[新年特刊 特别评论系列] ④ 特朗普连任对民主制度的影响及应对之策

1. 全球民主的衰退与选举之年

关于全球民主制度正在衰退的警报声从未停止。民主多样性研究所（V-Dem Institute）2023年度报告称，全球公民平均享有的民主水平（截至2022年）已退回到1986年的水平。这是过去35年民主化成果逐渐消失的结果。根据该研究所将政治体制分为自由民主、选举民主、选举专制、封闭专制四种的学者们的说法，全球28%的人口生活在不举行选举的封闭专制体制下，只有13%的人口生活在自由民主体制下（V-Dem Institute 2023）。韩国已成为亚洲代表性的自由民主国家，但其所属的亚太地区经历了最严重的衰退。自由之家（Freedom House）2023年度《世界自由报告》指出，尽管全球自由度已连续17年下降，但政治权利和公民自由得到改善和恶化的国家之间的差距开始缩小，似乎看到了希望（Freedom House 2023）。2024年的全球民主指数能否停止下降并反弹？

《经济学人》杂志对2024年世界前景的预测持悲观态度，认为今年将是令珍视自由民主的人们担忧的一年（Beddoes 2023）。因为选举结果的预测对自由民主绝不友好。据称，2024年全球将有50个国家举行总统或议会选举。仅在上半年，就有1月13日台湾总统大选，2月印度尼西亚和巴基斯坦大选，3月俄罗斯总统大选，4月韩国国会选举，4-5月印度大选，6月欧洲议会选举等。普拉塔普·巴努·梅塔（Pratap Bhanu Mehta）在《外交政策》(Foreign Policy)》新年特刊中预测，今年的选举将威胁自由民主，因为许多选民将倾向于民族主义，并进行反自由主义的投票（Mehta 2024）。欧洲的右翼身份政治自2015-16年难民危机后开始扩散。去年11月荷兰大选，右翼政党成为第一大党，预计在6月的欧洲议会选举中，民族主义政党也将占据优势。

今年的选举无疑是最重要的是11月5日举行的美国大选。作为超级大国，美国的选举之所以重要，是因为如果前总统唐纳德·特朗普成功连任，不仅会对美国国内，也会对国际局势产生巨大影响。因此，《经济学人》杂志称特朗普为2024年世界最大的威胁，类似观点的评论文章也越来越多。尽管这仍是假设，但由于10个月后成为现实的可能性很大，因此必须仔细分析和准备特朗普第二任期政府将给美国民主以及世界民主带来何种困难。

2. 特朗普与美国民主制度

特朗普总统是美国历史上前所未有的总统。对他弹劾的讨论始于2016年大选之后。2017年开始的关于俄罗斯干预选举的穆勒特别检察官报告于2019年4月提交后，以民主党议员为中心，弹劾要求扩散。在此氛围下，2020年12月18日，美国众议院以滥用权力和妨碍国会公务两项罪名，与乌克兰总统泽连斯基的丑闻有关，分别通过了对特朗普总统的弹劾案。随后，2021年1月13日，又以特朗普总统被指控煽动1月6日美国国会骚乱事件的责任为由，再次通过了弹劾案。当时美国参议院两次均否决了弹劾，使特朗普免于被判有罪。美国历史上两次被弹劾的总统，特朗普是第一位。

如预料，特朗普前总统正在准备参加2024年大选，各州将从1月开始举行共和、民主两党的初选（Primary）。与此同时，关于特朗普参选资格的法律争议正在进行中。美国宪法第十四修正案第三款规定，参与叛乱或暴乱的公职人员不得担任联邦政府公职。以此为依据，去年12月19日，科罗拉多州最高法院以特朗普在国会骚乱事件中扮演的角色为由，剥夺了其参加州共和党初选的资格，做出了划时代的裁决。另一方面，12月27日，对大选格局有重要影响的摇摆州密歇根州的最高法院就同一问题裁定，他可以参加2月举行的密歇根州共和党初选。然而，次日缅因州州务卿做出了与科罗拉多州相同的决定，剥夺了特朗普的参选资格。特朗普不仅在上诉限制其参选的州级法院，还在向联邦最高法院施压，要求其迅速审理，以便他的名字能出现在科罗拉多州初选选票上。特朗普律师团队反驳其参选资格被特定州剥夺的论点是，参选资格应由国会或选民而非州法院决定，并且2021年1月6日的国会骚乱事件并非叛乱，而是政治抗议。联邦最高法院几天前决定于2月8日进行首次口头辩论，由于3月将有许多州举行初选，预计将在2月内做出裁决。由法院剥夺主要政党总统候选人资格的事件不仅史无前例，而且可能限制选民的选举权，因此特朗普的参选资格很可能被认定。

