[未来的美国系列] ④ 从贸易政策和产业政策看2024年美国大选

Ⅰ. 不确定性

2024年美国大选结束后，我们将看到一个怎样的美国？直到2024年初，专家们都认为，尽管特朗普前总统面临司法风险，但由于司法部门的判决要到总统大选之后才会出来，因此不出意外的话，将是特朗普前总统与现任总统拜登的再次对决。然而，这一格局发生了巨大变化。美国时间7月21日星期日下午，拜登总统通过社交媒体宣布，为了大局，他将不参加下届大选。取而代之的是，他表示支持现任副总统卡玛拉·哈里斯（Kamala Harris）成为新的总统候选人。

目前来看，虽然难以发现民主党因哈里斯副总统成为总统候选人而出现内讧的迹象，但也不能完全排除内讧的可能性。考虑到所剩无几的竞选时间，以及为了顺利利用拜登-哈里斯团队筹集的政治资金，哈里斯副总统接任总统候选人一职无疑是民主党最现实的选择。然而，哈里斯能否团结民主党内的各派势力，并像拜登在2020年大选中那样吸引锈带地区白人劳动者选民的支持，从而为民主党带来胜利，仍是未知数。众所周知，作为有色人种（印度裔和非裔）及女性的哈里斯，被视为代表美国少数族裔的政治家，并在2020年帮助拜登入主白宫。然而，为了赢得本次大选，哈里斯必须扮演不同的角色。也就是说，她必须积极争取白人劳动者阶层的选票。这无疑是一项艰巨的任务。哈里斯来自旧金山湾区，这里是历史悠久的码头工人运动（e.g. the International Longshore and Warehouse Union）的根据地，也是种族政治动态复杂运作的地区。由于这里是民主党的票仓，她将如何有效争取她需要说服的保守派中西部和南部白人选民，尚不确定。如果民主党决定由哈里斯担任总统候选人，那么不久之后，该党可能会选择一位来自中西部或南部的男性政治家作为竞选搭档，以积极支持这项艰巨的任务。然而，哈里斯能否克服特朗普的“肤色”攻势，赢得中西部摇摆州白人劳动者的支持并赢得选举，仍然是未知数。因此，如果哈里斯副总统在未来几周内不能平息民主党内部的疑虑，民主党的大选之路可能会陷入困境。

与此同时，比拜登宣布退选约一周前的7月13日，特朗普前总统在宾夕法尼亚州的一次集会上遭到枪击。包括韩国在内的全世界都震惊地关注着这一事件。特朗普在枪击中仅受轻伤并幸存下来，并且他在枪击后表现出的镇定应对，预计将使共和党人更加团结在特朗普候选人周围。在刺杀者在现场被击毙且其动机不明的情况下，特朗普的“大势论”似乎更加巩固。抓住年仅20岁、共和党党员且未留下其他政治信息的刺杀者沉默所带来的机会，特朗普将自己描绘成上帝选定的候选人，并猛烈地投入竞选活动。

本稿开头提到的拜登总统宣布退选的背景，也可以看作是原本毫无关联的事件相互联系并产生特殊意义而引发的结果。拜登在6月27日举行的首次电视辩论中表现出的令人失望的表现，或许本可以被之后拜登成功的竞选活动所弥补。但如果在他表现令人失望后不久，就发生了特朗普前总统遇刺未遂及其奇迹般生还的事件。在这一系列事件中，民主党领导层敦促拜登总统退位，加州出身的哈里斯副总统接过了接力棒，开始了新的挑战。

Ⅱ. 特朗普-拜登的政治经济遗产

1. 特朗普的遗产与民主党的变化

2024年美国总统大选的走向变得更加难以预测。即使是设想拜登和特朗普的再次对决，其结果也难以预测，而现在民主党的总统候选人在距离投票日不到四个月的时间里被更换了。在这种不确定的情况下，为了预测选举结果及其后的政策变化，我们必须审视特朗普政府和拜登政府的政策遗产。特朗普和拜登政府的政策遗产是什么？它们各自以何种方式被继承或中断？在这一过程中，那些在四年前将选票投给拜登和哈里斯的选民，是如何回顾和评价过去四年的？同时，特朗普从2020年的失败中学到了什么？为了克服这次失败，他将在本次选举中展示怎样的战略？

通过2016年大选的失败，民主党迅速发生了变化。表面上看，民主党政治家似乎专注于批评特朗普政府的政策。他们批评特朗普总统破坏了美国价值观，例如试图通过在墨西哥边境修建巨大的墙来控制从中南美洲流入的移民，要求盟国增加防务费用分摊，以及损害自第二次世界大战以来美国深度参与建立的国际组织的权威，追求以美国为中心的单边主义而非多边主义。

