[ADRN イシュー ブリーフィング] 民主主義支援のための韓国ODAの改革案

援助と民主主義支援

韓国は2022年時点で、27.9億ドル（国民所得に対して0.17%）規模の公的開発援助（Official Development Assistance: ODA、以下援助）を支援し、経済協力開発機構（Organization for Economic Cooperation and Development: OECD）に所属する30カ国の開発援助委員会（Development Assistance Committee: DAC）で16位の供与国の地位を占めています。DACに2010年に加入して以来、韓国の援助は徐々に増加しています。貧困国から供与国への成功した転換は、世界的に注目すべき成果です。しかし、韓国の高い自由民主主義の地位から見ると、民主主義援助の水準は低い方です。

民主主義援助に関する明確な定義はありませんが、一般的には民主主義の擁護と支援に使われる援助を総称します。民主主義援助が協力対象国政府の内政干渉と見なされる危険があるため、貧困撲滅と社会経済的発展が主要な目標となる開発協力（development assistance）において、民主主義援助を前面に出すことはありません。DACも援助を「開発協力と関連する政策を推進し、包摂的で持続可能な経済開発、国内・国際的な平等の進展、貧困撲滅、発展途上国の生活条件改善などを含む持続可能な開発（Sustainable Development）2030に貢献することを目指す」と定義し、開発、貿易、産業はもちろん、環境、ジェンダー平等、腐敗防止、市民社会強化など多様な分野で援助政策の基準を作り提言しています。要するに、DACのレベルで民主主義の拡散を援助の目的として明言しているわけではありません（OECD n.d.）。

韓国の国際開発協力基本法も「国際開発協力政策の適正性と執行の効率性を向上させ、国際開発協力の政策目標を効果的に達成することによって、国際開発協力を通じた人類の共同繁栄と世界平和の促進に寄与することを目的とする」と述べています。この法律は、国際開発協力の基本原則として国連憲章の諸原則の尊重、協力対象国の自助努力及び能力支援、協力対象国の開発ニーズの尊重、開発経験の共有の拡大、国際社会との相互調和及び協力の促進を明記していますが、援助を民主主義に関連付ける文言はありません（OECD 2005; Korea Legislation Research Institute n.d.）。

長い間繰り返されてきた「援助は果たして効果があるのか」という問いは、主に経済的開発効果があるかどうかに焦点を当てており、供与国の援助もそれに応じて国家能力及び制度構築に関連する事業が中心となってきました（Riddell 2007）。2005年に発表されたパリ宣言も援助効果性の5つの原則—受益国のオーナーシップ、供与国間の戦略的連携、供与国間の調整及び供与国と受益国間の協力の調和、結果中心の管理、相互責任—の目的を援助の社会経済的発展効果に置いています。現行の援助体制の基盤となる持続可能な開発目標（Sustainable Development Goals: SDG）17の中でも、民主主義擁護に関連するのは16番目の目標である「平和、正義、強力な（包摂的）制度」程度です。

内戦、紛争や災害などの対立的状況で人道的支援が実施される際に、否定的影響を与えないようにするという「無害（Do No Harm）」原則を民主主義支援の観点からどう見るべきかは慎重を要します。この原則は、援助介入（aid intervention）によって意図せずに協力対象国内の政治的対立を深めたり、国家構築を妨げる可能性のある否定的結果に対する警戒心から確立されました。国連難民高等弁務官（United Nations High Commissioner for Refugees: UNHCR）は無害原則を公平性、中立性、透明性、責任性などの倫理的側面から強調しています（UNHCR 2019）。OECDは供与国が援助を提供する際に現地の政治的ダイナミクスや歴史的背景に十分な知識を持ち、包摂的な政治過程、国家の正統性、建設的な国家-社会関係、適切な国家機能能力の強化に集中することを推奨しています。[1]権力集団間の政治的対立、エリートと社会勢力間の対立など現地の権力関係に政治的中立を守りながら統合的国家建設に援助が役立つべきだというのは、民主主義支援要素よりも国家建設と社会統合により焦点を当てることになります。

