[EAI 政策简报] 2023年国家安保战略书中应为对朝政策增添的一项内容

6月7日，尹锡悦政府的国家安保室发布了《尹锡悦政府的国家安保战略：自由、和平、繁荣的全球枢纽国家》，该战略书勾勒了韩国外交安保政策的核心原则、目标和推进方向。自2004年卢武铉政府首次发布韩国首部国家安保战略书《和平繁荣与国家安保》以来，这是继2009年李明博政府、2013年朴槿惠政府、2017年文在寅政府之后的韩国第五部国家安保战略书。在对外方面，与去年12月日本公布《国家安全保障战略》后，美国政府立即表示欢迎，而包括中国在内的周边国家则表示担忧相比，此次国家安保战略书并未引起太大关注。在对内方面，评价则两极分化，既有“优先大国利益的战略书”[1]的批评，也有“再无增减空间”[2]的赞誉。考虑到国内争论主要围绕韩国对朝鲜和日本的外交方向展开，而韩美日合作的加强源于“应对朝鲜挑衅”的努力，那么朝野之间温差巨大的争议核心，最终可以看作是2023年国家安保战略书所包含的对朝政策基调。[3]鉴于此乃为实现…而付出的努力，最终朝野双方在立场上存在显著温差的核心问题，可被视为在于2023年国家安保战略报告中所包含的对朝政策基调。

本文旨在通过与以往韩国战略书以及美国、日本战略书的比较，审视此次发布的国家安保战略书如何定义朝鲜的威胁及其应对，并阐述这一对朝政策基调未来将面临的困难。此外，本文将围绕螺旋（spiral）和威慑（deterrence）模型梳理国内对朝政策争论的脉络，并强调，为突破当前僵化的半岛问题，有必要超越区分朝鲜是“改变现状的势力（revisionist）”还是“维持现状的势力（status quo power）”，进而引导朝鲜自身改变战略导向。为此，本文指出，在现有的威慑（Deterrence）-遏制（Dissuasion）-对话（Dialogue）3D对朝政策基调的基础上，需要增加“朝鲜的替代未来及发展（Development）路径”，形成4D对朝政策，并就韩国未来对朝政策方向提出建议。

2023年国家安保战略的核心基调

“战略（strategy）”一词源于希腊语strategia，最初意为“指挥官的技艺（art of general）”。[4] 考虑到克劳塞维茨关于战争本质的理论围绕战争的“目的（purpose）”和“手段（means）”展开，战略的核心也可以围绕要达成的目标和实现目标的手段来组织。韩国首部国家安保战略书将国家安保战略的概念定义为“在国内外安保形势下，为达成国家安保‘目标’而调动国家可用资源和‘手段’的综合性、系统性构想”，[5] 而其他国家也通过系统性地阐述本国所面临的挑战及其应对过程中保障主要国家利益的手段来组织其国家安保战略书。[6] 同样，其他国家也通过系统性地阐述本国所面临的挑战及其应对过程中保障主要国家利益的手段来组织其国家安保战略书。

2022年10月发布的美国国家安保战略书（National Security Strategy: NSS）将美国面临的挑战定义为“在民主与威权主义的对立中，守护‘基于规则的（rules-based）国际秩序’，如人权、自由、法治等”，以及“应对气候变化、粮食安全、卫生、恐怖、能源危机等跨国威胁”，并提出应对手段为（1）投资于构成美国力量基础的资源和手段、（2）构建最强大的国家联盟，以及（3）实现军事现代化以应对不断变化的威胁。政策应对的优先事项是压倒中国和牵制俄罗斯，其次提及应对伊朗导弹和无人机能力提升以及朝鲜核与导弹项目带来的威胁。[7]

