[ADRN 简报] 韩国对外援助改革方案以支持民主

援助与民主支持

截至2022年，韩国提供的官方发展援助（Official Development Assistance: ODA，以下简称援助）为27.9亿美元（占国民收入的0.17%），在经济合作与发展组织（OECD）30个成员国的开发援助委员会（Development Assistance Committee: DAC）中排名第16位。自2010年加入DAC以来，韩国的援助额稳步增长。从贫困国家成功转型为捐助国是举世瞩目的成就。然而，从韩国高度的自由民主地位来看，其民主援助水平相对较低。

尽管没有关于民主援助的明确定义，但通常是指用于倡导和支持民主的援助。民主援助可能被视为干涉受援国政府内政，因此在以消除贫困和促进社会经济发展为主要目标的开发援助中，民主援助并未被置于首位。DAC的援助标准“旨在通过促进发展合作及相关政策，为实现可持续发展2030目标做出贡献，包括包容性和可持续的经济发展、促进国内和国家间的平等、消除贫困以及改善发展中国家的生活条件”，并就发展、贸易、工业以及环境、性别平等、反腐败、加强公民社会等多个领域的援助政策制定了标准和建议。简而言之，DAC层面并未将民主的传播作为援助目标（OECD n.d.）。

韩国的《国际开发合作基本法》也规定，“旨在通过提高国际开发合作政策的适宜性和执行效率，有效实现国际开发合作的政策目标，从而为通过国际开发合作促进人类共同繁荣和世界和平做出贡献”。该法将尊重联合国宪章的各项原则、支持受援国的自救努力和能力、尊重受援国的发展需求、扩大发展经验共享、促进国际社会的相互协调与合作列为国际开发合作的基本原则，但未包含任何将援助与民主联系起来的措辞（OECD 2005; Korea Legislation Research Institute n.d.）。

长期以来，“援助是否有效？”的问题主要集中在经济发展效果上，捐助国的援助也因此以国家能力和制度建设相关的项目为中心（Riddell 2007）。2005年提出的《巴黎宣言》也以援助的社会经济发展效果为目标，提出了援助有效性的五项原则——受援国的自主权、捐助国与受援国的战略对接、捐助国之间的协调以及捐助国与受援国之间的合作、以成果为导向的管理、共同责任。在构成现行援助体系基础的可持续发展目标（Sustainable Development Goals: SDG）的17个目标中，与倡导民主相关的仅是第16个目标“和平、正义、强有力的（包容性）制度”。

在内战、冲突或灾难等冲突情况下提供人道主义援助时，如何从民主支持的角度看待“不造成伤害”（Do No Harm）原则需要谨慎。该原则的建立是为了警惕援助干预可能导致意想不到的负面后果，例如加剧受援国内部政治冲突或阻碍国家建设。联合国难民事务高级专员公署（UNHCR）从公平、中立、透明、问责等伦理角度强调了不造成伤害原则（UNHCR 2019）。OECD建议捐助国提供援助时，应充分了解当地政治动态和历史背景，并专注于加强包容性政治进程、国家合法性、建设性的国家-社会关系以及适当的国家职能能力。[1]在维持与当地权力集团的政治对立、精英与社会力量之间的冲突等当地权力关系政治中立的同时，援助应有助于国家建设和社会整合，这比民主支持要素更侧重于国家建设和社会整合。

然而，一种将原本不处于前沿的民主援助与地缘政治利益相结合的趋势正在出现。尽管捐助国的援助朝着提高受援国需求为中心的有效性方向发展，但捐助国的利益也确实在援助政策的底层流动（Lancaster 2007; Haan 2009）。民主捐助国也一直将安全或经济利益或外交影响力作为优先于倡导民主本身的因素。因此，民主倡导者常常批评西方捐助国在海外援助中忽视民主价值观和人权尊重。特别是，在援助总额方面排名第一的美国，安全和外交合作是其援助政策的主要驱动力。随着拜登政府越来越倾向于将国际局势视为民主与威权主义的对抗，要求在包括援助政策在内的美国外交政策中更强有力地反映民主支持的呼声日益高涨（Task Force on US Strategy 2021）。