如果特朗普成功连任，美国民主制度的倒退是显而易见的。在他2016年赢得大选时，许多人相信支撑美国民主制度的体系能够压制总统个人的反民主倾向。然而，特朗普总统向我们展示了在发达民主国家，掌权者如何能够侵蚀民主制度。莱维茨基（Steven Levitsky）和齐布拉特（Daniel Ziblatt）在其著作《How Democracies Die》（民主如何走向灭亡）中指出，特朗普像其他威权主义掌权者一样，无视民主规则和游戏规则，否认政治对手的合法性，煽动暴力，并限制包括媒体在内的反对者的公民自由（Levitsky and Ziblatt 2018）。特朗普的政治行为，即无视或滥用超越法律界限的制度惯例，在2020年大选不承认结果事件中达到了顶峰。拉里·戴蒙德（Larry Diamond）在其2019年出版的《Ill Winds》（逆风）中，将俄罗斯的愤怒、中国的野心和美国的自满视为损害民主的三种病态之风，并指出美国的自满正是特朗普赢得大选的原因（Diamond 2019）。他认为，特朗普损害了情报部门、司法部及其他执法机构的独立性和士气，对美国民主造成了前所未有的严重负面影响。美国的自满会重演吗？自满的重演可能是决定性的。托马斯·佩平斯基（Thomas Pepinsky）预测，如果特朗普在看到其追随者因煽动性阴谋论而冲击国会暴乱失败后再次掌权，他将任命其追随者担任要职，并充分利用行政权力报复那些反对特朗普的法院和司法部等机构（Pepinsky 2023）。

两极分化的美国国会政治对立、助长极端主义的社交媒体民粹主义等在美国依然存在。在政治和社会环境相似的情况下，谁出场将决定胜败。根据目前的民意调查，在共和党内，前驻联合国大使妮基·黑利虽然正在崛起，但前总统特朗普的支持率仍然很高。民主党方面的对手拜登总统的支持率远低于特朗普，而潜在的替代人选副总统卡玛拉·哈里斯，特朗普则被预测以微弱优势获胜。

3. 美国对全球民主支持的后退与自由主义秩序的不稳定

病态民主的政治现象——持续的军事政变、选举质量下降、制衡系统丧失、媒体自由受损、政治反对派受压迫、少数群体人权受侵犯、否定社会多元化的民粹主义、党派政治两极分化等——对世界政治也产生负面影响。特别是，正如正在进行的两次战争所示，主要国家国内政治的威权化也威胁到周边国家的安全。俄罗斯的普京发动战争，不仅是为了恢复前苏联领土，也是为了阻止渴望加入西欧民主阵营的乌克兰。以色列内塔尼亚胡政府的右倾，因不尊重“两国方案”的对方巴勒斯坦的主权，助长了由哈马斯发动的、造成大规模恐怖袭击的加沙地带战争。遵守民主价值观和原则的国家尊重周边国家的主权，并致力于和平共存，从而成为自由主义国际秩序的基石。拜登总统深知民主的内外联系，将遏制专制作为其外交政策的主要支柱。