2022年12月发布的日本《国家安全保障战略》将“日本的主权、独立、领土完整、国民安全”、“日本的繁荣及保障繁荣的国际环境的营造”，以及“守护自由、民主主义、人权、法治等普世价值”定义为日本的三大国家利益，并为实现这些目标提出了（1）强化和改革日本国防力量、（2）为守护普世价值发挥国际合作与领导力、（3）坚持防御优先原则和无核原则、（4）强化日美延伸威慑，以及（5）通过与志同道合的国家（like-minded countries）的多边合作实现共存共荣。日本将中国战略的不透明性和军事力量增强、朝鲜的导弹和核武器、俄罗斯对邻国的军事行动以及俄中两国间的合作列为优先威胁等级。[8]

韩国以往政府的国家安保战略书也具有类似的结构。虽然表达方式和优先顺序有所不同，但卢武铉、李明博、朴槿惠政府发布的战略书中，核心国家利益包括守护国民安全和领土主权、半岛和平繁荣、东北亚共同繁荣，为实现这些目标提出的手段或任务包括韩美同盟、国际合作、构建先进安保体系等。[9] 文在寅政府的国家安保战略将解决朝鲜核问题、东北亚及世界和平繁荣、国民安全作为目标，并提出“在韩美同盟的基础上加强自主国防能力”、“以国民和国家利益为中心的实用外交”、“加强国家危机管理体系以保障韩国安全”等作为实现目标的手段。[10]

此次发布的尹锡悦政府的国家安保战略书，将“主权、领土、国民安全”、“实现半岛和平与准备统一未来”、“奠定东亚繁荣基础与扩大全球作用”视为国家安保的核心目标，因此，除了外交空间从东北亚扩展到全球之外，在定义国家利益的方式上与以往的战略书没有太大差异。虽然没有强调自主国防或战时作战指挥权移交等，但其构建国防创新和尖端技术驱动的强大军队，以及将韩美同盟深化为更具包容性的全球同盟的基调，也与以往政府的国家安保战略书一脉相承。在界定威胁国家利益的因素时，将朝鲜核与导弹能力的提升、中美竞争的加剧、经济与安全的深度融合、以及传染病、气候变化、网络黑客等新安保威胁作为威胁因素，虽然优先顺序有所不同，但与美国的威胁认知非常相似。[11]

有观点认为，此次国家安保战略书在对朝对话和外交方面关闭了大门，并且在历史和领土问题上对日本采取低姿态，过度依赖韩美日安保合作，对此表示了明确的反对。[12] 然而，也有反驳认为，此次战略书的核心基调是“实用外交”，这与过去政府的“全方位外交”、“包容性利益外交”相似，如果这样的话，它就不会局限于片面、统一的“手段”，因此这种批评是过度的。

尽管如此，之所以出现这些担忧的声音，其根本原因在于此次尹锡悦政府的国家安保战略书在最前面提出了与以往政府战略书截然不同的基调。那就是“价值外交”和“原则与相互主义”。由于提出了“以自由、民主主义价值观为基础加强团结”的原则，因此“人权”和“国际规范”问题变得重要，与共享相同价值观的美国和日本可以加强“安全合作，以及包括经济、供应链、人员交流在内的社会文化领域的合作”，而对于中国或俄罗斯等非同类国家，则强调“以国家利益和原则为基础的堂堂正正的外交基调”和“以国际规范为基础”的“稳定管理”。[13] 对于朝鲜，也强调“基于原则的一贯性”外交，以及“在不失去实用性 접근 和灵活性 的同时，守护我们的国格和核心价值”的 접근 方式。[14]

螺旋模型与威慑模型：看待朝鲜问题的两种模型与2023年国家安保战略书

像这样将价值置于前沿的2023年国家安保战略书，其对朝政策方向与以往的 접근 方法具体有何不同？自开始发布国家安保战略书以来，韩国政府的对朝政策基调大致可分为两种。一种是卢武铉和文在寅政府强调的“半岛和平与南北共同繁荣”基调，另一种是李明博和朴槿惠政府提出的以“正义与和平”和“信任进程”为中心的基调。这两种在对朝政策上可以视为韩国保守派和进步派之间对立视角的冲突，有时也被概括为“阳光政策”与“制裁论”的对立。[15] 这在某种程度上也与冷战时期美国政策界围绕对苏联政策方向的对立相似，杰维斯（Robert Jervis）将其区分为威慑（Deterrence）模型和螺旋（Spiral）模型进行解释。[16]

