【新年特刊 特别评论系列】 ⑥ 特朗普2.0时代：特朗普风险与韩国

Ⅰ. 特朗普2.0的国内政治意义与特朗普经济学（Maganomics）

2024年是人类历史上选举最多的一年，被称为“超级选举年”。全球72个国家、37亿选民集中参与了选举。选举成为了经济不平等、社会分裂、政治两极分化等国内政治中潜伏但结构化的议题在全球各地同时爆发的舞台。

特朗普赢得美国总统大选是2025年世界经济秩序中不确定性因素增大的最大原因。鉴于特朗普当选者在与2018年截然不同的国内政治环境下再次执政，预计特朗普第二任期政府将比前任拜登政府乃至特朗普第一任期政府更加强化其政策的差异性。特朗普第二任期政府的政策可能不会是8年前的简单重复，而是美国政策的“特朗普化”（Trumpification）将得到进一步加强。首先，此次总统选举具有重新确认“美国优先”（America First）政策路线的意义。通过此次选举，特朗普第二任期政府获得了广泛的政治授权，可以加强单边主义保护主义，并通过促进美国制造业复苏来创造高质量就业岗位的“特朗普经济学”。这解释了为何预计特朗普第二任期政府将把关税征收范围从中国扩大到主要贸易伙伴，以解决贸易逆差问题。

其次，由于特朗普当选者不仅赢得了总统选举，也赢得了国会选举，因此从制度层面来看，能够制约特朗普第二任期政府政策的否决点（veto point）消失了。美国政治中中间派势力持续消亡的趋势已不再是新鲜事，这是共和党与民主党之间差距和矛盾扩大的结果。正如威尔·米特·罗姆尼（Williar Mitt Romney）宣布不参加下次选举一样，未来共和党与民主党对峙局面中，扮演中间角色的共和党内温和派的立场将进一步缩小。因此，预计特朗普第二任期政府将进一步区分与拜登政府的政策，并加快政策执行速度。

第三，特朗普的政策路线在共和党内的接受度正在提高。在2016年总统选举时，尽管特朗普的胜利给美国乃至全世界带来了冲击，但其背后也存在着将其视为例外和非正常偏离的倾向。事实上，特朗普总统在其任期内展现了超越美国主流政治的政治语法和果断执行破格政策的决心。然而，与特朗普第一任期政府所面临的美国国内政治环境不同，特朗普第二任期政府预计将以共和党内支持力量的扩张为基础，经历主流化的过程。特别是共和党内相对年轻政治人物的崛起，预示着支持特朗普第二任期政府政策的新政策联盟正在形成。此外，特朗普当选者提名的政府要职人选在忠诚派（loyalists）、“让美国再次伟大”（Make America Great Again: MAGA）的信徒、圈外人士（Beltway outsider）、以及相对缺乏经验（thin resume）等方面具有共同点，这表明特朗普当选者追求的政策方向正在美国国内经历主流化过程。

Ⅱ. 特朗普第二任期政府的经济安全战略：可能性与局限

1. “去风险化”（derisking）、“连接国”（connector countries）的崛起与贸易战2.0

特朗普当选者一再主张对所有贸易伙伴征收普遍关税，并对中国等特定国家征收目标性关税。就普遍关税而言，特朗普第二任期政府将以何种速度实施“无例外关税”尚不可知，但普遍认为这只是时间和范围的问题，实施本身是必然的。特朗普当选者曾多次表示将对中国进口商品征收高达60%-80%的高额关税。尽管美国对华进口依赖度从2017年的22%下降到2023年的14%，美国对华外国直接投资（FDI）也在减少，美国一直在持续推动与中国实现多元化。中国也在寻求与美国实现多元化，以应对美国的措施。