しかし、これまで前面に出てこなかった民主主義援助を地政学的利益と融合させて擁護する流れが生まれています。供与国の援助は協力対象国の需要中心で効果性を高める方向に進化してきましたが、供与国の利益が援助政策の底流に流れていることも事実です（Lancaster 2007; Haan 2009）。民主主義供与国も安全保障や経済的利益、あるいは外交的影響力の確保を民主主義擁護そのものよりも優先してきました。このため、民主主義擁護論者は西側の供与国が海外援助の際に民主主義の価値や人権の尊重を怠っているとしばしば批判してきました。特に、援助総額で第1位の供与国であるアメリカの場合、安全保障と外交協力が援助政策の主要な動因でした。バイデン政権では民主主義対全体主義という国際情勢の見方が強まる中、民主主義支援を援助政策を含むアメリカの外交政策により強く反映させるべきだという声が高まっています（Task Force on US Strategy 2021）。

バイデン大統領は前任者とは異なり、民主主義を対外政策に反映させることに積極的であり、この趣旨で民主主義サミットを設け、2021年12月に初会議を開催しました。世界の民主主義振興のためのアメリカの努力は、2022年2月のロシアの侵攻によって始まったウクライナ戦争によってさらに大きくなり、「民主主義再生のための大統領の創案（Presidential Initiative for Democratic Renewal）」の下、独立メディア、反腐敗、民主主義改革者支援、民主主義のための技術前進、選挙及び包摂的政治過程の保護など5つの分野でアメリカ国際開発庁（United States Agency for International Development: USAID）を中心に支援を行っています（White House 2022）。USAIDの長であるサマンサ・パワー（Samantha Power）は、全体主義に対抗する正しい道は、これまで個人の権利擁護に重きを置いていた価値中立的経済開発援助の壁を壊し、民主主義支援を援助を含むすべての経済的プログラムに反映させることだと主張しています（Power 2023）。[2]権威主義に反対する市民の自発的な抵抗運動がある場合、内政不干渉の原則に絶対的に拘束されることなく、国際的に認められた人権擁護の延長線上で外部の民主主義支援が必要であり、そのために「（民主主義）支援を受ける権利（right to assistance）」の規範が確立されるべきだという主張も登場しました（Merriman, Quirk, and Jain 2023）。

このように、民主主義支援を地政学的利益に関連付ける動きに対する批判もあります。開発重視や地政学的観点から民主主義支援を行わず、少数集団の人権やジャーナリスト及び反政府人物の政治的自由など個人の権利を擁護する民主主義支援本来の使命に集中すべきだという主張です（Pepinsky 2021）。このような主張は、民主主義援助を供与国の安全保障や経済的利益に従属させず、一貫して民主主義支援に忠実であろうという既存の論理の延長線上にあります。二つの主張は、民主主義支援がなぜ重要であるかに対する視点の違いがありますが、民主主義の保護と振興のために支援を増やすべきだという点では一致しています。

韓国のユン・ソクヨル政府は自由、人権、法治といった普遍的価値を外交政策に統合しています。その一環として、第2回民主主義サミットインド太平洋地域会議の基調講演で、インド・太平洋地域の国々に対して電子政府、デジタル、技術能力強化、透明性、反腐敗など民主主義の促進に寄与できる分野で今後3年間に1億ドル規模の開発協力事業を推進することを約束しました。この大統領の発言を受けて、外交部は5月に無償援助関係機関協議会を開き、2024年度の無償援助候補事業支援額を総額3兆4,281億ウォン規模に、前年度比29.3%増加させました。ただし、サミットで明言された援助は主に電子政府やデジタル技術提供といった技術支援や協力対象国政府の能力強化事業であるため、これが果たして民主主義支援にどれほど役立つかは疑問です。