威慑模型基于“胆小鬼博弈（the game of Chicken）”，该模型认为温和、缓和的姿态会被视为没有意愿去守护自身核心利益，从而促使对方尝试更强硬的施压。其结果是，一旦开始让步，就不可避免地会面临需要做出更多让步的局面，因此只有展现出不惜战争的能力和意愿，才能避免被强迫做出更多让步的外交灾难。因为在胆小鬼博弈中获胜的方法是最後まで不打方向盘。根据威慑模型，所有议题都紧密地相互关联（interconnected），因此即使在非常细小的问题上让步，也可能被对方解读为本国软弱。因此，美国必须在世界所有地区对苏联的挑衅都采取坚决和原则性的应对，以阻止苏联机会主义的扩张企图。

螺旋模型则指出了当冲突双方同时应用威慑模型时产生的问题。正如第一次世界大战前英德的海军军备竞赛所示，一方试图确保自身安全的行为会损害对方的安全。这与狭隘地追求自身利益最终损害所有人利益的囚徒困境（Prisoner’s Dilemma）情况类似。当美国和苏联同时进行威慑，交换威胁（threat）和惩罚（punishment）时，恐惧会滋生怀疑和不信任，并导致更严重的安全危机，最终走向对双方都有损失的最坏局面。为了克服这种安全困境（security dilemma）局面，需要的是我方先让步，对方对此做出回应（reciprocate），从而将威胁交换的恶性循环转变为缓和措施交换的良性循环结构。

选择哪种模型的问题，实际上取决于两种理论的“领域条件（scope condition）”。也就是说，威慑模型将对方视为有改变现状意图的改变现状势力（revisionist），而螺旋模型则假定对方是希望保障自身安全、没有改变现状意图的维持现状势力（status quo power）。正如汉斯·摩根索（Hans Morgenthau）所指出的，如果反向应用，即对方是改变现状势力却采取基于螺旋模型的政策，可能会导致像二战前英国对希特勒的绥靖政策那样重大的外交失败；而如果对方是维持现状势力，却采取威慑模型，则可能面临像第一次世界大战前英国对德国的牵制政策最终导致战争那样的困境。[17]

因此，杰维斯建议，选择哪种模型来制定对苏联政策的问题，必须从准确把握苏联的意图出发，并综合考察苏联对美国意图的认知。[18] 然而，摩根索建议，准确把握对方意图是不可能的，而且意图比能力更容易改变，因此外交政策应基于能力而非意图来制定。将这两种观点应用于朝鲜的案例，可以得出以下结论：第一，基本战略是需要密切关注朝鲜能力的变化；第二，比起在“阳光政策”或“制裁论”中选择一个并一贯推行，更重要的是灵活应对，同时考虑朝鲜当前拥有的战略导向以及朝鲜对韩国和美国意图的认知。

从这个背景来看，我们可以预见到，将价值置于前沿、以原则和相互主义为基础制定对朝政策的2023年国家安保战略书将面临的困难。作为一个成熟的民主国家，韩国重视自由、法治、人权等价值观是自然的。然而，当根据价值观导向决定（1）与谁结盟、（2）选择何种手段来制定对该国的علاقات الخارجية政策时，要同时满足“原则”和“实用 접근 与灵活性”是绝非易事。

例如，此次国家安保战略书将“灵活性”作为对朝政策的大原则，但具体政策手段却集中在拥有压倒性的“杀伤链（Kill Chain）”、韩国型导弹防御（Korea Air and Missile Defense: KAMD）、大规模惩罚报复（Korea Massive Punishment and Retaliation: KMPR）能力；创建战略司令部，利用新技术加强对朝威慑力；以及通过侦察卫星、超小型卫星系统、中高度侦察无人机等构建自主监视侦察能力。虽然无核化谈判的三大原则提出了“威慑（Deterrence）”、“遏制（Dissuasion）”、“对话（Dialogue）”的3D，但与韩国政府为威慑和遏制所做的自身努力以及与国际社会协调的方案被详细阐述相比，关于如何进行对话的方案并未得到充分讨论。《大胆构想》的内容也以“首先，朝鲜真心回归无核化谈判”为前提条件。南北关系正常化也始于“在任何情况下都不能容忍朝鲜的军事挑衅的原则下，确保朝鲜的错误行为必有代价，从而建立相互尊重的南北关系”的基点上。[19]