然而，这一点需要注意两点。第一，尽管努力实现多元化，但从根本上消除对中国在供应链关键产品上依赖的努力存在局限。美国商务部对2409种供应链关键产品进行的分析显示，与整体进口依赖度下降相反，对中国关键产品的依赖度反而从19.5%小幅上升至19.8%。其中，对中国进口依赖度超过70%的产品有156种，达到100%的产品有46种（金娜律2023）。这证明了尽管美国努力实现多元化，但全面“脱钩”存在现实局限。

第二，虽然美中相互依存度有所下降，但新的相互依存方式正在兴起。根据国际货币基金组织（IMF）的分析，美中直接联系的减少确实存在，但这仅是表面变化。这是因为美中之间的直接联系正在通过第三方国家转变为间接联系。随着美国对华进口依赖度急剧下降，墨西哥、加拿大、东南亚国家（特别是越南）对美出口有所增加（参见图1-1）。这些国家也普遍存在对中国出口和FDI增加的共同点（参见图1-2）。“连接国”的崛起正在连接美国和中国。关税、出口管制、投资审查加强等各种措施降低了美中之间的直接依存度，但通过第三方国家的间接依存度依然存在。特朗普第二任期政府试图阻止通过连接国进行的规避性进口，因此贸易战有可能从以美中为中心的贸易战1.0扩大到包含第三方国家的贸易战2.0。

图1 连接国的崛起

图1-1 美国进口比重与中国出口比重 图1-2 中国FDI比重与美国进口比重

来源：Gopinath et al. (2024)

2. 战略性“脱钩”（strategic decoupling）

预计特朗普第二任期政府将加倍努力解决两个问题。这正是特朗普第二任期政府的出现可能引发贸易战2.0的担忧和忧虑所在。在缓解对华直接依赖度方面，特朗普第二任期政府将推进战略性“脱钩”和供应链战略的升级。战略性“脱钩”区别于拜登政府在其任期内一直推行的以“小院子、高栅栏”（small yard, high fence）为象征的“去风险化”（derisking）。也就是说，战略性“脱钩”将不再局限于对精心挑选的战略性部门进行制衡中国，而是将重点放在恢复贸易平衡，从根本上消除对美国公民福祉和国家安全的威胁。尽管美国国内存在担忧和反对声音，但预计特朗普第二任期政府即使在其他问题得到解决的情况下，如果与中国的贸易不平衡问题得不到解决，也不会放弃战略性“脱钩”。

特朗普第二任期政府将致力于从根本上阻止中国通过第三方国家维持或扩大对美国市场的准入。特朗普当选者在就职当天曾宣称将对中国、墨西哥和加拿大征收25%的关税，这足以体现其政策意图。表面上看，这是因为这些国家在阻止芬太尼等毒品和移民方面不够积极，但这与这些国家对美贸易顺差巨大之间并非毫无关系。这也是为何越南预计将成为特朗普第二任期政府的下一个目标。事实上，截至2023年，墨西哥和越南分别位列美国贸易逆差国第二和第三位，仅次于中国。考虑到这两个国家是典型的连接国，特朗普第二任期政府将努力通过切断规避性出口渠道来减少美中之间的间接联系。

3. 供应链战略：“分裂外包”（splitshoring）

特朗普第二任期政府在供应链战略上也将进行一定的调整。拜登政府曾推行“回流”（reshoring）政策，旨在降低对海外特别是中国在关键高科技产业的依赖，并创造国内高质量就业岗位。然而，考虑到美国在扩大自身生产能力方面存在局限，并从加强与盟友和伙伴合作的角度出发，将“盟友外包”（ally shoring）和“友岸外包”（friend shoring）作为供应链战略的基石。这也是韩国、台湾、日本成为美国高科技产业合作伙伴的原因。