与前任不同，拜登总统积极将民主纳入对外政策，并在此宗旨下设立了民主峰会，于2021年12月召开了首次会议。由于2022年2月俄罗斯入侵乌克兰而爆发的战争，美国促进全球民主的努力得到了加强，在“总统促进民主更新倡议”（Presidential Initiative for Democratic Renewal）下，通过美国国际开发署（United States Agency for International Development: USAID）等机构，重点支持独立媒体、反腐败、民主改革者支持、促进民主的技术、保护选举和包容性政治进程等五个领域（White House 2022）。USAID的负责人萨曼莎·鲍尔（Samantha Power）主张，反对威权主义的正确途径是打破长期以来仅关注个人权利的、价值中立的经济发展援助的壁垒，并将民主支持纳入包括援助在内的所有经济项目（Power 2023）。[2]当存在反对威权主义的公民自发抵抗运动时，不应绝对受制于不干涉内政原则，而应在国际公认的人权保护的延伸线上提供外部民主支持，并为此提出了建立“受援（民主）支持权”（right to assistance）规范的主张（Merriman, Quirk, and Jain 2023）。

将民主支持与地缘政治利益联系起来的举措也招致批评。有人主张，不应从发展或地缘政治的角度进行民主支持，而应专注于民主支持的本职任务，即倡导少数群体人权以及记者和反政府人士的政治自由等个人权利（Pepinsky 2021）。这些主张是原有逻辑的延伸，即民主援助不应依附于捐助国的安全或经济利益，而应始终忠实于民主支持。这两种主张在民主支持为何重要的问题上存在视角差异，但在为保护和促进民主而增加援助方面是一致的。

韩国尹锡悦政府正在将自由、人权、法治等普世价值纳入外交政策。作为其中一部分，在第二次民主峰会印太地区会议的基调演讲中，承诺未来三年将在印度-太平洋地区国家推进一项价值1亿美元的开发合作项目，以促进民主，包括电子政务、数字技术能力建设、透明度和反腐败。在总统发表此番言论后，外交部于5月召开了无偿援助相关机构联席会议，将2024年度无偿援助候选项目支持额总计3.4281万亿韩元，比前一年增加了29.3%。但峰会上宣布的援助主要是电子政务和数字技术提供等技术支持或受援国政府能力建设方面的项目，这是否真的有助于民主支持仍有疑问。

随着全球民主的后退和威权主义的抬头，西方捐助国对积极推进民主援助的看法得到了加强，积极宣扬自由民主的外交政策的韩国政府也希望分享这种方法。在此背景下，需要讨论韩国应扩大哪些领域的民主援助，受援国具备何种条件可以集中开展民主援助，以及如何执行有效的民主援助。

韩国应扩大的民主援助领域

OECD的报告将DAC的治理和公民社会支持领域分为国家建设（state building）和民主支持（democracy promotion）进行比较。前者包括公共政策和行政管理、公共财政管理、权力下放和地方政府支持、反腐败组织和机构支持、税收增加、公共采购、法律和司法发展、宏观经济政策等；后者包括民主参与和公民社会支持、立法机构和政党、媒体和信息自由流动、人权、促进妇女平等的组织和机构、消除对妇女和女孩的暴力、促进有序、安全和负责任的移民和流动等。根据OECD对2010年至2019年间所有捐助国向124个受援国提供的援助进行分析的报告，在此期间，73%的治理援助用于国家建设，27%用于促进民主，且这一比例每年变化不大。[3]