世界的に民主主義が後退し、権威主義が台頭する中、西側の供与国では民主主義援助積極論に対する支持が強まり、自由民主主義を外交政策に積極的に掲げている韓国政府もこのようなアプローチを共有したいと考えています。この流れの中で、韓国がどの分野の民主主義援助を拡大すべきか、民主主義援助を集中できる協力対象国の条件は何か、効果的な民主主義援助のための執行方法はどのようなものかについて議論が必要な時期です。

韓国が拡大すべき民主主義援助分野

OECD報告書はDACのガバナンスと市民社会支援分野を国家建設（state building）と民主主義支援（democracy promotion）に二分して比較しています。前者は公共政策及び行政管理、公共財政管理、分権化と自治政府支援、反腐敗組織と機関支援、税収増加、公共調達、法的司法的発展、マクロ経済政策などで構成され、後者は民主的参加と市民社会支援、立法府と政党、メディアと情報の自由な流れ、人権、女性の平等を目指す組織と機関、女性と少女に対する暴力根絶、秩序ある安全で責任ある移民と移動の活性化などで構成されています。2010年から2019年の間にすべての援助供与国が124カ国の受益国に支給した援助を分析したOECD報告書によれば、この期間中、ガバナンス援助の73%が国家建設に、27%が民主主義振興に使用されており、この比率は毎年変動がなかったとされています。[3]

韓国の援助における民主主義支援は無償援助を通じて実現されます。無償援助執行機関である韓国国際協力団（Korea International Cooperation Agency: KOICA）のウェブサイトに列挙された12の活動分野の中で、民主主義に関連する分野はガバナンス及び平和、ジェンダー平等、人権の3つです。その中で核心的なガバナンス及び平和分野に関する中期戦略を見ると、「参加的で包摂的な民主主義」が民主主義関連の戦略目標です。この目標実現のためのプログラムとしては、包摂的選挙及び立法活動支援と参加的民主主義基盤の拡大が提案されています。残りの「紛争予防及び平和的生活」は共同体と社会統合に、「安全で公正な司法及び治安制度」と「責任ある効率的な行政制度」は公共機関及び制度に関するものです（KOICA n.d.）。平和及びガバナンス分野の支援額は2016-2019年の間、全体援助の15-18%を占めており、その中で81%がガバナンス、19%が平和関連の援助でした。ガバナンス援助は行政制度に62%、司法治安制度に19%、立法支援に5%の順で支援され、結局KOICAのガバナンス援助は行政制度改善と公共行政能力強化及び招待研修に大部分を使用したことになります（キム・テギュン 2021）。問題は、司法及び治安制度や行政機関の能力強化は国家建設に該当し、民主主義援助とは見なせないという点です。韓国が国家能力部門をガバナンス分野に分類して援助を提供しているのは、発展国家または行政国家モデルを通じて近代化を達成した歴史的経験が反映されているためと考えられます。

狭義の民主主義援助基準に忠実であれば、KOICAのプログラムの中で選挙及び立法活動支援、参加民主主義基盤支援、ジェンダー平等が該当します。韓国選挙管理委員会が設立し補助金を支給している世界選挙管理協議会（Association of World Election Bodies: A-WEB）が民主的選挙支援と各国選挙管理機関間の交流を担当しており、この分野の活動基盤が整っています。ただし、補助金とともに支援されていた政府予算が大幅に削減され、現在は十分な活動ができていません。すでに韓国が主導して選挙管理委員会の国際的協議体を作り事務局役を果たしている以上、協議会の法的、財政的地位を改善し、民主主義援助の窓口として発展させる必要があります。民主的参加については、韓国社会のオン・オフラインでの能動的市民参加が活発なため、協力対象国の文脈に合わせてプログラム化することができるでしょう。特に地方政府の予算編成時に活用されていた市民参加予算制度やデジタル請願制度及び政策提案などは、協力対象国市民の政治参加を助けることができます。