考虑到将复兴美国制造业和创造就业岗位放在首位的特点，特朗普第二任期政府将寻求在现有供应链战略中进一步提高“回流”的比重。回流对美国国内就业岗位的创造效应显著。据估计，自2010年以来，回流已创造了约200万个美国国内就业岗位。特别是2022年，新增就业岗位34.3万个，创下历史新高。虽然2023年有所下降，但仍创造了28.7万个就业岗位。很难想象特朗普第二任期政府会放过创造就业的良机。此外，考虑到特朗普当选者将努力切断通过第三方国家的规避性出口，近岸外包（near shoring）的比重将下降。当然，美国很难仅依靠回流来推行供应链战略，但特朗普第二任期政府的供应链战略很可能出现“分裂外包”（splitshoring），即回流的比重增加。

4. “打地鼠”？

随着特朗普2.0时代美国对华遏制的范围和力度不断扩大和加强，美中战略竞争进一步加剧的可能性大大增加。更严重的问题是，过去八年来，两国之间用于缓和紧张和冲突的官方渠道实际上已经失效。美中两国政府之间曾有90多个官方对话渠道，但据称特朗普第一任期政府上台后，大部分官方对话渠道已经消失。

另一方面，除了美中战略竞争加剧之外，特朗普第二任期政府的对华战略能否取得预期成果仍是未知数。普遍预测特朗普第二任期政府将通过战略性“脱钩”来降低对华直接和间接依赖。然而，遏制的扩大和加强并不一定有效。如果特朗普第二任期政府的对华政策未能转变为先发制人的预防性战略，将难以摆脱事后延迟应对的局限。我们已经多次目睹，在中国太阳能、风能、电池、电动汽车等领域不断提高全球市场主导权的同时，美国却焦头烂额地进行事后应对。这也是美国对华战略面临“打地鼠”批评的原因。先发制人的预防性战略与提高对华遏制力度的战略是完全不同的。

第二，在推进供应链战略变革时，需要注意计划与执行之间存在显著差距。根据贝恩公司（Bain & Company）的调查，81%的受访大企业有回流计划。然而，真正实施回流的企业比例仅为39%（Saenz and Borchert 2024）。考虑到中国在全球制造业中占35%的比重，排除中国构建新供应链需要相当长的时间。

Ⅲ. 世界经济秩序的变化

1. 特朗普风险的出现

人们普遍担忧特朗普2.0时代特朗普风险将急剧升高。问题在于，特朗普风险不仅限于战略竞争对手中国或俄罗斯，还将扩展到盟友和伙伴国家。这是因为，与强调国际合作的拜登政府不同，特朗普第二任期政府预计将在关税征收、提高防务分摊费、阻止非法移民和毒品贩运等广泛领域向盟友和伙伴施压。

经济学人智库（Economic Intelligence Unit）根据关税和贸易限制、防务分摊、边境和安全控制等因素，对美国70多个贸易伙伴的特朗普风险进行了估算，结果显示墨西哥、哥斯达黎加、德国、多米尼加、巴拿马、日本的特朗普风险尤其高（参见图2）。在盟友和伙伴国家中，与美国地理和政治上越近，特朗普风险越高，甚至出现了与沙特阿拉伯、相对疏远的伙伴国家特朗普风险反而较低的悖论现象。墨西哥的特朗普风险甚至高于中国。

这是特朗普当选者奉行的对盟友和伙伴采取交易性方法（transactional approach）的特点，以及中国过去八年来管理对美风险的两个因素共同作用的结果。特别是中国在过去八年中，通过多元化和加强本土科技能力等方式，持续降低了对美国的风险。在美国降低对华贸易依赖的过程中，作为中国规避性出口通道的墨西哥和越南，以及积极扩大对美贸易的德国和日本，都出现了特朗普风险升高的意外结果。

图2 各国特朗普风险

来源：Economic Intelligence Unit (2024)