但实际情况并非如此。通过2016年的失败以及之后特朗普政府的经历，民主党政治家似乎重新评估了特朗普政策的政治效用。考虑到民主党此前的经济政策偏好，这是一个非常激进的变化。让我们更具体地来看。在2016年失败之前，民主党在经济上侧重于自由贸易主义和市场开放，在政治上则致力于身份政治。事实上，自克林顿政府诞生以来，民主党近十多年来一直辩称，制造业就业岗位的减少对于消费者整体的利益而言是可容忍的痛苦，并且是为了维持以美国为中心的国际秩序而必须付出的代价。同时，民主党一直将低收入白人劳动者阶层因看到并感受到非法移民涌入低技能低薪职位而产生的不安感及其攻击性反应，统统视为带有种族主义嫌疑的、缺乏教育的反应，并且不允许在公共场合表达这些情感。真正的问题在于，民主党这种政策立场实际上并未给经济状况日益恶化的白人选民的生活带来任何改变。低薪劳动力市场逐渐被廉价的非法移民所填补，白人劳动者轻易地将自身境况日益恶化归咎于非法移民的无序流入。就这样，民主党在忽视了白人劳动者阶层的经济和社会不满之后，在2016年大选失败后发生了巨大变化（Teixeira and Judis 2023, chapters 2 and 7）。

特别是，民主党似乎仔细借鉴了特朗普政府那些看似非理性且民粹主义的贸易政策的内容及其效果（Lighthizer 2023, chapter 1）。根据特朗普政府时期的贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）的说法，特朗普政府增加了对进入美国市场外国产品的关税，并将包括韩国家电制造商在内的外国企业利用倾销或国家补贴制度攻略美国市场的行为定性为不公平贸易行为，并开始积极进行监管（Lighthizer 2023, chapter 1）。莱特希泽评价称，特朗普政府的贸易政策结果减轻了美国对外经济的依赖度，并大幅减少了贸易逆差（Lighthizer 2023, chapter 4）。这对当时不在共和党主流势力之列的特朗普总统来说也是一个好机会，因为这既能制衡共和党内部的自由贸易主义者，又能为美国联邦政府为保障安全和国家利益而干预市场提供了新的理由和手段。结果，特朗普政府不惧怕与其他贸易伙伴产生摩擦的贸易政策，似乎对制造业从业者蓝领选民具有强大的说服力。

莱特希泽声称，拜登总统在竞选期间，从2020年大选竞选活动开始就注意到了特朗普政策的成果，并很大程度上采纳了这些成果（Lighthizer 2023, Introduction）。具体而言，拜登政府在以振兴美国制造业为目的使用贸易政策方面积极效仿特朗普政府，并且没有撤销特朗普政府时期实施的对华贸易关税，而是继续维持。尽管考虑到曾长期在特朗普政府担任高职的莱特希泽有可能为了夸大自己的功绩而声称特朗普政府的政策遗产在很大程度上被下一届政府继承，但这种评价总体上是合理的。这一点也可以从2021年6月23日白宫直属国家经济委员会（National Economic Council: NEC）主席公布的拜登政府的经济政策基调中得到证实。[1]其中，作为首要议题的“恢复全球供应链”（Supply Chain Resilience）的内容显示，美国政府计划重振包括半导体产业在内的美国制造业，保护美国企业免受包括中国企业在内的外国企业的竞争，同时对尖端技术进行长期投资。

然而，与描述拜登政府借鉴特朗普政府贸易政策的说法不同，拜登政府将如何具体实现其公布的政策基调仍然是未知数。事实上，特朗普政府除了设定具有保护贸易主义色彩的关税外，并未积极提出产业政策。虽然在2018年10月，特朗普政府总统直属国家科学技术委员会（National Science & Technology Council: NSTC）发布的《确保美国尖端制造业领导力战略》（Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing）报告中公布了可归类为产业政策的尖端产业培育计划，但该报告从未作为包含政府预算计划的政策发布过（NSTC 2022）。在2020年的选举中，当时的特朗普总统也从未将针对美国制造业的产业政策作为竞选承诺提出。[2]继承特朗普的积极贸易政策，能够实施何种产业政策，完全是留给拜登政府的任务。

2. 拜登的产业政策与政治遗产

一年后的2022年8月，《半导体与科学法案》（CHIPS and Science Act）和《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act: IRA）在美国国会通过，并由拜登总统最终签署生效。此前，国家经济委员会提出的以产业政策为中心的拜登政府政策基调，通过这两项法案得以具体化。[3]冒着过度概括的风险，这两项法案作为产业政策的意义可以总结如下：美国联邦政府将依据这两项法案，对包括半导体产业、电池产业和电动汽车产业在内的尖端制造业产业行使前所未有的监管权力。外国企业在获得进入美国市场的机会的同时，必须在美国建立生产设施并创造就业机会；在生产中使用关键矿产等敏感材料时，必须遵守生产指南，确保从美国政府认定的担忧实体（Foreign Entity of Concern: FEOC）获取的原材料比例不超过一定比例。如果未能遵守这些指南，相关企业将无法获得美国政府的税收抵免等激励措施，这将导致在美国市场失去价格竞争力。