自由なメディア活動支援は民主的ガバナンスに重要と見なされていますが、韓国の援助機関は積極的に取り組んでいません。これは韓国の援助が政府間の契約を中心に行われているため、民間メディア支援が難しく、メディア支援が国内政治への干渉と見なされる可能性があるためです。しかし、韓国には独立したメディアが多様でその数も非常に多い状況で、自由なメディア支援を怠ることは持っている能力を活用できていないことになります。この場合、二国間援助よりも多国間機関や自由メディアを支援する西側の民間機関とパートナーシップを結んで支援する方法を模索することができるでしょう。移民や難民に関する支援も民主主義援助の観点から注目されています。難民や移民の流入に対する管理が厳しい韓国政府も、今や人々の移動をより積極的に受け入れる立場になっているため、国際的な援助活動を通じて国内移民と難民ガバナンス改革の動因を見出すことができるでしょう。韓国社会の主要な成果の一つであるジェンダー平等については、教育と雇用を通じた女性の権利拡大が韓国の民主主義援助の強みとなるでしょう。

以上の議論を総合すると、韓国のガバナンス援助は行政制度能力強化に集中しており、典型的な民主主義援助は脆弱であるという点です。国家能力や技術支援よりも市民社会強化や報道の自由といった民主主義援助が受益国の民主的ガバナンス振興に効果があるため、この分野の援助を強化する必要があることがわかります。

韓国援助: 新興民主主義国に民主主義援助を集中せよ

DAC供与国が良いガバナンスに役立つ援助を行うべきだという共感があるにもかかわらず、実際には彼らの援助は協力対象国の政治体制の形態を問わないというのが大方の意見です。最近発表されたOECD報告書は、2010年から2019年の10年間に公的開発援助が政権形態別にどのように支援されたかを分析しています。この期間、OECD DAC加盟国と非加盟国を含むすべての援助供与国が124カ国の受益国に支援した傾向を見ると、全体の公的開発援助額の64%が2010年には権威主義国家に流れ、2019年には79%に増加したことが示されています。権威主義政権の中でも直接選挙を行わない閉鎖的権威主義国家に対する公的開発援助は178%増加し、選挙は行われるが非民主的な選挙権威主義国家に対する援助は41%増加したと集計されています。[4]これは10年間で権威主義国家が68カ国から75カ国に増加し、権威主義国家に対する人道的援助が19倍に増加したためです。2015年以降のシリアとイエメンの事態は、権威主義が強化されてもこれらの国に人道的支援を増やさざるを得ないジレンマをよく示しています。さらにこの期間にトルコ、アラブ首長国連邦、サウジアラビアなどの新興供与国は権威主義国家に対する人道的支援を大幅に増加させました。DAC加盟国でないこれらの国は、人権や民主的ガバナンスを重視する委員会の援助原則に従う必要がありませんでした。

公的開発援助が貧困撲滅と経済開発を主要な目的としているため、援助総額の流れが協力対象国の政治体制をあまり考慮しないというのは一見当然に思えるかもしれません。それでは、ガバナンスを改善しようとする目的の援助はどうでしょうか？この報告書は、2010年代にガバナンス援助が全体の公的開発援助総額の65%から73%に増加したが、これは全て閉鎖的権威主義国家へのガバナンス援助が150%増加したためだと報告しています。これはガバナンス援助も政権形態を問わなかったことを示しています。民主主義振興援助だけを見ても（つまり全体のガバナンス援助から国家建設のための援助を除外しても）、状況は大きく変わりません。民主主義振興援助の中でこの期間、参加と市民社会支援が常に最も大きく、選挙支援は減少した一方で人権と女性支援は増加したと分析されています。しかし、民主主義援助もまた、必要と機会がかなり異なる協力対象国の政治体制の特性をあまり考慮せずに支援されたことが示されています。例えば、5つの開発援助委員会加盟国であるアメリカ、欧州連合、スウェーデン、イギリス、ドイツは全体の民主的参加と市民社会援助額の70%を占めていましたが、彼らでさえ政権形態に応じた差別化をあまり図っていないのです。2010年と2019年の間に閉鎖的権威主義国家に対する民主主義振興援助が72%増加しましたが、この範疇の援助はソマリア、ヨルダン、南スーダン、中国、モロッコ、シリアに流れ込みました。

