【新年特辑 特别评论系列】④ 2025年韩日关系三大风险管理

Ⅰ. 引言

2024年，韩日关系总体上稳步前进。以2023年3月韩国政府提出的强征劳工赔偿解决方案为契机，关系改善的趋势得以延续，特别是通过戴维营宣言，韩日关系在韩美日合作框架下取得了显著进展。两国政府希望在此基础上，将两国邦交正常化60周年之际——即今年——作为韩日新时代的开端。然而，随着两国关系改善的主要推动力——两国领导人的更替，这些期待已变得黯淡。

在过去十余年间，日本为挽回其日益衰退的国际影响力，以“自由开放的印度-太平洋”为旗帜，将维护基于规则的自由主义国际秩序视为核心国家利益，并积极展开外交活动。以日美同盟为基石，日本构建了包括G7在内的发达国家外交，并建立了区域内多样的多边合作网络。去年，通过改善与韩国的关系——这曾是“缺失的一环”——日本得以积极推动韩美日合作、韩中日合作以及韩日澳合作等。这是日本通过弥补美国全球领导力衰退来维持现有秩序的宏大战略（孙烈 2024a）。

问题在于特朗普第二任期政府的出现。特朗普领导下的美国否定了作为自由主义国际秩序公共产品的美国所扮演的角色，并在“美国优先”的原则下，倾向于通过双边主义和交易中心的方法来最大化自身物质利益，而非采取多边主义和以价值观为中心的 접근。这与日本的宏大战略在很大程度上是相悖的。特别是，去年10月接替岸田文雄首相之位的石破茂首相，因特朗普当选而被迫放弃了他早先提出的建立“亚洲版北约（NATO）”的多边安全体系和修改《日美地位协定》等主张，遭受了屈辱。石破领导下的日本，首先需要将外交力量集中于稳定日美关系。

预计2025年韩日关系将主要在应对特朗普第二任期政府可能引发的安全和经济风险的背景下展开。然而，这里的关键变量是韩日两国的国内政治，即领导层风险。根据石破领导层的稳定性以及韩国领导层是否存在真空，两国关系将经历起伏。特别是对韩国而言，国内政治对日政策的强烈影响将成为主要变量。

Ⅱ. 特朗普风险

2025年日本外交的最大课题是稳定与将于1月20日就任的特朗普政府的双边关系。正如历届政府都将日美同盟设定为“日本外交安保政策的基石”一样，石破首相也希望与特朗普总统建立稳定关系，并以此为轴心加强韩美日、日美澳（四方安全对话）、美日菲等区域多边网络（首相官邸. 2024）。在此背景下，对日本而言，日美同盟面临的最大挑战——根据全在成教授对特朗普外交政策的分类（2025）——可分为“至上主义者”（primacist）的挑战和“克制主义者”（restrainer）的挑战（森 聪 2024）。

在特朗普第二任期，克制主义者认为，美国迄今为止所维护的自由主义国际秩序反而导致了其自身的衰退，并且追求民主、法治、人权等普世价值观是徒劳的。因此，他们主张减少对全球治理的国际组织参与，强调国家主权和本国优先，并将获取物质利益置于首位。这种倾向与日本将维护和促进基于法治的自由主义国际秩序作为外交战略中心目标的立场正面冲突。日本相信其提出的“自由开放的印度-太平洋”（FOIP）的规则基础秩序能够保障国家利益。

如果美国限制其参与国际组织或海外军事干预，并将对全球共同课题的责任转嫁给其他国家，并狭隘地定义国家利益，即减少提供全球公共产品，那么日本是否有能力和意愿填补美国造成的空白以维护现有秩序？

更具体地说，在同盟方面，克制主义者拒绝了将日美同盟视为保障美国全球领导力合法性、形成和维持规则基础国际秩序的公共产品的传统观念。克制主义路线认为，日美同盟仅仅是美国和平与繁荣的工具，因此应要求日本承担更大的相互责任和负担。在经济领域，为了本国繁荣，他们主张保护主义和经济民族主义，旨在复兴国内制造业，增加优质就业岗位，并建立在国内生产和消费的体系。即使是盟国，如果存在贸易顺差，他们也准备征收关税。特朗普已公开表示将对中国进口商品征收60%的普遍关税，对主要国家进口商品征收10-20%的关税，而日本作为对美贸易顺差国，难以避免关税打击。日本将面临双重困境：一方面要承担增加驻日美军费用，另一方面要承受本国出口商品被征收关税。

