[新年策划特别评论系列] ② 2024年世界经济秩序展望：中美战略竞争、供应链重组与再全球化

1. 中美战略竞争的十字路口：缓和 vs. 再破裂

2024年将是美国和中国决定是缓和冲突还是走向再次破裂的关键一年。两国在2023年11月亚太经济合作组织（APEC）领导人非正式会议期间举行的拜登-习近平元首会晤中，为急剧下滑的中美关系踩下了刹车，并谨慎地探索了转向“管控模式”的可能性。其成果体现在军事对话机制化、打击芬太尼原料流通以及禁止人工智能（AI）控制核武器等方面。两国在不能任由现状恶化这一点上已达成某种程度的共识，但在能否扩大合作基础方面仍存在不确定性。因为只要战略竞争持续，美国和中国就难以摆脱尖端技术与尖端产业相互关联的竞争与冲突。

2024年，中美两国能否在扩大合作方面取得一定成效，取决于在持续尖端技术竞争的同时，能否缓解或解决追求商业利益的困境。美国将在继续保持并扩大与中国在尖端技术上的差距的同时，面临一个艰难的局面：即需要回应美国科技企业因2024年总统大选而要求维持对第二大贸易伙伴中国市场的准入。中国则预计将采取守势，通过提高本土技术自主性来应对美国的攻势，同时提高对美国单方面出口管制措施可能导致美国企业失去巨大中国市场的警告。此外，中国预计将采取一种战略信号，即以其本国企业在尖端产业供应链中占据关键地位为由，对美国及其盟友和伙伴进行强硬回应。

2. 美国与中国：“小院高墙”的移动 vs. “本土创新能力”的强化

这种攻防的端倪始于2023年。2023年是中美两国在激烈展开尖端技术竞争的同时，恢复对话渠道，并在全球范围内“去全球化”与“再全球化”力量激烈博弈的一年。拜登政府在展开尖端技术竞争的同时，维持了其自身标榜的“小院高墙”（small yard, high fence）基调，并采取了筑高壁垒以应对中国技术崛起的战略，同时追求一种灵活性战略，即一旦发现出口管制措施的漏洞，就迅速转移目标，进一步加高壁垒。中国则没有直接对抗美国的攻势，而是挖掘规避美国出口管制措施漏洞的手段予以化解，同时尽最大努力加强自身创新能力。这宛如一场矛与盾的较量。

这种局面在美国对华半导体出口管制措施中得到了鲜明体现。拜登政府在2022年10月对中国实施半导体出口管制后，仅一年时间就出台了更严厉的管制措施。美国迅速加强管制措施，是因为发现了填补现有措施漏洞的现实需求。2022年8月，长江存储（Yangtze Memory Technologies Corp: YMTC）发布了232层NAND闪存芯片后，美国政府于2022年10月采取措施将长江存储列入实体清单（entity list）。随后，苹果公司将长江存储排除在供应商名单之外。然而，2023年9月，有评价认为，在获得高达70亿美元的国有投资支持下，长江存储通过努力替代美国科林研发（Lam Research）等公司的关键部件，取得了自主研发的突破。2023年9月，华为成功开发出搭载其与中芯国际（SMIC）合作开发的7纳米芯片的Mate 60 Pro。

中国的规避之路也扩展到了人工智能领域。中国AI企业通过中间商和走私等多种方式购买了英伟达（NVIDIA）的A100等AI芯片。据估计，中国通过这些途径购买的AI芯片数量高达4万至5万个。这进一步加剧了对中国规避美国制裁的可能性正变为现实的担忧。10月，美国的措施加强了对AI芯片的管制和对半导体制造设备的限制，并将13家中国企业列入实体清单，以填补现有措施的漏洞。

美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）在2023年12月的演讲中鲜明地表达了美国希望通过提高壁垒来阻止中国在尖端技术竞争中追赶的意愿。雷蒙多部长强调，“我们将阻止他们获得最新技术”，并表示“维护国家安全比短期利润更重要”。雷蒙多部长具体声明，“如果英伟达重新设计AI芯片以规避管制，政府将在第二天就出台新的管制措施”。这是对英伟达通过开发降低A100性能的A800和H800芯片并向中国销售AI芯片来规避美国政府管制行为的警告。