2. 美中战略竞争的体系性影响

特朗普2.0时代的美中战略竞争将在两个方面进入新阶段。第一，特朗普2.0时代的世界经济预计将反复经历分化与重连的过程。美中战略竞争和俄罗斯-乌克兰战争等地缘政治风险的增加，不太可能像冷战时期那样导致世界经济的两极分化。全球价值链（global value chains）已广泛形成，全球贸易中中间品贸易的比重超过40%，这表明世界经济比冷战时期更加紧密和复杂地交织在一起。因此，完全解开这种联系是困难的。但这并不意味着地缘政治风险没有影响。根据IMF的报告，俄乌战争后，美国主导的集团与中国主导的集团之间的贸易和FDI分别比同一集团内部国家之间的贸易和FDI减少了12%和20%（Gopinath et al. 2024）。以美中为中心的经济分化，乃至“双重全球化”（bi-globalization）的可能性并非不存在（Baracuhy 2024）。未来美中战略竞争2.0很可能形成一种趋势，即促进世界经济分化的离心力和缓和这种分化、重新连接世界经济的向心力将持续作用。

第二，特朗普2.0时代的美中战略竞争有可能朝着贸易以外的整个高科技产业扩散。考虑到特朗普第一任期政府时期中国以报复性关税回应美国的关税措施，拜登政府推行的“去风险化”虽然侧重于遏制中国，但在一定程度上限制了遏制范围，从而在一定程度上避免了美中冲突的不必要升级。然而，在特朗普2.0时代，中国有可能以高科技产业为中心，寻求与美国遏制力度相匹配的应对措施。中国政府在过去几年中一直在国内进行法律改革，以加强出口管制。中国政府已将波音（Boeing）防务航天部门、洛克希德·马丁（Lockheed Martin）、太平洋陆军防御公司（Pacific Rim Defense）等28家美国公司列入2025年1月2日的兼营技术出口管制名单。随后，以参与对台军售为由，将洛克希德·马丁旗下5家公司和RTX等10家美国公司列入“不可靠实体清单”（entity list）。中国政府明确表示，将依据《出口管制法》、《兼营技术出口管制规定》、《对外贸易法》、《国家安全法》、《反外国制裁法》等对美国企业实施出口管制。这是对拜登政府加强对华半导体出口管制的回应，同时也向即将上任的特朗普第二任期政府表明了中国政府维护核心利益的坚定决心。

Ⅳ. 韩国的应对战略

特朗普2.0时代世界面临的风险很可能不仅限于战略竞争对手中国。加拿大总理贾斯廷·特鲁多（Justin Trudeau）被特朗普当选者提出的“特朗普风暴”（Trump storm）——即对加拿大进口商品征收25%关税——所席卷，这只是特朗普2.0时代盟友和伙伴国家未来将面临风险的一个缩影。特朗普2.0时代，韩国应以系统性地结合和联动双边与多边、短期与中长期战略为基本，来设计应对战略。

第一，考虑到贸易不平衡是特朗普第二任期政府希望迅速解决的问题，需要采取先发制人、灵活的应对措施，而非拖延。特朗普当选者在竞选期间一直宣称要纠正贸易不平衡。2023年，韩国对美贸易顺差为514亿美元，在对美贸易顺差排名中位列第八（Bureau of Economic Analysis 2024）。虽然不及中国（2794亿美元）、墨西哥（1524亿美元）、越南（1046亿美元）、日本（712亿美元）（Bureau of Economic Analysis 2024），但考虑到特朗普2.0将纠正贸易不平衡列为首要任务的特点，这无疑令人担忧。

考虑到特朗普政府的特点，韩国和日本有必要采取更直接的战略来缓解贸易不平衡。欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯·德莱恩（Ursula von der Leyen）在特朗普候选人胜选后不久的2024年11月8日表示，欧洲国家可以考虑用美国液化天然气（LNG）替代俄罗斯液化天然气，这正是基于此背景。2023年，欧盟对美贸易顺差创下历史新高，达到1567亿欧元。其中，德国（858亿欧元）、意大利（421亿欧元）、爱尔兰（311亿欧元）占据了对美贸易顺差的大部分（Eurostat 2024）。韩国作为2022年全球第三大LNG进口国，进口量为4639万吨，具备将LNG进口作为解决对美贸易不平衡手段的潜力。考虑到从卡塔尔和阿曼进口的长期合同将于2024年到期，韩国可以通过增加美国LNG进口量，同时实现缓解韩美贸易不平衡和稳定LNG供应的双重目标。