另一方面，特朗普前总统在其任期内忽视或轻视民主外交，追求基于利益交易的实用主义外交。如果他再次执政，将对本已艰难的全球民主制度产生负面影响。首先，遏制威权主义掌权者的力量将减弱。特别是像俄罗斯或中国这样的代表性威权大国，将嘲笑民主制度的功能失调，并积极为其体制辩护。对于作为主要合作对象国但非自由主义政治盛行的印度或沙特阿拉伯，美国政府最高领导人将不会表现出批评和阻止民主倒退的兴趣。其次，随着美国政府支持全球南方国家民主治理和人权保护的计划减少，特别是为民主化而艰苦奋斗的公民社会可能会受到压制。全球民主支持的最终目标是投入资金和制度化经验。如果美国对此疏忽，全球南方国家在威权大国的支持下，将失去民主化的动力。因此，结果可能是威权主义在全球各地进一步扩散。

第三，在“让美国再次伟大”（Make America Great Again: MAGA）的口号下，如果对韩国或日本等主要盟友实施保护主义和孤立主义外交，好不容易建立起来的韩美日合作体系可能会后退。特别是在三边合作体系中，民主议题是美国主导追求的，因此在特朗普第二任期政府的三边合作中，民主合作很可能最先消失。如果代表自由民主的任何国家不在印太地区为保护民主和人权挺身而出，这将对该地区国家的民主化产生负面信号效应。

国际秩序也将受到负面影响。首先，全球治理可能变得更加不稳定。近年来，国际社会在和平与卫生方面都面临危机，如大流行病以及乌克兰和加沙地带的战争。联合国在解决紧迫问题方面的能力未能得到充分展示，导致立场相似的国家之间抱团的“小多边主义”日益增多。特朗普前总统曾退出《巴黎气候变化协定》和世界卫生组织，并未致力于国际社会的使命。如果作为自由阵营的超级大国美国，因总统政策方针的变化而再次推行“美国优先”和孤立主义外交，全球治理将面临更大挑战。

其次，安全局势也可能受到负面影响。例如，乌克兰战争可能无法继续获得对泽连斯基政府的军事援助，其结果将是俄罗斯事实上取得胜利，这将是灾难性的。北大西洋公约组织（NATO）与美国之间的长期伙伴关系建立在共享自由民主价值观的基础上。然而，无视这些价值观的特朗普在其第一任期内曾公开表示要退出北约。为防止其在第二个任期内再次退出，美国国会于12月14日通过了国防授权法案，规定总统未经参议院批准或国会立法不得退出北约。特朗普曾多次向其幕僚提及可能因成本过高而撤军，在其第二任期内也可能试图付诸实施。如果他再次采取冒险的交易外交风格与朝鲜金正恩谈判，或者发表不承诺保卫台湾的言论刺激中国的冒险主义，那么朝鲜半岛、东北亚乃至整个印太地区都将陷入危险的安全局势。

第三，在中美竞争激烈的印太地区，特朗普第二任期政府若出现价值外交的缺失，将削弱美国优势的软实力，并有助于中国扩大影响力。对于与中国进行地缘政治竞争和新技术竞争的美国来说，开放性、可靠性、透明性、多元性、包容性等民主价值观和规范是促使世界各国站在美国一边而非中国一边的意识形态因素。韩美日及欧洲主要国家的印太地区战略都强调现有的自由主义规则秩序（liberal rules-based order）。这种秩序没有自由民主的团结将是不可能的。

4. 应对特朗普第二任期政府可能性的对策

为保护和支持印太地区乃至全球的民主制度，首先，必须通过使韩美日三边合作的层次多样化来巩固民主合作，使其不易受美国大选结果的剧烈影响。2023年8月，韩美日三国领导人在戴维营举行会晤，并发表了题为“戴维营精神”的联合声明。声明中承诺“将扩大三边合作，涵盖所有领域以及印度-太平洋地区及以外地区，并将共同目标提升到新的高度”。声明强调共同目标：“我们将加强经济，提供韧性和繁荣，支持基于法治的自由开放的国际秩序（……）并将加强地区和全球的和平与安全。我们将加强促进民主和保护人权的合作。”然而，尽管三边合作机制提到了现有和新的高级政府间渠道，但并未提出具体的民主合作构想。韩美日领导人应认识到民主在和平与繁荣中的功能性，优先考虑相关议题，并积极吸纳民间部门的利益相关者，建立稳定且可持续的民主合作机制。韩美日三国的议会、经济团体、媒体和公民团体应加强相互外联（outreach），团结一致，共同致力于保护和支持民主。2024年，三国将同时担任联合国安理会非常任理事国，这也是在国际社会共同努力恢复和加强民主制度的机遇。

