人工智能能力建设的国际合作决议案在联合国大会获得一致通过。尽管中国政府努力通过“一带一路”和联合国建立AI规范领导力，但在中美AI竞争加剧和“脱钩”趋势下，中国难以主导全球AI治理。欧盟方面，2024年3月，欧洲议会通过了《人工智能法》（Artificial Intelligence Act: AIA），该法案将在未来约三年内分阶段实施。欧盟制定的《人工智能法》旨在促进以人为本、值得信赖的AI应用，同时最大限度地减少AI带来的有害影响，保护健康、安全、基本权利和民主。欧盟率先将AI监管法律化，并在制定国际规范方面发挥引领作用，其背景在于，在缺乏拥有大型数字平台的欧洲AI大型科技公司的背景下，欧盟试图阻止和遏制美国大型科技公司的AI服务可能对其经济利益或价值观（人权、个人信息保护等）造成的负面影响。虽然在AI技术方面未能领先，但欧盟积极应对AI安全规范和评估，并试图引领AI安全国际标准的形成。

认识到各国在AI监管方面立场不一以及协调的必要性，联合国、OECD、UNESCO、G7等多个国际组织也在努力制定各国能够达成一致的规范。特别是联合国于2023年设立了AI问题高级别咨询机构，并以此为中心持续讨论AI规范，于2024年发布了最终成果报告《人工智能治理为人文》（Governing AI for Humanity）（United Nations 2024）。报告强调了AI技术快速发展带来的全球治理必要性，并提出了包容性、为公共利益服务的AI治理原则。此外，报告还强调了提高数据、计算资源、人才的可及性以及能力建设的重要性，以促进全球南方国家参与AI开发和治理，从而公平分配AI惠益，并推动AI应用以实现可持续发展目标。报告建议成立国际AI科学委员会、开展AI治理政策对话、建立AI标准交流和能力建设网络、设立全球AI基金、构建全球AI数据框架、以及在联合国设立AI办公室。通过这些建议，可以看出联合国对全球AI治理的构想与气候变化议题有相似之处。然而，目前全球气候变化治理模式，如《联合国气候变化框架公约》、政府间气候变化专门委员会、气候基金、缔约方会议（Conference of the Parties: COP）等，除了讨论和制定协议外，在执行方面也暴露出局限性。也有观点认为需要设立独立的AI管理机构，如负责管理核能的国际原子能机构（International Atomic Energy Agency: IAEA）、负责民用航空安全的国际民用航空组织（International Civil Aviation Organization: ICAO）等，但没有强有力的领导，这样的国际机构难以建立。由于各国在AI技术领域的激烈竞争、在规范方面的立场差异以及领导力的不足，国际社会在形成统一的规范或治理方面正面临困难。

全球开源AI开发者社区Hugging Face预测，2025年将是AI技术的经济社会转折点，并特别指出，由于AI技术发展带来的伦理问题、隐私侵犯、就业岗位减少等担忧加剧，可能首次发生大规模的AI相关公共抗议活动。2025年AI技术创新的加速必然会带来AI风险的增大和对AI的抵制，因此迫切需要国内外层面努力在AI创新与监管之间取得平衡。目前，主要国家和国际组织正在就AI安全规范进行积极讨论，但各国立场存在差异，国际组织也未能将抽象的规范提升到具体内容和执行方法层面，导致全球AI规范和治理的碎片化问题进一步加剧。AI技术的发展和扩散速度比预期更快、范围更广，仅靠某个国家或某个国际组织的应对是远远不够的。为了确保AI创新在安全和责任的框架内进行，必须更加认真和积极地寻求全球AI治理，这需要包括国际组织和国家间的合作，以及相关企业、专家和公民社会的参与。

Ⅳ. 韩国的应对策略

在当前AI创新和应用中，我们的立场十分脆弱。韩国在个人电脑、互联网、移动通信时代赖以奠基的电子设备、半导体、智能手机等 역할을 할 수 있는 아이템이 보이지 않는다. 韩国将如何应对AI时代？

在配备英伟达H100的服务器数量或大型语言模型（Large Language Model: LLM）方面，我们难以与美国或中国抗衡。然而，情况并非可以让我们袖手旁观。无论如何，我们只能在现有成就和我们拥有的基础上，为下一步做好准备。我们拥有正在衰弱但仍具竞争力的半导体，特别是HBM；我们拥有像Naver、Kakao这样可以与谷歌、Meta等全球平台和大型LLM抗衡，构建主权AI（Sovereign AI：利用国家自身数据和基础设施，理解各国制度和文化的AI）的企业；我们还有电信运营商、智能设备制造商、车载电子设备供应商、软件公司、AI风险投资公司等构成的AI生态系统。目前，全球AI投资大致为美国870亿美元，中国130亿美元，韩国25亿美元，其中美国占AI投资总额的60%以上，中国占10%，韩国约占1.5-2%。即使韩国选择专注于小型或超小型AI模型而非LLM，考虑到数据和服务器市场的规模，也需要更大胆的投资。我们必须推进堪比1981年政府主导、产学研合作开发的数字电子交换机TDX项目，或1983年三星李秉喆会长在东京宣言后投资开发的64K DRAM项目的“韩版AI登月”（Moonshot：打破现有框架的创新挑战）项目。通过这个项目，AI生态系统中的各种企业以及大学研究机构需要联网协作，共同探索和推进韩国在AI时代的生存战略和模式。同时，我们必须完善国内法律法规，以确保AI企业的投资和应用能够安全、负责任地进行。增加AI投资以增强韩国AI竞争力，以及政府、企业、大学、研究机构之间的整体合作，是比任何事情都重要的韩国首要经济安全议程。

韩国AI发展离不开与美国的合作与竞争。考虑到AI比任何技术都更看重技术所蕴含价值的选择，积极参与构建以民主和人权等普世价值为导向的全球AI生态系统至关重要。美国在AI领域拥有压倒性优势，并且在多种危机中始终追求民主和人权等重要价值。美国新政府也将出台各项政策以促进AI创新，韩国应更积极地在多个层面寻求与美国新政府的AI合作。

在2024年AI首尔峰会上，通过了《关于安全、创新和包容性AI的首尔宣言》。该宣言强调了在确保AI安全、促进创新、增进包容性方面的国际合作的重要性，并旨在通过以人为中心的AI应用，追求民主价值观、法治、人权和隐私保护。我们必须在首尔峰会成果的基础上，培养韩国在全球AI治理形成中持续发挥重要作用的能力。韩国应在当前领导力危机中明智地应对，同时推进AI登月项目，加强与美国的AI合作，并积极参与全球AI治理的形成，将已然开启的AI时代转化为再次腾飞的机遇。■

参考文献

Ding, Jeffrey. 2024. Technology and the Rise of Great Powers: How Diffusion Shapes Economic Competition. Princeton: Princeton University Press.

United Nations. 2024. “Governing AI for Humanity: Final Report.” https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/governing_ai_for_humanity_final_report_en.pdf (检索日期：2025年1月11日)

■ 裵英子 _建国大学政治外交学系教授。

■ 负责人及编辑：朴汉洙_EAI研究员

咨询：02 2277 1683 (分机号 204) | hspark@eai.or.kr