距离2024年11月大选还有不到三个月的时间，目前最引人关注的问题是拜登政府实施的产业政策将产生怎样的政治效果。首先，让我们看看拜登的产业政策对美国国内政治的影响。拜登的产业政策似乎不太可能直接成为取代拜登位置的新民主党总统候选人的利好因素。最重要的是，这两项拜登政府为通过而付出巨大努力的法案，需要数年时间才能显现实效并获得公众的积极评价。以《半导体与科学法案》为例，这一点更加明显。在《半导体与科学法案》中，用于直接或间接支持半导体制造产业的390亿美元预算中，截至2024年5月，约77%的预算已确定用途并正在投入，其余23%的资金截至目前仍在分批投入到各项事业中。[4]除非资金投入到已经具备基础设施的美国半导体生产企业并立即创造就业效应，否则很难期待该法案能对选民的偏好产生广泛影响。然而，如果公众深入思考该法案在不久的将来可能对当地社区产生的影响，并期待该法案的积极效果能够持续下去，那么在2024年的选举中，拜登政府的产业政策将对民主党候选人产生积极影响。

另一方面，《通胀削减法案》的效果预计将更为复杂。包括特朗普在内的共和党政治家长期以来一直批评该法案不合理，认为它非但不能减少通胀，反而会助长通胀。此外，共和党政治家主张，由于可能侵犯消费者的选择权，应取消在购买电动汽车过程中以税收抵免形式向消费者提供的补贴。在7月15日接受彭博社采访时，特朗普继续发表这些观点，声称《通胀削减法案》下的绿色能源支持政策实际上是通过提高能源供应价格来助长通胀，而能源是产业发展的基础（Bloomberg 2024-07-15）。这些论调在2024年11月5日的选举前能在多大程度上说服选民尚不得而知。然而，考虑到公众可能难以直观理解拜登政府的产业政策，而对高利率和急剧上涨的物价则会敏感反应，因此特朗普阵营无需提出与拜登政府产业政策不同的新政策，仅凭指责现政府的物价管理政策就可能在选举中占据优势。根据Politico 2024年7月18日关于《通胀削减法案》受益的绿色能源产业工人的报道，接受采访的工人表示，尽管他们在受到拜登政府大力扶持的企业工作，但由于高利率和通货膨胀，他们感知的经济指标非常负面，难以支持现政府。正如Politico的报道一样，这或许是四年前支持拜登的蓝领工人的普遍感受（Bade and Hill 2024）。

Ⅲ. 2024年大选后的产业政策走向与我们的立场

本稿介绍了瞬息万变的美国总统选举动态，并回顾了从特朗普政府到拜登政府时期贸易政策和产业政策的发展态势。并试图预测各项政策产生了怎样的政治遗产，以及这些政策将在2024年11月选举日如何发挥作用。然而，正如许多段落中所述，许多部分遗憾地未能得到清晰的分析，仅以谨慎的推测形式进行阐述。这或许是因为本次选举经历了异常多的变数，变化迅速。

如果如许多人所预料的那样，民主党将哈里斯副总统推举为总统候选人，那么考虑到她是少数族裔女性，民主党将努力寻找一位保守派副总统候选人。新组成的民主党竞选团队是否会完全接受现有的拜登-哈里斯团队的政策纲领尚存疑问，但他们很有可能以大幅采纳拜登政府倾力打造的产业政策实验的方式来推进竞选活动。如果民主党在2024年大选中再次获胜，那么自克林顿当选以来确立的自由贸易主义路线和以金融企业为中心的新自由主义路线将在民主党内终结，取而代之的将是部分采纳特朗普经济民族主义的保守型产业政策。

特朗普和共和党早已引入J. D. Vance作为副总统候选人，并加紧了竞选活动。如前所述，特朗普的经济政策攻势将非常简单，只需集中批评现政府的高利率、高物价政策即可取得显著成效。关于特朗普第一任期的产业政策遗产，预计将侧重于加强对华贸易制裁，以及撤销美国曾不当承担的对盟国的各项特惠。然而，如果特朗普成功连任，他将以何种方式实现这些政策，则难以轻易预测。特朗普的领导力难以预测，而通过国会立法的政治，在两极分化的趋势下，将成为特朗普难以逾越的障碍。