在韩国的援助中，民主支持通过无偿援助来实现。在无偿援助执行机构韩国国际合作团（Korea International Cooperation Agency: KOICA）网站列出的12个活动领域中，与民主相关的领域包括治理与和平、性别平等、人权三个领域。其中，关于核心的治理与和平领域的中期战略，将“参与性和包容性民主”作为与民主相关的战略目标。为实现这一目标提出的项目包括支持包容性选举和立法活动以及扩大参与性民主基础。其余的“预防冲突与和平生活”侧重于社区和社会融合，“安全公正的司法和治安体系”和“负责有效率的行政体系”则涉及公共机构和制度（KOICA n.d.）。和平与治理领域的援助额在2016-2019年间占总援助额的15-18%，其中81%是治理援助，19%是和平相关援助。治理援助的投入顺序为行政制度62%、司法治安制度19%、立法支持5%，最终KOICA的治理援助大部分用于行政制度改善、公共行政能力建设和邀请培训（金泰均2021）。问题在于，司法治安制度或行政机构能力建设属于国家建设，难以视为民主援助。韩国将国家能力部分归类为治理领域提供援助，这似乎反映了其通过发展型国家或行政型国家模式实现现代化的历史经验。

如果遵循狭义的民主援助标准，KOICA的项目中包括选举和立法活动支持、参与性民主基础支持以及性别平等。韩国选举管理委员会创建并资助的世界选举管理机构协会（Association of World Election Bodies: A-WEB）负责支持民主选举和各国选举管理机构之间的交流，为该领域的活动奠定了基础。但随着与补助金一同提供的政府预算大幅削减，目前活动并不充分。鉴于韩国已主导建立了选举管理委员会的国际协商机制并发挥着秘书处的作用，有必要改善该协会的法律和财政地位，将其发展为民主援助的窗口。在民主参与方面，鉴于韩国社会线上线下积极的公民参与，可以根据受援国的具体情况将其项目化。特别是市民参与预算制度，曾用于地方政府预算制定，以及数字请愿制度和政策建议等，可以帮助受援国公民参与政治。

尽管自由媒体活动的支持被认为对民主治理至关重要，但韩国的援助机构并未积极介入。这可能是因为韩国援助主要以政府间合同为中心，难以支持民间媒体，并且媒体支持可能被视为干涉国内政治而受到规避。然而，在韩国拥有多样化且数量众多的独立媒体的情况下，忽视自由媒体的支持就是未能发挥现有能力。在这种情况下，可以考虑通过与支持自由媒体的西方民间机构建立伙伴关系来提供支持，而不是通过双边援助。关于移民和难民的支持也作为民主援助受到关注。尽管韩国政府对移民和难民的流入有严格控制，但现在也处于需要更积极地接纳人口流动的立场，因此可以通过国际援助活动寻找改革国内移民和难民治理的动力。就性别平等而言，这是韩国社会的主要成就之一，通过教育和就业促进妇女权利可以成为韩国民主援助的优势。

综合以上讨论，韩国的治理援助集中在行政能力建设方面，典型的民主援助则较为薄弱。与国家能力或技术支持相比，加强公民社会或新闻自由等民主援助对促进受援国的民主治理更为有效，因此需要加强该领域的援助。

韩国援助：集中向新生民主国家提供民主援助

尽管DAC捐助国在应提供有助于善治的援助方面存在共识，但普遍认为，他们的援助并不区分受援国的政治体制类型。最近发布的OECD报告分析了2010年至2019年这十年间官方发展援助在不同政权类型下的分配情况。在此期间，包括OECD DAC成员国和非成员国在内的所有捐助国向124个受援国提供的援助趋势显示，流向威权主义国家的援助总额从2010年占全部官方发展援助的64%增加到2019年的79%，增加了15个百分点。在威权主义政权中，流向连直接选举都不举行的封闭威权主义国家的官方发展援助增加了178%，而流向虽然举行选举但非民主选举的威权主义国家的援助增加了41%。[4]这是因为在这十年间，威权主义国家从68个增加到75个，对威权主义国家的人道主义援助增加了19倍。2015年以来的叙利亚和也门局势，充分暴露了即使威权主义加强，也必须增加对这些国家的人道主义援助的困境。此外，在此期间，土耳其、阿联酋、沙特阿拉伯等新兴捐助国大幅增加了对威权主义国家的人道主义援助。这些非DAC成员国无需遵循委员会关于重视人权或民主治理的援助原则。