另一方面，至上主义者则以“实力带来和平”为旗帜，将中国设定为美国的首要威胁，并主张通过加强军事、经济和技术实力来确保对华优势。从这个角度来看，日本和韩国等盟国的合作至关重要。他们希望通过加强与盟国的军事联系，扩大和深化联合遏制，以对抗中国。在经济和技术方面，他们追求一种经济安全战略，即以“友岸外包”（friend-shoring）的名义，围绕盟国重组关键技术和产业的供应链，并推动与中国的经济脱钩。从这两个方面来看，日本作为具有高战略价值的盟国，被美国抛弃的风险较低。而韩国作为遏制朝鲜的同盟国，在遏制中国方面的战略价值相对较低，被抛弃的可能性较高。

最后，当“美国优先”的克制主义路线和遏制中国的至上主义路线相互交叉并发出相互矛盾的信息时，特朗普风险可能会被最大化。例如，如果克制主义路线的保护主义和交易中心同盟观导致美国全球领导力的衰退，这可能会给中国提供填补空白的机会，从而损害至上主义者的目标。此外，全球南方国家可能会批评美国，减少贸易，并朝着扩大金砖国家（BRICS）经济圈的方向发展。在这种情况下，美国的国际威望将下降，国际经济秩序将陷入更大的混乱，而对外开放的日本和韩国经济将面临结构性困难。

因此，特朗普风险对日本和韩国构成了巨大挑战，但同时也拓宽了两国之间的共同利益领域。两国共享维护自由主义国际秩序的宏观利益，并支持美国在遏制中国影响力扩张方面的积极作用。两国从加强同盟的角度看待特朗普第二任期，并共同面临增加驻美费用这一国内政治敏感问题。两国都对美国交易主义和工具主义的同盟观持批评态度，并且作为对美贸易顺差国，两国都坚持维护自由开放的经济秩序立场，以应对保护主义压力。两国都对美贸易顺差，因此可能成为特朗普关税措施的主要目标，并且两国都致力于通过积极争取美国的大量投资来避免关税报复，这一点上两国同舟共济。最后，两国都反对与中国脱钩供应链，并支持总体上维持经济相互依存关系的对华“去风险化”（de-risking）。总之，2025年韩日两国在多个方面确认了合作的契机。

Ⅲ. 日本的领导层风险

2025年，日本面临国内政治上的领导层风险。从石破首相1月1日发布的“新年感言”可以看出，政治稳定是其最大的课题。他指出了外交安保、日本经济振兴、治安和防灾三大重要政策课题，并表示将在自民党和公明党联合的基础上“力求形成尽可能广泛的共识”，甚至提及了“大联合”的可能性。这暗示了自民党政权的稳定性问题（首相官邸, 2025）。

在去年10月的众议院选举中，联合执政党未能获得过半数席位（233席），败北（22席），石破政权成为30年来首次成为少数派执政党，不得不扩大与国民民主党或维新会等在野党的联合，以通过2025年度预算案。如果预算案因多数在野党的反对而被否决或大幅修改，石破政权将陷入危机，甚至可能在在野党达成一致的情况下通过内阁不信任案。即使在今年上半年克服了这些风险，如果7月的参议院选举失败，石破政权也将垮台。

事实上，石破风险源于日本政治更深层次的结构性问题。即国民对自民党一党独大体制、党内安倍派一家独大的格局以及自民党执政能力的不信任感正在加剧。在上一届岸田政权因派阀政治资金丑闻陷入危机时，自民党采取了推出非主流派、面孔新鲜的总理，制造了如同政权更迭般的“拟似政权更迭”效果，并重复了通过这种方式应对选举、弥合危机的旧有模式（金成祚 2024）。然而，这种伎俩已不再奏效。结果是，在受到势力大幅扩张的在野党的制约下，日本进入了在担忧可能失去政权的情况下需谨慎执政的朝野力量均衡状态（李周炅 2024）。日本选民警惕自民党政权长期执政导致政权自我利益化或政治反应性衰退的情况，并做出了形成朝野力量均衡的战略选择。

石破政权很难回应选民的期望。选举的最大争议——政治资金丑闻的解决方案，最终在于自民党的结构性改革，但石破首相作为党内少数派出身，比起改革更侧重于稳定，试图维持现有的派阀体制，并顺应党内舆论。此外，他也没有能力和势力提出与岸田政权有区别的经济政策愿景（李正焕 2024）。2025年日本的领导层将受到政党间联合与联盟格局、政权更迭等多种国内政治变动因素的影响，因此预计难以推行一贯的外交政策。

Ⅳ. 韩国的领导层风险

进入2025年，韩国处于领导层真空状态。事实上，过去两年韩日关系改善，韩国总统尹锡悦的领导发挥了重要作用。2023年3月，尹锡悦政府提出了所谓的“第三方赔偿案”作为强征劳工问题的解决方案，韩日关系迎来了解冻氛围，两国在首脑间的信任关系基础上扩大了政府间交流和民间交流。随后，通过韩美日三国首脑会谈和戴维营宣言，韩日两国以美国为媒介，在超越应对朝鲜核导威胁的领域，在地区安全、经济繁荣与韧性、维护规则基础国际秩序等方面，推动了合作与协调。然而，随着岸田首相和拜登总统的离任，以及尹锡悦总统因戒严和弹劾而停止履行职务，韩日政府间关系实际上已濒临中断。