另一方面，短期内，美国对中国产品征收60%关税将扩大韩国产品进入美国市场的机会，并可能导致韩国产品在第三方市场与中国产品竞争加剧，对此需要进行系统性的审视和分析。此外，如果再次发生中国对美国关税措施进行报复性关税的关税战，保护主义的蔓延和世界贸易秩序的不确定性将加剧，因此，依赖于反射效应的被动战略是不可取的。

第二，尽管特朗普第二任期政府可能会削弱印太地区合作的动力，但仍需在困难中抓住机遇，重构地区合作战略。韩国有必要探索在没有美国的情况下开展地区合作的领导力可能性，同时与立场相似的国家合作，将美国纳入地区合作框架，推行双面战略。尽管“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework: IPEF）仍处于初创阶段，并有“IPEF已死”的预测甚嚣尘上，但也不能排除特朗普第二任期政府将IPEF的部分或全部要素以特朗普品牌重新包装后推进的可能性。届时，韩国应推行中坚国家外交，率先提出能够平衡美国与区域内国家利益的创造性方案。

第三，对特朗普风险过度担忧、过度反应、急躁应对是不可取的。要区分先发制人的预防性应对与急躁的应对。因为急躁的应对可能比延迟的应对更危险。虽然确实存在与特朗普风险相关的担忧，但韩国在特朗普风险国家排名中并非位居前列。韩国的特朗普风险在各领域来看，贸易领域排名第10，移民领域排名第7，安全领域则在10名之外。这意味着，在警惕特朗普风险的同时，没有必要过度反应，将其夸大到超出实际的程度。对于贸易不平衡等最优先事项，应采取敏捷和先发制人的应对措施，而对于其他事项，则可考虑采取冷静应对的双重 접근。

第四，双重 접근的合理性在韩美同盟升级的宏观背景下得到确认。鉴于特朗普当选者将坚持甚至加强对盟友和伙伴的交易性方法，因此需要开发说服性论据，说明深化和扩大韩美合作如何以及在多大程度上能为美国的国家利益做出贡献，而不是被动地应对特朗普第二任期政府的交易性方法。特朗普当选者明确提出现有同盟体系不公平且不可持续的问题。另一方面，特朗普第二任期政府也并非排除与拥有先进产业能力、能够维护和提升美国国家利益的盟友和伙伴合作的可能性，因为21世纪的现实是经济挑战与军事威胁之间存在着难以排除的联系。韩国有必要探索作为能够先发满足美国这些需求的“超级盟友”（super ally）的可能性。

第五，在特朗普第二任期政府上台前后，世界主要国家正在展开激烈的ا外交战。鉴于特朗普当选者的政策不确定性很高，各国正在激烈竞争，以期先发制人地确保与特朗普第二任期政府的友好关系。因此，有必要具备超越动员韩国外交力量的“全政府”（whole-of-government）层面的应对，而是具备“全国”（whole-of-nation）层面的应对态势。韩国在接触特朗普政府方面比第一任期拥有更广泛的网络，这是一个积极因素。特别是韩国企业在过去八年中，为有效应对美国风险，大幅增强了对美企业外交能力。现在是积极寻求政府外交与企业外交产生协同效应的时机。■

参考文献

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Saenz, Hernan and Adam Borchert. 2024. “Businesses accelerate reshoring and near-shoring amid heightened geopolitical uncertainties and rising costs, Bain & Company finds.” November 14. https://www.bain.com/about/media-center/press-releases/2024/businesses-accelerate-reshoring-and-near-shoring-amid-heightened-geopolitical-uncertainties-and-rising-costs-bain--company-finds/ (访问日期：2025年1月9日)

■ 李承柱_东亚研究院贸易·技术·转型研究中心主任，中央大学政治国际学系教授。

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