无论谁当选，从特朗普政府开始的贸易政策与产业政策的联动，在很大程度上将延续到下一届政府。即使民主党重新执政，预计现有的产业政策也不会原封不动地继承，而是会根据宏观经济指标和其他突发情况进行调整。原则上，通过参众两院同意并以法律形式制度化的拜登政府的产业政策，很有可能得以维持。2024年总统选举同时举行的参众两院选举中，共和党同时掌控白宫和两院的可能性目前看来极低。如果将一个议院交给民主党，即使总统有强烈意愿，行政部门也难以单方面修改或废除相关法案。从这个角度来看，拜登政府通过立法政治确立产业政策，在政治两极分化的时代，是难以轻易实现的政策成就。

然而，如果特朗普赢得选举，行政部门可能会故意延迟执行拜登的政策遗产，最终阻止该政策获得充分的财政支持并得以实施。由于负责法律执行的部门是行政部门，行政部门可以在执行阶段故意推迟财政支持的时间，并减少财政支持的规模，从而阻碍政策的完全执行。但这一过程可能导致关于政策延迟和失败的责任归属的法律纠纷，因此对行政部门而言，这并非可以随意采取的选项。

总而言之，与美国市场有深厚利益关系的韩国国民和企业，应在维持应对现有《半导体与科学法案》和《通胀削减法案》的战略的同时，关注新政府的出现。新一届行政部门很可能在多种条件下进行渐进式、局部性的制度变革。韩国的利益相关者应密切关注这些渐进式、局部性变革将发生在哪些法律法规上，以及这些修正后的法律法规的应用方式。■

参考文献

Arcuri, Gregory. 2024. “Innovation Lightbulb: What's Left of the CHIPS Act Funds?” Center For Strategic and International Studies Newsletter. May 8. https://www.csis.org/analysis/innovation-lightbulb-whats-left-chips-act-funds (检索日期：2024年7月24日)

Atlantic Council. 2021. “The Biden White House plan for a new US industrial policy.” June 23, https://www.atlanticcouncil.org/commentary/transcript/the-biden-white-house-plan-for-a-new-us-industrial-policy/ (检索日期：2024年7月24日)

Bade, Gavin, and Meredith Lee Hill. 2024. “Biden has poured billions into Rust Belt economies. His ‘Blue Wall’ is crumbling anyway.” Politico. July 18. https://www.politico.com/news/2024/07/18/wisconsin-democrats-biden-midwest-elections-green-00167994 (检索日期：2024年7月24日)

Bloomberg. 2024. “The Donald Trump Interview Transcript.” July 15. https://www.bloomberg.com/features/2024-trump-interview-transcript/?embedded-checkout=true (检索日期：2024年7月24日)

Information Technology and Innovation Foundation: ITIF. 2020. “Trump vs. Biden: comparing the Candidates’ Positions on Technology and Innovation.” September. https://www2.itif.org/2020-trump-v-biden.pdf (检索日期：2024年7月24日)

Lighthizer, Robert. 2023. No Trade is Free: Changing Course, Taking on China, and Helping America's Workers. New York: HarperCollins.

National Science and Technology Council: NSTC. 2022. “National Strategy for Advanced Manufacturing.” October. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/National-Strategy-for-Advanced-Manufacturing-10072022.pdf (检索日期：2024年7月24日)

Teixeira, Ruy, and John B. Judis. 2023. Where Have All the Democrats Gone?: The Soul of the Party in the Age of Extremes. New York: Henry Holt and Company.

[1]拜登政府公布的经济政策基调由以下五个领域构成：1)供应链韧性；2)定向公共投资；3)公共采购；4)气候韧性；5)公平。 (Atlantic Council 2021-06-23)

[2]这一点在信息技术创新基金会（Information Technology & Innovation Foundation: ITIF）——一家美国非营利性智库——于2020年9月发布的关于两党总统候选人技术政策的资料集中也有指出。（ITIF 2020）请特别参考该电子文件的第23页。

[3]分析两项法案的具体内容将大大超出本文的范围。此外，已有许多文章介绍了关于为韩国企业提供法律咨询和经营咨询的法律，旨在分析法案细节对韩国企业的影响。因此，本文将省略对两项法案的具体介绍。

[4]根据美国国际战略问题研究所（Center for Strategies and International Studies: CSIS）2024年5月刊发的消息，相关法案分配的预算中仅有23%尚未使用（Arcuri 2024）。另一方面，美国商务部下属机构美国国家标准与技术研究院（National Institute of Standards and Technology: NIST）正在持续更新获得半导体与科学法案支持的项目（https://www.nist.gov/）。

■ 郑英宇_仁川大学政治外交学系助理教授。

■ 负责人及编辑： 朴汉洙_EAI研究员

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