众所周知，朝鲜明确表示拒绝韩国政府的这一对朝政策基调。朝鲜政府在2022年8月19日的金与正谈话中猛烈抨击道：“最令人作呕的是，他们竟然提出什么‘大胆而包容的、能够划时代改善经济和民生的“大胆构想”’，这是何等荒唐可笑的胡言乱语，仿佛我们应该放弃核开发，转而进行实质性无核化。”金正恩委员长在2022年9月8日第14届最高人民会议第七次会议施政演说中评价韩美“最终目的是让我们放下核武器，放弃或削弱自卫权行使力量，从而随时可能颠覆我们政权”的意图。对于此次发布国家安保战略书，朝鲜没有正式回应，而是通过对外宣传媒体批评其为“企图借助外势与我们对抗的极其恶劣的战争剧本、对抗剧本”，并指责韩国加强应对能力是“倾尽巨额军费，开发及购买更多战争杀人装备，以期尽快加紧战争准备”的企图。[20]

政策建议：思考威慑-遏制-对话-发展（4D）模型

正如摩根索所指出的，外交政策的基本战略应始终从计算对方能力出发，在无法明确了解朝鲜意图的情况下，国家安保战略应尽可能保守地制定才是安全的。因此，为应对朝鲜核及导弹能力的提升而加强韩国的威慑力是必不可少的措施。特别是，鉴于朝鲜在2022年9月9日通过《核武装政策法》，将使用核武器的攻势性教义法制化，不仅针对无核国家，而且是为了“阻止战争扩大和长期化，掌握战争主动权”，对此不作准备是危险的。然而，断定朝鲜核能力的提升和攻势性核战略的采纳是决定未来50年、100年朝鲜外交导向的不可逆措施，则为时过早。对于在常规军事力量处于劣势的国家来说，建立依赖核武器的安全战略是一种相对普遍的现象，这也是冷战时期美国为保护欧洲盟友免受苏联威胁而使用的战略。

需要考虑的一点是，韩国对朝核威胁的政策会再次影响朝鲜的对外认知和战略导向，形成一个（feedback loop）的循环。因此，韩国的对朝政策并非仅仅是选择“螺旋还是威慑？”、“阳光还是制裁？”、“对话还是遏制？”中的一个并一贯推行就能结束的，它还涉及到“在朝鲜自主选择战略导向的过程中，韩国将提供何种刺激和信息？”的问题。

在此背景下，为了让朝鲜政权明确认识到执着于核武器无法开辟出路，加强韩美同盟的对朝威慑力，以及通过与国际社会合作来增强对朝制裁的有效性并补充遏制措施，是必不可少的。但与此同时，也必须同时努力具体展示，即使朝鲜放弃核武器，其政权和体制的稳定性也能得到保障，并且朝鲜社会能够实现繁荣的道路。因此，在现有研究提出的“制裁、威慑、参与”的复合战略基础上，加入朝鲜的信息化和“自救”的4大战略[21]，或者是在“威慑”、“遏制”、“对话”的基础上加入“发展”的4D模型，即《大胆构想》2.0。[22]应关注替代模式。