このような傾向を見ると、民主主義援助と称しながらも民主化の期待効果なしに権威主義国家にも様々な理由で援助が継続されていることがわかります。しかし、ここで注意すべき点は、受益国の政権形態に関係なく民主主義援助が支援されたからといって、民主化効果がなかったというわけではないということです。最近の実証研究は、民主主義援助が民主化を助けていることを発見しています。2002-2012年の間にOECD諸国の援助前後を比較したLührmannらの研究は、選挙民主主義のレベル、重要な市民社会、市民自由のレベルに対する民主化効果があることを発見しています。受益国体制の脅威にならない限り、国家能力強化援助よりも不足している部分を補う民主主義振興援助が効果的であるというのが彼らの主張です（Lührmann et al. 2018）。2002-2018年の間にEUの民主主義援助支援を分析したGafuriの研究も、EUの126カ国の受益国に対する民主主義援助がV-Dem選挙民主主義指標の0.01ポイント上昇をもたらし、受益国1人当たりに支給された1ドルの民主主義援助が2年後に0.009ポイントの選挙民主主義指標上昇をもたらすなど、大きくはないが民主化効果があることを発見しています（Gafuri 2022）。25年間のスウェーデンの民主主義振興援助効果を分析したNiño-Zarazúaらの報告書によれば、全体的な効果は微弱ですが、受益国が民主化上昇傾向にある場合、民主主義支援効果が大きいと述べています。したがって、まだ民主主義が確立されていない段階で、ある程度民主化が進んだからといって援助を減らすのは望ましくなく、確立に不可欠な人権、参加及び市民社会強化、自由報道といった分野に民主主義援助を集中させるべきだと提言しています（Niño-Zarazúa et al. 2020）。

CheesemanとDesrosiersの最近の報告書も、権威主義国家に対して援助を中断すべきではないが、優先するのであれば、民主主義が徐々に弱体化している国家に最優先で支援すべきだと述べています。最も重要なのは、受益国に持続的に一貫した方法で関与する原則を守ることであり、安全保障や経済を優先しながら受益国に関与する際には、民主主義を損なわないという原則を最優先にすべきだと主張しています（Cheeseman and Desrosiers 2023）。

以上の議論を総合すると、人道的理由などで権威主義国家を支援しても、供与国は新興民主主義国家への支援を集中していないことがわかります。民主主義供与国がガバナンス支援に伴う民主化効果を期待したいのであれば、民主化過程にある新興民主主義を支援することが望ましいです。したがって、段階的かつ長期的な民主化効果を期待しながら、民主化過程にある特定の受益国が必要とする分野に支援を集中させる必要があります。

韓国援助: 市民社会団体及び民主主義供与国とのパートナーシップを通じて援助執行方式を多様化せよ

韓国の海外援助は協力対象国政府との契約に基づく政府間援助が大部分を占めています。非政府民間団体とのパートナーシップを通じて支出される海外援助は、まだ全体の4%程度にとどまっています。この点は、協力対象国市民社会支援を民間ルートを通じて実施する西側供与国の援助方式とはかなり異なる部分です。

国際開発協力基本法第2条は、国際開発協力を「国家・地方自治体または公共機関が発展途上国の発展と福祉の向上のために協力対象国に直接または間接的に提供する無償または有償の開発協力（以下「二国間開発協力」という）及び国際機関に出資・出資及び譲許性貸付などを通じて提供する多国間開発協力を指す」と明記しています。ここで国際機関とは、OECD DACが定めた開発関連の政府間または非政府国際機関の中で韓国が財政的貢献をしたり共同事業を推進するなどして協力する国際機関を指します。したがって、この法律の条項に従えば、非政府国際機関を通じて共同事業を推進することができます。法的根拠がある以上、韓国政府は国内外の非政府団体と民官協力を網羅する革新的な方式で援助執行を多様化すべきです。