鉴于官方发展援助的主要目标是消除贫困和促进经济发展，援助总额的流向不区分受援国的政治体制似乎是理所当然的。那么，以改善治理为目的的援助又如何呢？该报告指出，尽管2010年代治理援助占官方发展援助总额的65%至73%，但这完全是由于流向封闭威权主义国家的治理援助增加了150%。这意味着治理援助也同样不区分政权类型。即使单独看民主促进援助（即排除用于国家建设的援助后，在全部治理援助中的比例），情况也没有太大改变。在此期间，民主促进援助中，参与和公民社会支持始终占最大比例，选举支持下降，而人权和妇女支持有所增加。然而，民主促进援助似乎也没有充分考虑受援国政治体制的差异，这些差异在需求和机会上可能大相径庭。例如，美国、欧盟、瑞典、英国、德国这五个开发援助委员会成员国占民主参与和公民社会援助总额的70%，但即使是它们，在区分政权类型方面也做得不多。在2010年至2019年间，对封闭威权主义国家的民主促进援助增加了72%，此类援助流入了索马里、约旦、南苏丹、中国、摩洛哥、叙利亚。

从这些趋势来看，即使名为民主援助，援助仍在以各种理由持续流向威权主义国家，而并未带来民主化的预期效果。然而，需要注意的是，这并不意味着援助与受援国政权类型无关的民主援助就没有带来民主化效果。最近的实证研究发现，民主援助正在帮助民主化。Lührmann等人的研究对2002-2012年间OECD国家援助前后进行了比较，发现对选举民主水平、核心公民社会、公民自由水平具有民主化效果。他们的主张是，只要不威胁受援国体制，民主促进援助（弥补不足之处）比国家能力建设援助更有效（Lührmann et al. 2018）。Gafuri对2002-2018年间欧盟民主援助的研究也发现，欧盟对126个受援国的民主援助使V-Dem选举民主指数上升了0.01分，每向受援国人均支付1美元的民主援助，在两年后使选举民主指数上升0.009分，尽管幅度不大，但具有民主化效果（Gafuri 2022）。Niño-Zarazúa等人的报告分析了瑞典25年来的民主促进援助效果，指出总体效果不显著，但在受援国处于民主化上升趋势时，民主支持效果显著。因此，不应在尚未达到民主巩固阶段时就因已取得一定程度的民主化而减少援助，并建议将民主援助集中在巩固民主不可或缺的人权、参与和公民社会加强、自由媒体等领域（Niño-Zarazúa et al. 2020）。

Cheeseman和Desrosiers的最新报告也主张，不应因威权主义国家而停止援助，但如果优先考虑，应优先支持民主正在逐渐弱化的国家。最重要的是遵守持续、一致地与受援国接触的原则，并主张在以安全或经济为优先与受援国接触时，应将不损害民主的原则放在首位（Cheeseman and Desrosiers 2023）。

综合以上讨论，即使出于人道主义原因支持威权主义国家，捐助国也没有将援助集中在新兴民主国家。如果民主捐助国希望期待治理援助带来的民主化效果，那么支持处于民主化进程中的新兴民主国家是可取的。因此，有必要在期待渐进、长期的民主化效果的同时，将援助集中在民主化进程中特定受援国所需的领域。

韩国援助：通过与公民社会团体及民主捐助国建立伙伴关系，实现援助执行方式多元化

韩国的海外援助大部分是基于与受援国政府签订合同的政府间援助。通过非政府民间团体伙伴关系支出的海外援助仍仅占4%左右。这一点与西方捐助国通过民间渠道实施受援国民间社会支持的援助方式有很大不同。