美国希望在尖端技术竞争中保持或扩大优势，以及中国为积累自身创新能力而拼命规避美国攻势的努力相碰撞所产生的摩擦声，预计将在2024年持续。尖端技术生态系统中，美国寻找中国弱点并尖锐攻击的“矛”与中国抵挡并化解美国攻势的“盾”的格局，也可能持续下去。美国一旦发现对华遏制措施的漏洞，就会立即提高壁垒，使其更加严密。美国希望通过此举从根本上阻止中国获取关键尖端技术，从而延缓其追赶步伐。另一方面，中国将通过开发本土尖端技术来提高技术自给率，以此作为应对策略。

3. 尖端产业：去风险与追求商业利益

2024年将是美国将处于宣言层面的“去风险”（derisking）战略付诸具体实施的第一年。美国将“去风险”战略正式化，是国内外因素共同作用的结果。这在一定程度上是对2023年3月欧洲委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）将中国定义为“伙伴（partner）、经济竞争者（economic competitor）、体制性对手（systеmic rival）”并以此作为对华战略新基调的呼应。这可以看作是美国和欧盟（EU）进一步加强对华政策协调的意愿表达。

国内政治考量也影响了“去风险”战略的采纳。该战略基于这样一个现实认知：即占世界经济约40%的美国和中国经济的脱钩实际上是不可能的。“去风险”是一种基于威胁的战略，旨在管理美中之间相互依存的现实以及对方带来的结构性脆弱性所产生的风险。“去风险”也反映了美国科技企业对尖端技术管制所产生的副作用的不满。尖端技术领域的对华遏制措施不可避免地会导致美国科技企业对华销售额下降等损失。

2023年，美国科技企业的担忧和不满接连爆发。最具代表性的是2023年7月，美国半导体产业协会（Semiconductor Industry Association: SIA）呼吁美中双方不要进一步扩大冲突，而是应缓和紧张局势并通过对话寻找解决方案。在拜登政府加强出口管制措施发布后不久的2023年11月，SIA发布了更为强硬的声明，表达了对单方面出口管制措施既不能增进美国国家安全，又会增加损害美国半导体生态系统的风险的担忧。

美国政府也面临着盟友和伙伴的不满。对华出口管制措施可能给美国半导体企业带来损失的担忧，很快就转化为要求其他国家同步政策的必要性。SIA担心，如果不能阻止中国将美国尖端产业产品进口转向其他国家，美国政府将自行创造对其本国企业不公平的竞争环境。拜登政府为了打消本国企业的担忧，甚至要求盟友和伙伴提高与美国的政策同步水平。

2024年将是备受瞩目的一年，因为美国政府将如何有效应对其遏制中国尖端技术追赶的政策意愿所带来的预期中的国内国际挑战。这也是尖端技术竞争与尖端产业商业利益追求之间根本存在的困境。优先考虑尖端技术竞争会损害商业利益，而过度追求商业利益则可能阻碍美国保持和扩大尖端技术优势的战略。2024年将是美国制定并执行“去风险”战略作为解决这一困境的方案的一年。

4. 漂流的世界经济秩序：国内政治与对外政策的相互作用的不确定性

2024年，世界经济秩序的不确定性很可能持续存在。不仅是中美战略竞争，俄乌战争的长期化以及巴以冲突的爆发等地缘政治风险，都给全球贸易环境蒙上了阴影。随着中美战略竞争和地区冲突的同步发生，以出口管制和禁令为代表的经济胁迫正变得常态化。问题在于，经济胁迫的扩大可能助长世界经济的阵营化。面临西方广泛制裁的俄罗斯正在加强与中国、印度的合作，中国也在试图扩大其在“全球南方”的影响力。预计地缘政治风险和世界经济的不确定性需要相当长的时间才能消除。

地缘政治风险的增加导致了“本国优先主义”和保护主义诱惑的增加。各国为缓解本国产业结构的脆弱性并获得相对于他国的优势而推行的产业政策很可能持续扩散。此外，随着主要国家将经济与安全挂钩，经济的“安全化”，有时甚至是“过度安全化”的可能性也不容排除。更重要的是，2024年被称为“大选之年”，有76个国家将举行选举，超过40亿人将参与其中。2024年，政治与经济、国内政治与对外政策之间相互影响所产生的变化的不确定性浪潮将比以往任何时候都高。