这种政治变化背后是韩国政治的两极化。过去十余年来，韩国政治因派系两极化而经历了严重的政治冲突和分裂。此次戒严的启动，虽然是特定个人时代错误的决定，但也是韩国政治冲突和分裂以极端方式爆发的结果。政治势力之间的两极化和极端对峙导致了政治麻痹现象，并引发了戒严和弹劾。即使在弹劾局面下，情况也没有太大改变。

问题在于，韩国政治的两极化不仅分裂了国民舆论，阻碍了正确政策的制定，而且对外交政策产生了巨大影响。根据东亚研究所（EAI）2024年对东亚的认知调查（日本篇）显示，在对日本的印象、信任度、现政府对日政策的整体评价以及具体政策等几乎所有问题上，国民力量党支持者和保守派给予了积极评价，而共同民主党支持者和进步派则给予了否定评价（孙烈 2024b）。

[图表 1] 对日本的印象，2024

[图表 2] 对韩国政府改善韩日关系的态度的评价，2024。

[图表 3] 对韩国政府应对佐渡金山申遗的评价，2024。

[图表 4] 关于加强韩美日军事安全合作的立场，2024。

如图[图表 1]所示，尽管对日本的印象整体呈上升趋势，但国民力量党支持层是推动上升的主要力量。国民力量党和共同民主党支持者之间存在约30个百分点的差距。另一方面，在具体政策方面，支持率的差距进一步扩大。在对尹锡悦政府改善韩日关系的态度上，两党支持者之间的积极评价差异高达51个百分点，消极评价差异为48个百分点（[图表 2]）。在对韩国政府应对佐渡金山申遗问题上，积极评价的差异为28个百分点，消极评价的差异为32个百分点（[图表 3]）。这种党派差异不仅影响政治议题，甚至蔓延到安全议题。在戴维营宣言中被视为印太战略核心的韩美日军事安全合作方面，积极评价的差异为36个百分点，消极评价的差异为29个百分点（[图表 4]）。

[图表 5] 对日本印象的趋势，2018-2024。

[图表 6] 关于加强韩美日军事安全合作的立场，2018-2024。

从[图表 5]和[图表 6]可以看出，党派两极化以2022年为界呈扩大趋势。对日本的好感度方面，保守派和进步派之间的差距曾为2-6个百分点，但在2022年政权更迭后急剧增加，2023年扩大到12个百分点，2024年扩大到23个百分点。韩美日军事安全合作的支持度也一样，在2022年之前党派差异几乎为零，但2023年扩大到17个百分点，2024年扩大到28个百分点，呈现相似的模式。随着政权从文在寅政府转向尹锡悦政府，进步派对日本的好感度和韩美日安全合作的支持度急剧下降，而保守派对日本的好感度和韩美日安全合作的支持度则急剧上升。尽管在2022年之前和之后没有明显区分两国关系变化或事件，但这种差异的出现只能判断为是政权更迭导致的党派支持或反对的结果。

民意调查中显示的民众分裂的舆论，与其说是反映了他们所持有的理念，不如说是受到了党派领导人利益和政治操纵的影响。2023年的第三方赔偿案和福岛核污染水问题，2024年的佐渡金山申遗问题等，都被框架化为分裂民众亲日与反日的议题，并被党派利用。结果，对日政策成为了凝聚党派支持、攻击反对派的素材。在此背景下，中间或跨党派的立场空间越来越小。2025年韩国的领导层风险在于，由于政治两极化导致的对日政策两极化，以及韩日关系的政治化。

Ⅴ. 结语

2025年韩日关系的任务是管理上述三大风险。特朗普风险正在促使美国与其盟友加强团结。在同病相怜的情况下，有必要共同说服美国并共同管理风险。对韩国而言，对日政策一方面要为应对迫在眉睫的特朗普风险而拓宽韩日合作领域，另一方面要以邦交正常化60周年为契机，从长远和宏观的角度为开启未来60年的韩日新时代做准备。在扩大安保、经济等功能性合作，构建全面战略伙伴关系的同时，要营造和解历史认识的氛围，并建立历史问题合作与功能性合作并行的良性循环结构。

要实现这种前瞻性的外交，首先需要改革和完善国内制度以克服对日政策的两极化。这与从结构上解决政治两极化问题相连。尽管总统被弹劾，但导致这种极端政治的政治两极化丝毫未变。只有摆脱导致极端政治对立和政治麻痹的现行政治体制，改革为能够反映多数声音并达成政治共识的新体制，才能出台跨党派的外交政策和宏大战略。■

参考文献

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■ 孙 悦_东亚研究所所长，延世大学国际学研究生院教授。

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