《国际开发合作基本法》第2条规定，国际开发合作是指“国家、地方自治团体或公共机构为促进发展中国家的发展和福利，直接或间接向受援国提供的开发合作（以下称‘双边开发合作’）以及通过向国际组织出资、投资和提供优惠贷款等方式提供的多边开发合作”。这里的国际组织是指OECD DAC认定的、韩国通过财政贡献或共同推进项目等方式进行合作的、与发展相关的政府间或非政府国际组织。因此，根据该法条，可以通过非政府国际组织共同推进项目。鉴于法律依据的存在，韩国政府应通过包括国内国际非政府组织和官民合作在内的创新方式，实现援助执行的多元化。

还可以考虑激活多边双边援助（multi-bilateral assistance）。多边双边援助是指将资金委托给国际组织，并指定受援国、地区、领域、主题等用途来实施的制度，这与国际组织拥有决策权的官方援助不同。多边双边援助的优点是捐助国可以利用国际组织的经验和专业知识，同时避免与政府间双边援助相比的政治敏感性。在自然灾害或冲突等脆弱国家需要紧急救助援助时，捐助国常常利用联合国下属的国际组织，韩国在对非洲最贫困国家或菲律宾等地的灾害救助时也曾采用过这种方法（赵贤周·金恩美·郑宪周2015）。如果将其应用于民主援助，就可以利用在民主支持方面具有专长的国际组织的专业知识，并在遵守不干涉受援国政治原则的同时，帮助当地民主治理。与志同道合的民主捐助国建立伙伴关系也是可能的。目标相同的民主捐助国可以通过减少援助的行政成本并扩大开发援助的规模来产生协同效应。

结论

韩国是经济发展和民主化都取得成功的典型自由民主捐助国。然而，在支持受援国民主发展的援助方面，韩国采取了缺乏明确原则和规范的消极立场。在全球民主后退的时代，建立民主援助框架以促进民主变得日益重要。本报告建议，尽管可能无法大幅改变韩国现有以经济、社会发展为焦点的援助政策，但应紧急建立民主援助框架。具体而言，第一，在现有政府能力建设或技术援助的基础上，增加选举支持、公民参与、自由媒体支持等领域的民主援助；第二，在选择受援国时，应集中支持处于威权主义和巩固民主之间的“新生民主”国家；第三，通过与国内外民间团体建立官民合作伙伴关系，以及与国际组织或志同道合的民主捐助国合作，执行直接支持受援国民间社会和媒体的援助。这些改革的起点是，在与DAC捐助国在援助分类方式或体系上保持一致的同时，根据韩国的实际情况设计项目。通过援助的贡献外交，应在摆脱贫困和经济发展的基础上，进一步向促进民主治理的方向补充。因为没有民主治理，可持续发展和稳定和平都难以实现。■

[1]该报告认为，如果选举排除了特定群体，那么尽快举行选举是不明智的，过高地提高公民社会的期望也无助于冲突局势。如果通过公民社会团体提供服务，因为政府在脆弱国家无法发挥职能，这相当于创建了两个公共部门，因此通过公共部门分配援助资源更为可取（OECD 2010）。

[2] USAID는 활동 영역을 13가지로 분류하는데 그 가운데 하나가 ‘인권, 민주주의 및 거버넌스(Democracy, Human Rights, and Governance)’이다. https://www.usaid.gov/democracy

[3]该报告在考察援助与受援国政权类型之间的关系时，排除了流向国际组织等的多边援助，但其总额占全部官方发展援助的70%。在民主多样性研究中，政权分类方式参考Lührmann et al. (2018)。

[4]如此大幅增加（178%）流向封闭威权主义国家的援助，主要以多边援助的形式投入公共部门，具体领域包括人道主义援助（34%）、社会基础设施和服务（29%）、经济基础设施和服务（14%）、物资援助和项目支持（7%）。

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■ 李淑钟_东亚研究员高级研究员。成均馆大学特聘教授。

■ 负责人及编辑： 朴汉洙_EAI研究员

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