5. 供应链重组与再全球化

中美战略竞争始于贸易。以2018年特朗普总统对中国钢铁和铝产品征收高额关税为开端，经过美国加征关税和中国报复性关税的升级过程。结果，美国和中国对对方产品的平均关税率分别达到19.3%和21.1%。这可谓是一场贸易战。在贸易战进行的同时，美国和中国努力降低对对方的脆弱性，其结果可以进行双重评估。

第一，从2018年贸易战爆发时6574亿美元的中美商品贸易额到2022年的6903亿美元来看，两国贸易似乎处于贸易战的“无风带”。然而，如果以两国在各自整体贸易中所占的比重来看，情况就不同了。中国在美国整体进口中所占的比重从2017年的21.6%下降到2021年上半年的13.3%，创下2003年以来的最低水平。短短四年内下降8.3个百分点，这很难不将其归因于贸易战的影响。从美国的角度来看，尽管贸易的绝对规模可能有所增加，但可以说美国采取了降低对华依赖性的战略性举措。

第二，2023年，中美贸易甚至出现了绝对规模下降的变化。截至2023年10月，中美贸易额为4795亿美元。与2022年同期的5868亿美元相比，减少了约22%。尽管美国和中国并未明确追求“脱钩”，但两国已进入了降低对对方脆弱性的阶段。“去风险”可以说是识别并消除结构性脆弱性根源的战略。

降低对对方脆弱性的努力也体现在供应链重组中。美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）在多次演讲中确认，与值得信赖的伙伴和盟友实现供应链多元化的“友岸外包”（friendshoring）是增强美国经济韧性和安全的捷径。北美地区的墨西哥和加拿大，以及印太地区的韩国、台湾、越南是“友岸外包”的首要目标。

2024年将是检验“友岸外包”成败的一年。正如美国贸易结构的变化所示，事实上“友岸外包”已经取得了一定的成果。如上所述，美国整体进口中中国比重的下降，可以看作是“近岸外包”（reshoring）和“友岸外包”影响开始显现的迹象。在此过程中，2023年7月，墨西哥超越中国成为美国最大的贸易伙伴。2023年，美国也超越中国，成为韩国20年来最大的出口对象国，这也是“友岸外包”的结果。

然而，“友岸外包”并非没有局限性。在“友岸外包”的四大优先领域之一的信息通信技术（ICT）领域，由于中国ICT企业利用了美国的“友岸外包”，导致美国对华依赖度达到了45%。这是因为，面对美国政府征收的高额关税，中国企业为了规避关税，将供应链重组到“友岸外包”国家如墨西哥、越南、马来西亚等地。中国对墨西哥的出口额从2018年的835亿美元激增至2022年的1186亿美元。与尖端技术竞争一样，中国通过墨西哥进行的对美出口也在增加。对中国的较高依赖度在绿色能源和关键矿产领域依然存在。

由“近岸外包”和“友岸外包”引发的供应链重组，也对全球化产生了一定影响。新冠疫情的全球蔓延和地缘政治风险的增加，促进了同时追求增强韧性和本国优先主义的双重目标的供应链重组。尽管两者的目标不同，但共同点在于缓解脆弱性。这可以说是革命性的变化。即从以“准时制”（Just-in-Time, JIT）为象征的效率范式，转向为应对供应链中断的“以防万一制”（Just-in-Case, JIC）。这源于对现有全球化在取得成果的同时也存在局限性的反思。

供应链重组的过程为2024年以后的全球化指明了新的方向。追求自由贸易和深度一体化的“超全球化”（hyper-globalization）导致了“全球化悖论”（paradox of globalization）。这导致了超越“反全球化”（anti-globalization）的“去全球化”（de-globalization）的动向。然而，正如“超全球化”一样，不能保证“反全球化”和“去全球化”是可持续的。现在是时候寻求实现“再全球化”（re-globalization）的方案了。为此，需要满足两个前提条件：即要能缓解“超全球化”的问题，同时要追求与外部的连接而非隔绝的全球化。这需要世界贸易组织（WTO）总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉（Okonjo-Iweala）所倡导的“不过度依赖的相互依存”（interdependence without overdependence）。