其次，必须在印太地区建立促进民主合作的平台。虽然存在处理地区经济或安全的平台，但民主议题常常被置于次要地位。因此，应设立一个常设的1.5轨道平台，以保护和支持该地区的民主制度。目前存在名为“阳光谷倡议”（The Sunnylands Initiative）的民间印太地区民主合作网络，但仍停留在民间合作层面。此类平台应包括韩美日三国，以及澳大利亚、印度尼西亚，印度的参与也至关重要。尽管印度因印度教民族主义而存在问题，但它对西亚有很大影响，并且是人口最多的民主国家。太平洋岛国的参与，它们对环境友好型发展合作与民主议题的结合表现出浓厚兴趣，也值得欢迎。如果美国的民主领导力有所减弱，该地区主要民主国家应积极牵头建立此类平台。

第三，韩国也可以开展独立的民主外交。3月下旬，韩国政府将主办第三次民主峰会。自拜登政府于2021年12月启动民主峰会以来，韩国于2023年3月与美国共同主办了第二次民主峰会亚太会议，并随后主导了第三次民主峰会。为此准备的韩国政府企划团，在继承过去三年民间社会团体组织的各领域主题的同时，正专注于数字新技术和人工智能（Artificial Intelligence: AI）的民主治理议题。此外，以“为下一代而设的民主”为口号，突出青年一代的特点也是一项新举措。如果特朗普第二任期政府上台，关于其是否会继承竞争对手拜登总统发起的民主峰会的疑虑正在扩散。准备第三次会议的韩国应与相似立场国家合作，讨论如何以某种形式持续民主峰会。此外，通过此次活动，应吸收民主合作的网络和经验，建立独立的机构来支持海外民主。作为发展援助时期东亚“四小龙”之一的韩国，已发展成为一个以“全球中枢国家”为目标的重要国家。现在，韩国应通过援助新生的民主国家来为恢复衰退中的世界民主做出贡献。■

参考文献

Beddoes, Zanny Minton. 2023. “2024 will be stressful for those who care about liberal democracy.” The Economist. November 13. https://www.economist.com/the-world-ahead/2023/11/13/2024-will-be-stressful-for-those-who-care-about-liberal-democracy (检索日期：2024. 1. 5.)

Diamond, Larry. 2019. Ill Winds: Saving Democracy from Russian Rage, Chinese Ambition, and American Complacency. New York: Penguin Random House.

Freedom House. 2023. Freedom in the World 2023. https://freedomhouse.org/sites/default/files/2023-03/FIW_World_2023_DigtalPDF.pdf (检索日期：2024. 1. 5.)

Levitsky, Steven, and Daniel Ziblatt. 2018. How Democracies Die. New York: Broadway Books.

Mehta, Pratap Bhanu. 2024. “The Specter of Nationalism.” Foreign Policy. January 3. https://foreignpolicy.com/2024/01/03/nationalism-elections-2024-democracy-liberalism/ (检索日期：2024. 1. 5.)

Pepinsky, Thomas. 2023. “The return of US isolationism.” East Asia Forum. December 24. https://www.eastasiaforum.org/2023/12/24/the-return-of-us-isolationism/?utm_medium=email&utm_campaign=newsletter2023-12-24 (检索日期：2024. 1. 5.)

V-Dem Institute. 2023. Democracy Report 2023: Defiance in the Face of Autocratization. https://www.v-dem.net/documents/29/V-dem_democracyreport2023_lowres.pdf (检索日期：2024. 1. 5.)

■ 李淑宗_东亚研究所高级研究员。成均馆大学特聘教授。

■ 负责人及编辑： 朴汉洙_EAI 研究员

    咨询：02 2277 1683 (分机号 204) | hspark@eai.or.kr