多国間二国間援助（multi-bilateral assistance）をさらに活性化させる方策も検討することができます。多国間二国間援助は協力対象国、地域、分野、テーマなど用途を指定して国際機関に資金を委託して実施する制度で、国際機関が意思決定権を持つ多国間援助と区別されます。多国間二国間援助は、供与国が国際機関の経験と専門性を活用しながら、政府間二国間援助と比較して政治的敏感性を回避できる利点があります。自然災害や紛争など脆弱国で緊急の救援援助が必要な供与国が国連傘下の国際機関をしばしば活用しており、韓国もアフリカの最貧国やフィリピンなど災害救援時にこの方法を活用したとされています（チョ・ヒョンジュ・キム・ウンミ・チョン・ホンジュ 2015）。これを民主主義援助に活用すれば、民主主義支援に特化した国際機関の専門性を活用し、協力対象国の政治不干渉原則を守りながら現地の民主的ガバナンスを支援する方向になるでしょう。同じ志を持つ民主主義供与国間のパートナーシップも可能です。目標を共有する民主主義供与国が受益国援助にかかる行政的コストを削減し、開発援助の規模を拡大するなどシナジー効果を生むこともできるでしょう。

結論

韓国は経済発展と民主化を両方達成した代表的な自由民主主義供与国です。しかし、協力対象国の民主主義を支援する援助に関しては明確な原則と規範なしに消極的な立場を取っています。全世界的に民主主義が後退している時点で、民主主義の振興のために民主主義援助の枠組みを整える必要性が高まっています。本稿は、既存の経済的、社会的開発に焦点を当ててきた韓国の援助政策を大きく変えることはできなくても、民主主義援助を急速に確立していくことを提案します。具体的には、第一に、既存の政府能力強化や技術支援援助から進んで、選挙支援、市民参加、自由報道支援といった分野の民主主義支援を増やすこと、第二に、受益国選定時に権威主義と確立された民主主義の間にある新興民主主義に集中すること、第三に、国内外の民間団体と官民協力パートナーシップを通じて、また国際機関や同じ志を持つ民主主義供与国と協力して、協力対象国の市民社会とメディアを直接支援する援助を執行することを提案しています。このような改革の出発点は、DAC供与国と援助分類方式や体系を一致させつつ、我々の実情に合ったプログラムをデザインすることです。援助を通じた貢献外交は、貧困脱出と経済開発から進んで民主的ガバナンスを振興する方向に補完されるべきです。民主的ガバナンスが確立されなければ持続可能な発展も安定した平和も難しいからです。■

[1]この報告書は特定の集団を排除して行われる選挙であれば、早急に選挙を実施することが望ましくなく、市民社会の期待を過度に高めても対立的状況に役立たないと報告しています。脆弱国の政府が機能的役割を果たせない場合、市民社会団体を通じてサービスを提供することは公共部門を二つ作ることと同じであるため、むしろ国家部門を通じた援助資源の分配が望ましいと注文しています（OECD 2010）。

[2] USAID는 활동 영역을 13가지로 분류하는데 그 가운데 하나가 ‘인권, 민주주의 및 거버넌스(Democracy, Human Rights, and Governance)’이다. https://www.usaid.gov/democracy

[3]この報告書は援助と協力対象国の政権タイプ間の関係を見るため、国際機関などへの多国間援助は除外しており、総額規模で全体の公的開発援助の70%に達するものです。民主主義多様性研究での政権分類方式はLührmann et al.（2018）を参照すること。

[4]このように178%増加した閉鎖的権威主義に支援された援助は主に多国間援助の形で公共部門に投入され、分野別には人道的援助（34%）、社会インフラとサービス（29%）、経済インフラとサービス（14%）、物品援助とプログラム支援（7%）として使用されました。

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■ イ・スクジョン_東アジア研究院シニアフェロー。成均館大学校特任教授。

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