“不过度依赖的相互依存”可以成为吸收中美战略竞争这一地缘政治风险的“再全球化”方案。不仅是美国和中国，欧盟也将其应对结构性依赖作为经济安全战略的基石。它们重组供应链和改变贸易结构，其首要目的并非为了封闭和隔绝，而是为了缓解和消除脆弱性的根源。2024年将是反思迄今为止的“超全球化”并探索管理地缘政治风险的“再全球化”可能性的起点。

6. 2024年韩国的应对战略

1) 韩国的“去风险”战略

世界主要国家正处于推行“去风险”战略的实施阶段。韩国也应顺应“去风险”这一普遍趋势，寻求变革，但需要采取具有韩国特色的战略性方法。韩国的结构性脆弱性远高于美国或欧盟。这就是需要采取与美欧不同的战略的原因。韩国的“去风险”战略应从系统性地识别和分析可应对的风险与不可应对的结构性风险开始。对于可应对的风险，需要制定缓解脆弱性的战略并明确执行机制。同时，也需要正视并非所有风险都能应对的现实局限性。对于这些风险，应首先努力加强与“理念相近国家”的合作，以提高共同应对能力，同时，持续升级尖端产业制造能力等筹码以促成合作至关重要。此外，还需要补充性地寻求确保能够先发制人地应对利用韩国脆弱性作为经济胁迫手段的企图的“制动器”。

2) 对华战略的立体化

2023年，韩国的经济安全战略着力于将韩美同盟发展为尖端技术同盟，取得了超预期的成果。具体成果包括：加强半导体和电池等尖端产业供应链、构建网络、太空、量子领域的尖端科技同盟、吸引59亿美元的尖端企业投资、扩大人员交流等。2024年是集中力量使对华战略立体化的时期，以与对美战略相匹配。迄今为止，对华战略在某种程度上处于对美战略的次要地位。这是因为人们期待韩美同盟的加强将提高对华应对能力。

2024年是制定涵盖韩中分工结构变化、供应链合作必要性、应对经济胁迫等综合性议题的对华战略的时机。政府和民间需要努力加强信息共享，提高对政府政策的理解，以最大限度地减少因误解和不信任而产生的成本。为此，必须首先对韩美合作可能带来的中国风险进行系统性分析并制定应对方案。

3) “理念相近国家”合作与“处境相似国家”合作的结合

“再全球化”仍停留在可能性层面，但或许是唯一的选择。然而，由于“再全球化”的具体方案仍未成型，韩国有必要利用与“理念相近国家”的合作来引领“再全球化”进程。韩国一直将与共享价值观和规范的“理念相近国家”的合作作为中等强国外交的基石，并作为拓宽韩国外交视野的手段。在规则竞争日益扩大的当前形势下，是时候扩大与欧洲、澳大利亚、加拿大、日本等“理念相近国家”在经济安全战略协调、气候变化应对、供应链合作、尖端技术合作等领域的合作范围了。

不应忽视的是，与面临与韩国相似挑战的“处境相似国家”的合作，即基于利益的战略，同样重要。在供应链重组过程中，墨西哥、越南、印度尼西亚等国已成为多元化的受益国。这些国家是受益于“中国+1”供应链多元化的典型国家。同时，这些国家也是供应链重组所代表的中美战略竞争的最前沿国家。美国为了减少对中国供应链的过度依赖，中国也为了维持对美国市场的准入，正在向这些国家进行多元化布局。这些国家在警惕不沦为美中竞争的场所的同时，也在追求从美中战略竞争中获益的战略。韩国需要发挥智慧，通过加强与这些国家的合作来推进缓解不确定性冲击的现实性战略，同时，在复杂多变的不确定国际环境中开拓前进道路并发挥领导作用，并整合基于价值观和规范的“理念相近国家”合作战略。■

■ 李承周_EAI贸易·技术·转型研究中心所长，中央大学政治国际学系教授。

■ 负责人及编辑：朴汉洙_EAI研究员

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