具体而言，4D模型所说的“发展”应包含对“朝鲜的替代性未来及发展路径”的具体设想。与其采取一种条件性 접근（例如，只有当朝鲜首先放弃核武器并改变战略导向时，才能讨论朝鲜半岛的未来），不如需要发出一种具体的信号，表明韩国也在认真思考南北共同繁荣和朝鲜的未来生存战略。为此，不仅要“与自由世界团结”，还要与价值观不尽相同的国家进行对话与合作。例如，可以考虑一种努力方式：与维持相似体制并成功实现改革开放的中国讨论可被朝鲜接受的政权安全保障措施，通过韩中日战略对话将其具体化，然后以此为媒介促进朝美对话。此外，在“去风险”的基调下重组的、关于中美全球供应链的讨论[23]应将朝鲜纳入其中，并在各种二轨或一点五轨国际会议上讨论能够保障朝鲜未来经济持续增长的途径。归根结底，为了引导朝鲜主动真诚地寻求无核化之路，韩国也必须展现出其真诚追求的是朝鲜半岛的共存繁荣，而非朝鲜政权的崩溃。本次国家安保战略报告书虽然没有需要“删除”的内容，但有可以“补充”之处。

[1]高尚民·郑秀莲. 2023. “尹政府的国家安保战略报告书是‘优先考虑大国利益的战略报告书’.”《联合新闻》6月8日。https://www.yna.co.kr/view/AKR20230608053200001（检索日期：2023.06.29）。

[2]韩艺瑟. 2023. “罗卿瑗‘文政府的终战宣言删除令人感动……尹政府安保战略已完成’.”《中央日报》6月8日。https://www.joongang.co.kr/article/25168410#home（检索日期：2023.06.29）。

[3]国家安保室. 2023. 《尹锡悦政府的国家安保战略：自由、和平、繁荣的全球枢轴国家》. 首尔：国家安保室，33。

[4]Harper, Douglas. “strategy.” Etymology. https://www.etymonline.com/search?q=harper（检索日期：2023.06.29）。

[5]Clausewitz, Carl von. 1989. On War. Princeton, New Jersey: Princeton University Press.

[6]国家安全保障会议. 2004. 《参与政府的安保政策构想：和平与繁荣与国家安保》. 首尔：国家安全保障会议秘书处，23。

[7]The White House. 2023. “Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American Economic Leadership at the Brookings Institution.” April 27. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf（检索日期：2023.06.29）。

[8]Prime Minister’s Office. 2022. “National Security Strategy(NSS).” https://www.cas.go.jp/jp/siryou/221216anzenhoshou/nss-e.pdf4-11.（检索日期：2023.06.29）。

[9]全奉根. 2017. “国家安保战略的国益概念与体系.”《IFANS主要国际问题分析》2017-15, 2-6。

[10]国家安保室. 2018. 《文在寅政府的国家安保战略》. 首尔：国家安保室，35-109。

[11]国家安保室. 2023,同上书。, 8-25; 58-65。

[12]高尚民·郑秀莲,同上书。

[13]国家安保室. 2023, 同上书., 13-14; 34; 38-39。

[14] 同上书., 71; 74。

[15]河英善·赵东镐. 2010. 《朝鲜2032：走向先进化的共振战略》. 首尔：东亚研究院，22-23。

[16]Jervis, Robert. 2017. Perception and Misperception in International Politics: New Edition. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 58-67.

[17]Morgenthau, Hans Joachim, Kenneth W. Thompson, and W. David Clinton. 2005. Politics Among Nations. 7th ed. New York: McGraw-Hill Education.

[18]Jervis, Robert, 同上书., 112-113。

[19]国家安保室. 2023, 同上， 68-74。

[20]尹亨善。2023。“朝鲜 반발韩国尹锡悦政府‘安保战略书’为战争计划文件。”《南北经合新闻》6月18日。https://www.snkpress.kr/news/articleView.html?idxno=1135 (检索日期：2023.06.29)。

[21]河英善·孙烈 编。2021。《2022新政府外交政策建议：重建新政府共生外交》。首尔：东亚研究院，65。

[22]全在成 编。2023。“尹锡悦政府一年评估及四年课题①：外交安保领域。”《EAI特别报告系列》1，17。

[23]The White House。2023。“国家安全顾问杰克·沙利文在布鲁金斯学会关于重振美国经济领导力的讲话。”4月27日。https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/04/27/remarks-by-national-security-advisor-jake-sullivan-on-renewing-american-economic-leadership-at-the-brookings-institution/ (检索日期：2023.06.29)。

■ 金阳奎_东亚研究院高级研究员。首尔大学政治外交学系讲师。

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